標題：提升財政治理能力 促進公益事業改革發展
作者：劉 舉
單位：財政部綜合司
刊期：《財政科學》2020年第3期
內容提要
為加強新時代中國特色社會主義社會建設，促進我國公益事業改革發展，本文以提升財政治理能力為切入點，對當前我國公益事業發展和財政投入現狀、突出矛盾和問題以及原因進行了分析，並以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照國家治理體系和治理能力現代化要求，研究提出構建與中國現代市場經濟體制相配套的新的公共服務體制和財政治理能力的政策建議。
關鍵詞 ：財政投入 國家治理 公益事業
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精彩內容摘編
公益事業是指促進社會發展和進步的社會公共和福利事業。主要包括教育、科學、文化、衛生、體育事業，救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動，以及環境保護、社會公共設施建設等非營利事項。公益事業提供公益服務產品。其中，義務教育、公共衛生、文物保護等為純公益服務產品，難以通過市場機制提供。高等教育、一般醫療衛生、社會保障等為準公益服務產品，在市場經濟條件下，可以實現供給主體的多元化、資金供給的多元化。
發展社會公益事業是新時代中國特色社會主義社會建設的重要組成部分。黨的十八屆三中全會提出，加快轉變政府職能，創新社會治理體制。十八屆五中全會要求，增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平。習近平總書記在十九屆四中全會中強調，必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。國家治理體系和治理能力現代化是中國特色社會主義及其執行能力的集中體現，財政是國家治理的基礎和重要支柱，在社會公益事業領域，如何更好地履職盡責，優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安，是當前和今後一個時期財政面臨的一項重要任務。
我國公益事業改革發展現狀
近些年來，我國事業單位改革穩步推進，在科技、教育、文化、衛生等領域進行了一系列改革，體制機制活力逐步釋放；同時，財政不斷加大公益事業投入力度，各項公益事業改革發展取得明顯成效。
（一）教育事業改革發展成績顯著
近些年來，我國開展了包括管理體制、辦學體制、投入體制、評價體制等諸多方面的教育體制改革。通過教育體制改革，教育普及程度明顯提高，國民受教育程度大幅提升。“十二五”以來，我國教育總體發展水平進入中上收入國家行列。學前教育毛入園率提前兩年實現規劃目標，義務教育均衡發展全面推進，職業教育體系框架基本形成，高等教育綜合實力和貢獻力明顯增強，繼續教育資源進一步擴大，民族教育快速發展，殘疾學生受教育權利得到較好保障。各級各類教育得到長足發展。特別是黨的十八大以來，堅持把教育擺在優先發展的戰略位置，作為財政支出重點領域給予優先保障。國家財政性教育經費佔國內生產總值的比例始終保持在4%以上，奠定了教育共享發展的堅實基礎。2018年，普通高等教育本專科招生人數約790.99萬人，在校生2831.03萬人；義務教育招生人數達到約3469.89萬人，在校生約1.50億人。從財政投入看，2007-2018年，國家財政教育支出由7122億元增加到32169億元，年均增長14.7%左右。
（二）科技體制改革不斷深化
近些年來，我國開展了轉變科技工作運行機制、調整科學技術系統的組織結構、改革科技人員管理制度等科技體制改革。推動科研院所轉制單位進入市場，有效地促進了科技成果的產業化。“十二五”期間，深化科技體制改革，實施創新驅動發展戰略，綜合運用無償資助、貸款貼息、風險投資等手段，推動企業技術創新和產學研有機結合，合理配置科技資源，重點支持基礎研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研發等公共科技活動。黨的十八大以來，科技體制改革不斷深化，高校和科研院所自主權進一步擴大，神舟飛天、嫦娥探月、蛟龍入海、高鐵奔馳、“天眼”巡空、北斗組網、大飛機首飛等一系列重大科研成果問世。2017年，我國國際科學論文總被引次數排名第二，發明專利申請量和授權量均居世界第一。2018年，中國國家創新能力排名升至全球第17位，成為唯一進入前20名的中等收入國家。從財政投入看，2007-2018年，國家財政科技經費支出由2136億元增加到8327億元，年均增長13.2%左右。
