吉林省貫徹落實《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》實施方案
為貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見〉的通知》（中辦發〔2019〕42號，以下簡稱《指導意見》）精神，加快建立以國家公園為主體的吉林省自然保護地體系，制定本實施方案。
一、總體要求
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，貫徹落實習近平生態文明思想，認真落實《指導意見》原則要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立新發展理念，以保護自然、服務人民、永續發展為目標，突出問題導向，理順管理體制，創新運行機制，強化監督管理，完善政策保障，提升生態功能，確保吉林省重要自然生態系統、自然遺蹟、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，為守護好吉林綠水青山、建設幸福美好吉林提供生態支撐。
2020年，編制自然保護地發展規劃，配合完成東北虎豹國家公園體制試點，劃定自然保護地邊界，並與生態保護紅線銜接，落實國家制定的自然保護地內建設項目負面清單，構建統一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年，根據國家公園空間佈局，配合建立我省區域內的國家公園。完成自然保護地整合優化並勘界，完善自然保護地體系的地方法規和管理監督制度，提升自然生態空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系。到2035年，顯著提高自然保護地管理效能和生態產品供給能力，自然保護地保護成效和管理達到國內先進水平，全面建成吉林特色的自然保護地體系。
二、主要任務
（一）構建以國家公園為主體的自然保護地體系
1.科學劃定自然保護地類型。按照國家分類分級標準，自然保護地類別分為國家公園、自然保護區和自然公園三大類。自然公園包括風景名勝區、森林公園、地質公園、溼地公園等，自然公園名稱統一規範為“（風景、森林、溼地、地質、沙漠、草原等）自然公園”。除國家公園外，自然保護地級別分為國家級自然保護地和省級自然保護地，各地不再設立各類自然保護小區及市縣級自然保護地。以縣為單元，堅持保護地面積不減少原則，分類處置原有的各類自然保護小區及市縣級自然保護地，符合條件的可設立省級自然保護地或將其整合到國家級、省級自然保護地；不符合條件的，經科學評估，由原批准建立的人民政府撤銷。
2.確立國家公園主體地位。確立國家公園在維護全省生態安全關鍵區域中的首要地位，在保護全省自然生態系統中的主導地位，在全省自然保護地體系中的主體地位。對現有自然保護地進行梳理和歸類，符合國家公園設立標準，可以按照國家設立要求優先整合設立為國家公園，逐步形成以東北虎豹等國家公園為主體、各級各類自然保護區為基礎、各級各類自然公園為補充的自然保護地體系。
3.編制自然保護地發展規劃。結合全省國土空間規劃和生態保護紅線劃定，對接“三區三線”佈局，編制全省自然保護地發展規劃，明確發展目標、劃定區域、主要任務和政策措施。將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域規劃為自然生態空間，納入自然保護地體系。將各類自然保護地納入生態保護紅線管控範圍。
4.推進自然保護地整合優化。以保持生態系統完整性為總原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總要求，對各類自然保護地按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別以及兼顧生態功能和保護價值的原則進行整合。通過評估論證，科學確定整合區域保護地數量、類型和名稱。各類自然公園與自然保護區交叉重疊的，原則上保留國家級或省級自然保護區，無明確保護對象、無重要保護價值的省級自然保護區經評估後可轉為自然公園。被歸併的自然保護地名稱和機構不再保留；在整合和歸併中，對涉及國際履約的自然保護地，可以保留履行相關國際公約時的名稱。自然保護地跨地區的，可以打破行政區劃界限按自然地理單元進行整合。
