当前，教育进入新时代，人民对美好教育的期盼日益强烈。但是，中小学生学业负担过重的问题一直得不到有效解决，这不仅会影响学生的身心健康、限制孩子们的思维想象空间、制约其全面发展，而且还催生出众多社会问题。顾明远、陶西平、郭振有等学者曾从教育理念、制度和实施路径等角度对中小学生减负问题作过深入探讨与研究，我国各级行政部门也颁布实施多条减负政策，但收效甚微，并未获得满意的政策效果。科学理解和分析这一社会性教育痼疾背后的深层原因，寻找出路，破解减负政策执行不力的教育难题，对于我国基础教育水平的提升和人的全面发展具有十分重要的现实意义，是与国家命运和民族未来休戚与共的教育大事。
中小学减负政策执行不力表征及其不良影响
（一）中小学减负政策执行不力的表征
“减负”的内涵因我国教育所处发展阶段的不同而发生过诸多变化。我国当前中小学减负政策中的减负内涵主要是指减轻“超越个人承受能力的课程学习负荷”。根据我国现代基础教育发展阶段的时间分野，中小学减负政策的制定与推行可分为三个阶段：中华人民共和国成立后到“文化大革命”前以学生的身体健康为突出主题的减负政策；“文化大革命”时期以调节社会活动和生产劳动负担为中心的减负政策；改革开放至今以克服过重学习负担给学生的全面发展所带来的负面影响为核心的减负政策。
改革开放以来，我国各级各类的减负政策对中小学生学业负担的减轻虽有一定作用，但政策的执行效果仍不明显。首先，各类教育调查报告显示，减负政策执行之后的中小学生学业负担依然沉重。“教育部对京、津、沪、冀、辽中小学的调查结果显示，学生书包越来越重、学习时间过长、睡眠不足、视力下降，很多学生不堪重负”；“另一项义务教育课程调查发现，有的学校一周课时竟多达58 节” 。其次，政策文本的内容和表述方式折射出执行力度不足。从内容上看，政策文本从1979 年《中小学卫生工作暂行规定》对学习时间的笼统要求，到2013年“史上最严”《小学生减负十条规定》对招生、编班、教学、作业、评价、补习等方面操作性更强的明确规定，表明教育行政部门对于政策执行力提升的强烈诉求。由于先前政策的执行不力， 国家教委于1990 年甚至冠之以“重申”二字印发了《关于重申贯彻〈国家教育委员会关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定〉的通知》。再次，社会培训市场规模的急剧膨胀既表明了减负政策的执行不力，也间接增加了中小学生的课业负担。2018年1月25日《人民日报》引文指出：“2016年社会培训市场规模超过8000亿元，辅导机构教师规模700万至850万人，培训学生超过1.37亿人次（我国2016年在校中小学学生人数约为1.82亿）。” 最后，大量减负政策的循环出台是政策执行不力的必然结果。这一时期，国家教委几乎每隔一年就颁布一次减负政策法令，2000 年首月 10 天内，国家更是连续发布了三份减负指示。虽然减负政策法规大量出台，但执行效果差强人意，“因学生负担过重而诱发的恶性案件屡次发生，使人措手不及，瞠目结舌”。种种教育现象已表明，减负政策执行不力的问题已成我国基础教育的诡异难题。只有找出导致政策执行主体不作为的学理原因，具体的教育实践活动才能有针对性地采取措施，高效施行减负政策，较好地解决减负问题。
（二）中小学减负政策执行不力的不良影响