（三）文化事業長足發展
黨的十六大以來，積極發展文化事業和文化產業，深化文化企事業單位改革，把文化單位分成公益性和經營性兩大類，出版、發行、影視、演藝、廣電網絡、新聞網站、非時政類報刊等經營性文化單位，逐步轉製為企業。建立健全公共文化服務財政投入長效機制，支持構建覆蓋城鄉、惠及全民的公共文化服務體系。推動重大惠民項目建設，實施文藝精品戰略，完善現代文化市場體系。黨的十八大以來，文化體制改革在新的起點上縱深拓展，開展社會效益和經濟效益相統一、媒體融合發展、新聞單位採編播管人事管理制度改革、文藝評獎改革、構建現代公共文化服務體系、實施中華優秀傳統文化傳承發展工程、國際傳播能力建設等一系列改革創新，進一步激發了文化創新創造活力，促進了文化事業和文化產業發展繁榮。2018年末，全國共有藝術表演團體17123個，公共圖書館3176個，博物館5354個，廣播、電視綜合人口覆蓋率分別為98.94%和99.25%。從財政投入看，2007-2018年，國家財政文化體育與傳媒支出由899億元增加到3538億元，年均增長13.3%左右。
（四）衛生體制改革取得明顯進展
多年來，相繼開展了城鎮職工醫療保障制度改革，企業衛生機構社會化改革，對醫療機構分為非營利性和營利性兩類管理並制定實施不同的財稅、價格政策等衛生體制改革。“十二五”以來，我國不斷建立健全基本醫療保障和基層醫療衛生服務體系，推動建立國家基本藥物制度和公立醫院改革試點工作。重點在人力資源、收入分配、補償機制等方面推進改革，切實轉變醫療衛生機構運行機制和服務模式。黨的十八大以來，強調把健康放在優先發展的戰略地位，確定了新時代黨的衛生健康工作方針，提出“實施健康中國戰略”，將深化醫改納入全面深化改革統籌謀劃、全面推進。分級診療制度建設有序推進，推動醫聯體網格化佈局，組建各類醫聯體超過1.3萬個。現代醫院管理制度逐步建立，2017年全國所有公立醫院取消了實行60多年的藥品加成政策。逐步完善補償機制，積極推進醫療服務價格改革，診療費、護理費、手術費等收入佔醫療收入比重持續提升。全民醫保制度逐步完善，居民參保率穩定在95%以上，全面建立城鄉居民大病保險制度，覆蓋10億多居民。2018年末，全國共有衛生機構100.4萬個；衛生技術人員952.9萬人。從財政投入看，2007-2018年，國家財政醫療衛生支出由1990億元增加到15624億元，年均增長20.6%左右。
此外，我國在健全城鄉、可持續養老保險制度，完善社會救助、社會福利、優撫安置，推進基本公共服務均等化等社會事業發展方面，也取得了明顯成效。
我國公益事業發展面臨的突出矛盾及挑戰
習近平總書記在黨的十九大報告中強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，我國正處於全面建成小康社會的關鍵階段，人民群眾對公益服務的需求快速增加，對公益服務的質量要求不斷提高，我國公益事業改革發展仍面臨不少亟待解決的問題。
（一）事業單位體制機制不健全
事業單位是政府提供公益服務的主要載體，與民生緊密相連。事業單位在提供公益服務總量不斷擴大、服務水平逐步提高的同時，仍不同程度存在偏離公益目標、生機活力不足等問題。深入分析這些問題，根子在於體制機制上存在兩大症結。一方面是職責不清。目前我國很多事業單位的職責作為政府職能的延伸，在政府、市場和社會三者的責任邊界不十分清晰，還存在政事不分、事企不分、管辦不分等問題。另一方面是監管缺位。政府部門對事業單位該管的還沒有管到位，人民群眾作為事業單位的最終所有者和公益服務的實際享受者，缺乏對事業單位表達訴求、實施監督的有效平臺。一些事業單位小團體利益膨脹、偏離了公益目標。正是由於這兩大症結的存在，往往會出現：一旦強調公益屬性，就容易對事業單位管得過細過死，抑制了事業單位的生機與活力；而一旦強調增強活力，就容易放鬆對事業單位的應有監管，致使一些單位過於追求自身利益，忽視公共利益。因此，發展公益事業不能簡單地理解為增設機構、增添人手、增加投入，如果還是花錢養人、養機構，公益服務質量和效率就難以真正提高。創新體制機制是事業單位能否健康發展、公益事業能否發展壯大的關鍵，要切實解決影響公益事業發展的深層次問題，就必須從根本上改革事業單位管理體制。
（二）公益服務供給總量相對不足