（二）建立統一規範高效的管理體制
5.統一管理自然保護地。
統一管理部門。全省各類自然保護地由林業草原主管部門統一管理。省林業和草原局組建吉林省自然保護地專家評審委員會，並制定相應工作規則；制定地方管理的自然保護地設立、晉（降）級、調整和退出規則，制定相關管理政策、制度和標準規範，實行全過程統一管理。國家級自然保護地按國家有關規定批准，省級自然保護地由省人民政府批准，市縣級人民政府和省級有關部門不得批准設立自然保護地。
統一管理機構。整合後的自然保護地，一個自然保護地只設一套機構、掛一塊牌子。自然保護地管理機構設置，按照管理權限和優化協同高效原則，由機構編制部門審批。自然保護地管理機構會同有關部門承擔生態保護、自然資源資產管理、特許經營、社會參與和科研宣教等職責；當地政府承擔轄區自然保護地內經濟發展、社會管理、公共服務、防災減災、市場監管等職責。
6.分級管理自然保護地。構建自然保護地分級管理體制，除中央直接管理、中央地方共同管理的自然保護地外，原則上國家級自然保護區由省級林業草原主管部門直接管理，省級自然保護區和其他自然公園實行屬地管理。
7.實行自然保護地差別化管控。國家公園與自然保護區實行核心保護區和一般控制區管控，自然公園原則上按一般控制區管理。核心保護區除滿足國家特殊戰略需要的有關活動外，原則上禁止人為活動；一般控制區除滿足國家特殊戰略需要的有關活動外，原則上禁止開發性、生產性建設活動，僅允許開展對生態功能不造成破壞的有限人為活動。
8.合理調整自然保護地範圍及功能區。一般情況下，將自然保護區原核心區和原緩衝區轉為核心保護區，將原實驗區轉為一般控制區。
自然保護區原實驗區內無人為活動且具有重要保護價值的區域，特別是國家級和省級重點保護野生動植物分佈的關鍵區域、生態廊道的重要節點、重要自然遺蹟等也應轉為核心保護區。自然保護區原核心區和原緩衝區有以下情況，可調整為一般控制區：自然保護區設立之前就存在的合法水利水電等設施；歷史文化名村、少數民族特色村寨和重要人文景觀合法建築，包括有歷史文化價值的遺址遺蹟、寺廟、名人故居、紀念館等有紀念意義的場所。
自然保護區周邊生態保護價值高、生物多樣性豐富以及保持生態系統完整性的區域，應調入自然保護區範圍。
自然保護區核心保護區內的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出，一般控制區內的根據對生態功能造成的影響確定是否退出。其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可採取依法依規相應調整一般控制區範圍等措施妥善處理。將城市建成區調出自然保護區。經科學評估，可將成片集體人工商品林調出自然保護區；但位於重要江河干流源頭、兩岸，重要溼地和水庫周邊，距離國界線10公里範圍內的林地，荒漠化和水土流失嚴重地區的不得調出。
自然保護區設立前存在的經濟開發區等，可以調出自然保護區範圍；自然保護區設立後違規審批建設的經濟開發區等，追究相關部門和有關人員責任，經科學評估後，根據對生態功能影響，確定是否退出或調整自然保護區範圍，其中佔用主要保護對象重要棲息地、繁殖地、遷徙通道以及位於國際重要溼地、世界自然遺產範圍內的部分，原則上應停止該部分地區的開發區功能，並退出自然保護區範圍。違規審批但尚未建成的經濟開發區等，原則上應停建並退出自然保護區範圍。
國家公園設立後，在相同區域不再保留原自然保護區等自然保護地，納入國家公園管理；未劃入的經科學評估後，可以保留、撤銷，或合併為自然保護區，也可整合設立自然公園，但要嚴格控制，防止人為降低保護強度和改變保護性質。
自然保護地範圍和功能區調整後，應由具有相應從業資質的單位勘界定標，統籌糾正因技術原因引起的數據、圖件與現地不符等問題，建立矢量數據庫，形成成果報告。自然保護地勘界成果經省級林業草原主管部門會同自然資源主管部門組織質量驗收、論證審核後，報省政府確認和公佈。
9.推進重點區域自然資源統一確權登記工作。結合劃定的資源清單，參照自然資源部開展自然保護區、自然公園等自然保護地自然資源確權登記的工作流程和要求，對除自然資源部直接開展確權登記之外的重點區域的自然保護區、自然公園等自然保護地開展確權登記。
（三）創新自然保護地建設發展機制