中小学减负政策执行不力所导致的超负荷的学业负担给学生、家庭乃至社会和教育本身带来连锁的负面影响。学生层面上，过重学业负担对时间的占用会导致学生睡眠不足和日常体育锻炼缺失，影响他们的身体发育，造成不可逆的生理伤害，为成人后的社会生产劳动埋下隐患；过重学业负担所产生的巨大心理压力也极易导致学生心理问题，影响其形成良好的个性品质，甚至导致学生社会性发育迟缓、产生反社会人格；过重学业负担还易于削弱学生的学习兴趣，泯灭学生的探究天性，导致中小学生在经历了基础教育阶段超负荷的学习之后，很难在大学期间继续保持很高的学习热情，做到学术研究上的厚积薄发，终使“钱学森之问”一语成谶。从家庭层面来看，过重学业负担也是当前许多中国家庭难以承受之重。“核心家庭”结构客观上决定了孩子的教育问题是我国家庭的主要问题，孩子的沉重学业负担常常使整个家庭疲惫不堪，严重削弱家庭的其他社会职能。堪忧的是，过重学业负担对学生身心的损害也使家庭和社会对教育本身诟病颇多，不公正地贬低了我国的教育声誉，恶化教育生态环境，部分催生了我国出国留学生的低龄化趋势和国际生的单向输出，在一定程度上阻碍了我国国际化教育的良性发展。“减负问题是我国教育界持久未解的难题，是党和国家基于民族未来发展考虑而日益关注的新焦点。”
中小学减负政策执行不力的原因探析
（一）中小学减负政策过程中理性观的冲突
减负政策过程主要分为制定、执行、评估和总结四个阶段。政策执行是政策过程的核心环节，政策执行主体的态度、能力和执行权力的使用是影响政策执行的最主要因素。政府、社会、学校和家庭等是减负政策的制定与执行主体，他们的价值判断与追求是否一致、理性观以及政策执行权力的使用是否冲突，直接影响减负政策的执行成败。
所谓理性，究其实质是对价值诉求和实现手段的系统算计。“价值是不可能依靠科学方法判断高低的，因此不同价值体系之间无所谓哪个更为理性。对于行动者来说，只要他服务于某一价值体系，且有系统地、一丝不苟地奉之为行动的守则，则为理性。”“价值理性主要是以支持或确定终极目标为主，而不计算现实的利益得失。它不以个人功利为目的，为了追求美德的、审美的、宗教的目标甚至可以牺牲眼前的利益。”而工具理性工于精确计算和预先计算，把行动与个人看得见的利益紧密相连，“是以目的、手段和附带后果作为他的行为的取向，而且同时既把手段与目的，也把手段与附带后果，以及最后把各种可能的目的相比较，作出合乎理性的权衡，是目的合乎理性的行为”。价值理性追求的终极目标深邃而高远，带有明显的理想主义色彩，目标与价值的实现往往需要较长的时间周期；工具理性则更关注具体的、短期目标的实现，带有强烈的功利主义色彩。
就教育的价值理性而言，教育的主要目的就是要通过教育活动把人类已有的文明积淀建构到学生身上，开发学生潜能，提升学生综合素质，促进学生全面发展，为社会培养高素质公民，从而推动社会进步。政府是国家意志的代表，其教育政策的制定更多秉持国家主义教育理想，更多考虑教育对于国家和社会发展的长久意义，追求通过教育为国家和社会培养全面发展的人才。因此，政府的政策行为多建立在价值理性的基础之上。学校和家庭则不同，他们更多秉持“主智教育”理念，更加关注教育的短期利益，考试成绩几乎是唯一的终极目标。他们即使对难以承受的学业负担怨声载道，但在行动上从不会有丝毫懈怠。工具理性告诉他们，如果真的执行了减负政策，他们一定会在考试与升学上输得很惨。学校和家庭被动裹挟在冷酷的生存或被淘汰的市场法则之中，无力坚守教育的价值理性，只能视教育为实现学校及学生与家庭在竞争激烈的社会中生存下去的唯一手段。他们对减负政策的执行秉持工具理性是逻辑必然。所以，减负政策制定主体的价值理性与政策执行主体的工具理性的冲突几乎是一种天然的存在。
社会介于政府、学校及家庭之间，社会对减负政策制定与执行的影响兼有价值理性和工具理性的特征。一方面，更快更好地发展是社会永恒演进的客观规律。在这一点上社会和代表国家的政府对教育所秉持的理性观是相一致的，均会基于价值理性作出教育策略的选择；但另一方面，教育作为社会的一个职能部门，社会对教育的诉求有很强的即时性，即教育必须为社会的当前发展培养人才而无暇虑及人的全面发展，体现出强烈的工具理性特征。因此，社会对于减负政策执行处境的反应是尴尬两难的。