經過建國以來70年的發展，人民群眾的溫飽問題已經得到解決，目前我國正處在向發展型、享受型社會轉變的關鍵時期，人們的需求也相應向高層次、高水平方向發生變化。公共財政在大力保障公共產品和服務供給，滿足公共需要，服務公共利益等方面，作出了較大努力。據統計，近年來全國財政用於教育、醫療衛生、社保和就業、住房保障和文化方面民生支出，以及用於農業水利、公共交通、節能環保和城鄉社區事務等與民生密切相關的支出合計，約佔全國公共財政支出的三分之二，有力地促進了各項公益事業發展。但應看到，我國仍處於社會主義初級階段，雖然已躍升為世界第二大經濟體，而人均GDP水平卻僅列世界第67名，教育、醫療衛生、養老等公共服務相對於廣大人民群眾的要求仍然不足。比如：義務教育已基本普及，但“服務全民終身學習的教育體系”等更高水平的普及教育有待發展完善；基本醫療服務質量不斷提高，但“逐步實現由疾病管理向健康管理轉變”“力爭實現每個家庭擁有一名合格的家庭醫生”等更高層次的服務水平需要進一步發展提高。因此，在做大財政經濟“蛋糕”的基礎上，需要進一步完善相關政策措施，加大財政支持力度，特別是解決好人民群眾普遍關注的上學、醫療、養老、社保等民生問題，提供更多、更好的公益服務。
（三）公益服務結構性矛盾突出
長期以來，我國經濟社會發展一條腿長、一條腿短的問題沒有根本解決，社會公益服務結構性矛盾仍然較多。近年來，我國教育質量不斷提高，但職業教育發展較為滯後；科技創新能力快速提升，但基礎研究能力與國際相比還有一定差距；醫療衛生服務體系不斷完善，但應急救治、婦幼健康和精神疾病防治等領域仍較為薄弱；社會保障水平不斷提高，但社區服務、養老服務等社會服務能力還有待增強。與此同時，我國城鄉、區域和不同群體之間公益服務水平差距仍然較大，中央政府與地方政府在義務教育、基本醫療衛生、公共文化等領域的支出責任有待進一步明確。“十三五”期間，我國健全城鄉發展一體化體制機制，城鎮化水平穩步提高。截至2018年末，我國城鎮常住人口約8.3億人，城鎮化率為59.58%，還有億萬農民盼著和城裡人過一樣的生活，享受一樣的公共服務，財政推進基本公共服務均等化、可及性任務十分艱鉅。因此，需要通過調整優化財政支出結構，加大對重點社會公益事業的支持力度，特別是解決好人民群眾普遍關注的上學、醫療、就業等民生問題。
（四）公益服務效率不高
總量上看，我國事業單位規模已經較大，但從公益服務的產出看，我國各項公益事業的產出效率還相對較低。一方面，長期以來，我國各級政府舉辦社會事業，偏重於設機構、養人頭，政府包辦、財政投入，使得財政經費大量用於事業單位的機構運行和人員工資待遇支出，真正作用於公益事業發展的相對較少。特別是一些事業單位機構臃腫、人員膨脹、人浮於事、財政負擔沉重，進而產生公益服務效率低下、質量不高等問題。另一方面，事業單位收入分配製度機制不健全，分配秩序不規範，存在行業間收入差距過大、收入分配缺乏激勵約束等突出矛盾和問題。特別是薪酬制度設計不盡科學，與社會主義市場經濟體制和事業單位特點結合不夠緊密，技術和管理等生產要素沒有充分參與分配，部分事業單位人員工資收入水平，不能完全體現其實績和貢獻，難以充分調動事業單位廣大職工的積極性、主動性和創造性。
（五）公益服務供給模式單一
長期以來，我國公共服務主要依靠政府設立機構、養人辦事直接提供，市場和社會在公益服務供給領域的作用不足。儘管近年來我國社會組織發展迅速，但與其他國家相比，仍然差距很大。截至2019年2月，我國登記社會組織81.6萬個，以每萬人擁有社會組織計，我國只有5.8個，發達國家普遍超過50個，日本為97個，美國為63個，發展中國家通常超過10個。在歐美髮達國家，通過實施稅收優惠和補貼等支持政策，由私人運營的非營利組織在公益服務供給中扮演著重要角色。在美國，從事公益活動的非營利組織年投入費用約佔GDP的7％，大約有900萬全職人員分佈在教育、醫療保健、文化娛樂和慈善福利等社會公益領域，佔近8％的非農就業和超過15％的服務業就業。從發達國家經驗看，隨著經濟社會不斷髮展，群眾需求不斷提升，公益事業也應不斷拓展服務領域、增加服務品種、擴大供給總量。必須充分調動各方面積極性，既強化政府主導責任，又充分發揮社會和市場在公共服務提供中的重要作用。政府、社會、市場，三個方面缺一不可，三種作用相互不可替代。同時，由於我國地區間經濟發展水平存在較大差異，不同地區、不同群體對公益服務的需求層次也存在較大不同。因此，傳統的由政府及其舉辦的各類事業單位直接提供公共服務的模式難以適應需要，基本公共服務均等化程度不足、部分服務短缺、制度建設相對滯後，難以滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，迫切需要創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式、多元化的公共服務供給體系。
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