10.加強自然保護地建設。按照生態系統的原真性、完整性、系統性及其內在規律，加大生態保護修復力度，實行整體保護、系統修復。以自然恢復為主，輔以必要的人工措施，分區分類開展受損自然生態系統修復、生物多樣性保護工程，改善野生動植物棲息地和分佈地生境，打通野生動物生存和擴散廊道。加強野外保護站點、巡護路網、監測監控、智慧管理、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設；強化科研、宣傳教育、體驗遊憩等公共服務設施建設；配置管理管護設施裝備，逐步實現規範化、標準化和現代化，提升自然保護地管理能力和水平。
11.分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施以及生態區位不重要、生物多樣性豐富度不高的成片集體人工商品林等其他符合調整規則的區域調整出自然保護地範圍。
保護對象涉及水域、流域、溼地、野生動物的，可以科學劃定航行區域，航行船舶實行合理的限速、限航、低噪音、禁鳴、禁排管理，禁止過駁作業，合理選擇航道養護方式，確保保護對象安全。在野生動物非棲息季節，可以適度開展不影響自然保護區生態功能的有限人為活動。
自然遺蹟類自然保護區保護對象位於地下的，可以適度開展不影響地下遺蹟保護的人為活動。
核心保護區：原住居民應實施有序搬遷，暫時不能搬遷的可以設立過渡期，在不擴大現有建設用地和耕地規模的情況下，允許修繕生產生活以及供水設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖等活動。經批准，可以開展科學研究、資源調查以及必要的科研監測保護和防災減災救災、應急搶險救援等活動；因病蟲害、外來物種入侵、維持主要保護對象生存環境等特殊情況，可以開展重要生態修復工程、物種重引入、增殖放流、病害動植物清理等人工干預措施。允許已依法設立的鈾礦礦業權勘查開採，已依法設立的油氣探礦權勘查活動；已依法設立的礦泉水、地熱採礦權不擴大生產規模、不新增生產設施，到期後有序退出；其他礦業權停止勘查開採活動。允許開展根據我國相關法律法規和與鄰國簽署的國界管理制度協定（條約）開展的邊界通視道清理以及界務工程的修建、維護和拆除工作；根據中央統一部署在未定界地區開展旨在加強管控和反蠶食鬥爭的各種活動。允許對已有合法線性基礎設施和供水等涉及民生的基礎設施的運行和維護，以及經批准開展以隧道、橋樑或動物通道等方式（地面或水面無修築設施）穿越或跨越的線性基礎設施，必要的航道基礎設施建設、河勢控制、河道整治等活動。
一般控制區：核心保護區允許開展的活動。經依法批准的非破壞性科學研究觀測、標本採集、考古調查發掘和文物保護活動。適度的參觀旅遊及相關的必要公共設施建設。零星的原住居民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，允許修繕生產生活設施，保留生活必需種植、放牧、捕撈、養殖等活動。允許開展戰略性礦產資源基礎地質調查和礦產遠景調查等公益性工作；已依法設立的油氣採礦權在不擴大生產區域範圍，以及礦泉水、地熱採礦權在不擴大生產規模、不新增生產設施的條件下，繼續開採活動；其他礦業權停止勘查開採活動。允許開展確實難以避讓的軍事設施建設項目及重大軍事演訓活動；適度的參觀旅遊及相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；已有的合法水利、交通運輸等設施運行和維護。
12.創新自然資源使用制度。推動落實自然資源有償使用制度。對劃入自然保護地的集體所有土地及其附屬資源，在充分徵求其所有權人、承包權人意見基礎上，按照依法、自願、有償的原則，探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產權人權益，實現多元化保護。遵循保護第一、合理開發、永續利用的原則，探索建立“政府主導、管經分離、多方參與”的特許經營機制，根據保護地類別制定統一的產業化經營項目特許經營管理辦法，建立與保護地功能目標定位相符合的特許經營清單，面向社會公開招標，嚴格履行特許經營准入和收益分配等制度。
