圖片來源：中國法院網
當地方經濟發展較好且官員晉升有望時，政府更有可能採取合法手段去解決糾紛。
馬亮/政見觀察員
處理好改革、發展與穩定之間的關係，是關乎中國國家治理的根本問題。在經濟發展和體制改革的同時，如何維護社會穩定，往往是各級政府高度重視的關鍵問題。特別地，近些年來經濟發展形勢嚴峻、社會思潮不斷湧動，政府的維穩壓力陡增，地方政府必須要堅持“穩定壓倒一切”的執政方針。但是，地方政府一直都是如此行事嗎？
對於地方政府而言，除了要維護社會穩定，還需要樹立法治形象。對外維持一個法治形象有很多好處，不僅包括經濟發展的需要，也對政治合法性有很大幫助。但是，維持法治形象並非沒有成本，因為這會增加許多不可控因素，使維護穩定的壓力陡增。
與此同時，維護穩定的有關工作並不一定能滿足法治社會的期望，同依法執政的要求也尚存距離。儘管中央和地方在穩定的目標上是一致的，但是在屬意採取的手段方面則有很大差別。在處理社會爭端時，地方政府既可以“不擇手段”地確保社會穩定萬無一失，也可以嚴格執行有關依法執政的要求。地方政府的自由裁量權取決於哪些因素？這就是一個特別值得探究的有趣問題。
最近，美國雪城大學的劉冬舒對地方政府處置政治糾紛的行為特徵進行了研究。他對2007-2014年全國1408起事件的研究顯示，地方的選擇，與經濟發展水平與官員個人訴求關係密切。
地方政府的目標衝突
地方政府的目標不止一個。一方面，他們守土有責，需要控制當地局勢並確保社會穩定，而這往往意味著要採取一些非常規手段。另一方面，他們也要遵照依法治國的大政方針，在處理衝突事件時依法行政，藉此維護政府的法治形象。
在很多複雜情勢下，這兩個目標之間是不一致乃至衝突的，而地方政府如何相機抉擇就取決於當地經濟和政治情況。因此，研究者提出兩種解釋，並認為經濟發展水平和地方官員晉升壓力是至關重要的影響因素。
對於當地經濟發展較好的地區，地方政府更傾向於採用合法手段處理爭端。這是因為富省的財力充沛，有信心“擺平”許多爭端，並樂意通過經濟手段解決問題。與此同時，經濟發達的地區也更加對外開放和包容，這使其更加認同依法行政。
另外，當官員晉升壓力較大時，為了息事寧人，往往會採取合法手段，以避免事態鬧大而不可收拾。上級政府也不希望提拔一個因為雷霆手段而名聲狼藉的地方官員，這使地方官員在處理爭端時往往投鼠忌器。一些人恰恰是抓住了地方官員“不求有功，但求無過”的“軟肋”，往往期望通過把事情鬧大而挑起事端。
但是，當完全合法的手段難以奏效，某些謀求晉升的地方官員也可能採取強制手段。上級政府也會期望提拔能力超群的地方官員。而能夠巧妙地兼顧不同目標，則反映了地方官員的治理能力較強。因此，晉升壓力較大的地方官員也許更有可能採取可控性強但不完全符合依法治國方針的做法。
地方官員如何相機抉擇？
研究人員收集了2007-2014年全國1408名穩定相關事件的涉事人員，檢驗地方操作方式的影響因素。地方政府對涉事人員的懲罰包括三類：刑事拘留、行政拘留和司法審判。研究人員使用這三類來衡量地方官員的維穩手段，並認為三者的合法性依次增強、而可控性依次減弱。
司法審判的法治色彩最濃，但是最不可控，因為審判結果有很多不確定性。刑事拘留的可控性最強，但是合法性最差。就合法性和可控性而言，行政拘留介於二者之間。
該研究認為省級政府是處置爭端方面的一級，而省委書記則在其中扮演關鍵角色。該研究使用省委書記的年齡來衡量地方官員的晉升壓力，因為年齡越居中的越有可能升遷。年齡是一個重要因素——太年輕的要等一等，臨近退休的則升遷無望。
研究顯示，人均GDP同懲罰手段存在很強的聯繫。這說明經濟越發達的省份越有可能採取合法化手段。進一步分析發現，人均GDP和外商直接投資額都同處置手段有關，說明經濟發展水平同對外開放和包容程度有關，其水平越高，則地方政府更願意採取合法化手段。
省委書記的年齡同懲罰手段存在倒U型關係，即年齡越大和越小的省委書記都更願意使用強制性手段解決問題，而年齡居中的（60歲左右）處於升遷關鍵期，傾向於採取合法化手段。
研究人員也考慮了省長的年齡和任期，結果顯示並不影響處置手段。這可能是因為省長的影響力不及省委書記，也不是主管穩定工作的。此外，省長經常在多個省份之間平調，較少受某個省份的工作影響，因此不需要像省委書記那樣如此關注有關問題。
國家治理能力的挑戰
這項研究表明，地方政府的治理目標不止一個，而目標之間有時候是不一致乃至衝突的。這就為地方政府提供了較大的自由裁量空間，使其可以按照自己的利益訴求和目標取向而相機抉擇。這種選擇在很大程度上同中央政府的期望是不一致的，而如何規訓地方政府並使其和中央政府保持一致，是國家治理方面特別重要而又難解的一環。
該研究意味著，中央政府在社會管理方面面臨兩難的尷尬境地，而地方政府的選擇常常是適得其反的。中央政府期望地方政府在穩定問題上可以採取合法化手段，但某些地方政府難免認為要想確保維穩工作可靠則不得不採取一些非常規手段。這樣一來，就會進一步激化矛盾，使有關壓力高燒不退，並與中央政府的初衷相去甚遠。短期來看，地方政府的做法可能行之有效，但是長期而言，卻充滿風險。
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參考文獻
Liu, Dongshu. 2019. "Punish the Dissidents: The Selective Implementation of Stability Preservation in China." Journal of Contemporary China. doi: 10.1080/10670564.2019.1580425.
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文字編輯：秦北辰
微信編輯：侯麗
圖片編輯：魏子傑
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