13.探索全民共享機制。在保護的前提下，自然保護地一般控制區內劃定適當區域開展生態文明教育、自然體驗、森林康養、生態旅遊等活動，根據保護地的生態系統特徵設計生態體驗和環境教育項目，打造自然生態體驗區和環境教育展示平臺、愛國主義教育基地，做到保護生態和發展生態旅遊相得益彰，實現生態效益、經濟效益、社會效益相統一。推行參與式社區管理，按照生態保護需求設立生態管護崗位並優先安排原住居民。建立志願者服務體系，健全自然保護地社會捐贈制度。扶持和規範原住居民從事環境友好型經營活動，踐行公民生態環境行為規範，支持和傳承傳統文化及人地和諧的生態產業模式。
14.加強保護地信息化建設。以建設智慧國家公園為龍頭，制定監測體系建設標準和監測工作管理辦法，完善設施設備，強化科技支撐和隊伍建設，實現對自然保護地全方位、全要素監控，高標準打造以國家公園為主體的自然保護地體系大數據平臺。
（四）加強自然保護地監督考核
15.建立監測預警機制。根據國家自然保護地生態環境監測制度和相關技術標準，依託生態環境監管平臺和大數據，推進自然保護地“天空地一體化”監測網絡體系構建，全面掌握自然保護地生態系統構成、分佈與動態變化，及時評估和預警生態風險，定期統一發布生態環境狀況監測評估報告。
16.建立評估考核機制。適時引入第三方評估制度，對自然保護地管理進行科學評估。落實黨政領導幹部生態環境和資源損害責任追究制度，對各類自然保護地管理情況進行評價考核，適時將評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導幹部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考和各地生態保護財力轉移支付依據。
17.建立執法監督機制。建立統一執法機制，定期或不定期開展自然保護地監督檢查專項行動。落實生態環境損害賠償制度。對違反各類自然保護地法律法規等規定，造成自然保護地生態系統和資源環境受到損害的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規嚴肅追究責任，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。
三、保障措施
（一）加強組織領導。各級黨委和政府要切實提高政治站位，建立健全自然保護地領導體制和工作機制；嚴格落實黨政同責、一崗雙責，認真履行自然保護地建設管理主體責任；將自然保護地建設納入本地經濟社會發展規劃，加強監督考核，形成工作合力，推動保護地建設各項政策措施落地見效。
（二）強化資金保障。各級政府要將自然保護地建設資金納入本級財政預算，持續加大自然保護地保護、運行和管理資金投入，提升自然保護地基礎設施水平和保護能力。鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金，對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態保護補償制度，將符合規定的自然保護地內林木納入公益林管理，對集體和個人所有的商品林，地方可依法依規自主優先贖買。逐步建立財政轉移支付資金與自然保護地規模和保護成效掛鉤機制。繼續實行野生動物造成人身財產損害補償制度，探索建立野生動物傷害保險制度。
（三）加強隊伍建設。適當放寬艱苦地區自然保護地專業技術職務評聘條件，建設高素質專業化隊伍和科技人才團隊。引進自然保護地建設和發展急需的管理和技術人才。通過互聯網等現代化、高科技教學手段，積極開展崗位業務培訓，實行自然保護地管理機構工作人員繼續教育全覆蓋。
（四）加強制度建設。嚴格落實自然保護地管理相關法律法規，研究制定與國家自然保護地法律法規相配套的地方性法規和相關管理制度，探索建立自然保護地公益治理、社區治理、共同治理工作機制。定期公佈全省自然保護地名錄。
（五）加強科技支撐。深入開展與高等院校、科研院所合作，支持高等院校、科研院所開展自然保護地保護管理領域科學研究，在物種保育、監測評估、生態恢復等關鍵技術上取得突破。鼓勵高等院校、科研院所在自然保護地設立科研、教學和實習基地，鼓勵自然保護地保護管理人員到高等院校、科研院所培訓、深造。建立自然保護地專家諮詢庫，提高科學決策水平。建立國內外交流機制，擴大合作領域，及時掌握國內外最新學術動態，把最新科研成果應用於自然保護地保護管理實踐中。
（六）加強宣傳引導。利用報紙、廣播、電視和網站、微信、微博客戶端等平臺，廣泛開展自然保護地重要性、生態保護相關法律法規和生態文明理念宣傳，進一步增強全民參與自然保護地建設、依法保護自然生態的主動性和自覺性，營造保護自然生態的良好社會氛圍。