持有不同价值追求的不同理性观必然导致行为主体不同的决策和行动。价值理性意味着教育必须牺牲因为增加学业负荷而带来的所谓短期利益，是对工具理性的否定。追求全人发展、促进社会进步、保证国家长治久安的价值理性，促使政府一而再、再而三地制定和推行减负政策。但是，学校和家庭等政策执行主体却从工具理性出发，通过执行权力的选择性裁量，消极推行甚至抵制减负政策而造成政策执行力的耗散，导致减负政策执行过程中的内生断裂。其结局就是政府部门总是因为前一个减负政策的执行阻滞而不断出台新的减负政策，形成“政策出台—执行不力—政策再出台”的恶性循环。
（二）权力机制对减负政策执行的影响
科层制中的权力关系在政府与教育系统之间以及教育系统内部形成了权力制度：政府和教育行政部门拥有制定政策的权力，学校等机构拥有贯彻相关教育政策的权力，权力的运行与相互作用也自然成为政策制定和实施的本源性力量。因此，减负政策能否得到很好执行，各教育主体基于理性观的权力使用是决定性影响因素。换句话说，如果推动各相关教育主体政策执行的权力在政策实施过程中相互冲突抵消而逐渐耗散，政策的执行就很可能会以失败而告终。
“权力”一词的最初诠释是基于一方对另一方的“统治力”。“甲对乙拥有权力是指甲能使乙做乙本来不一定去做的事”是权力的经典定义，描述的是明确使用权力的行为。在此定义基础上西方学者相继提出了“二维权力观”和“三维权力观”概念，权力的概念内涵也渐次扩大，纳入了权力运行机制中的隐性权力。彼得·巴查赫等认为，权力可以借助 “议程控制”和“动员偏见”等隐性的权力使用行为使权力施加对象的利益受损或获益。斯蒂文·卢卡斯则把权力划分为明确使用的权力、依托无形力量的权力和形成自觉服从的权力三个维度，权力使用效果会随权力维度的提高而变得更加明显。卢卡斯曾这样评判形成自觉服从的权力：“行使权力的最高境界难道不是权力主体要求权力客体形成符合权力主体意志的思想吗？也就是说，难道不是通过控制权力客体的思想和欲望，达到权力客体对权力主体的服从吗？”
从卢卡斯三维权力理论来看，国家和地方教育主管部门制定相关减负政策，逐级下发并命令执行，即是明确使用权力的政策行为。中华人民共和国成立以来，我国减负政策的循环下发和教育恶性事件的频繁发生，说明减负政策的执行仅仅依靠第一维度明确使用的权力是远远不够的。被政府和行政部门明确使用的权力只涉及减负政策的推行，而使之被有效执行的权力主要来自社会、学校和家庭，归属于第二和第三维度的权力范畴。只有社会、学校和家庭都能把减负的权力使用上升为自觉服从，减负政策才能真正落到实处。
卢卡斯“三维权力观”对权力的静态描述揭示了减负政策执行权力的不同维度与效力，却无力指明问题的解决路径。法国政治学家米歇尔·福柯从动态视角把权力解释为“某种循环流动的东西”，“（是）某种仅以链状形式发挥作用的东西”，“权力通过一种网状组织被使用和实施，个体总是处于同时经受这一权力和运用这一权力的位置，个人是权力的载体，而非其作用点”。“权力的施展是一些行为作用于另一些行为的方式。”在减负政策的执行过程中，学校、家庭和社会都是权力网络上的权力节点，既是权力的施展对象（权力客体），又是权力的施展者（权力主体），完全有能力依据自我认识与价值判断作出利己的权力施展方式，从而直接影响减负政策的执行效果。由于政府与学校、家庭所秉持的不同理性观的冲突，学校和家庭很难采取实现政府减负政策目的的执行行为（权力施展）。毕竟，“权力必须付出代价才能得到实施”。减负政策的执行意味着学校和家庭必须要付出他们眼前的既得利益。因此，在当前教育语境下，我国中小学减负问题的破局关键在于政府、教育行政部门、学校和家庭等对于减负政策要形成较为一致的价值判断，重构相关教育主体之间的主体间性，使政策执行成为利益各方协调一致的自觉服从。
沟通理性视角下减负政策执行力反思与出路
价值理性式微和工具理性膨胀导致推动减负政策执行的权力运行机制阻滞，我国中小学减负政策执行不力问题的解决还需以利益各方的理性观和执行权力的理性协商与沟通为前提。基于对工具理性的制约与调节，尤尔根·哈贝马斯提出“沟通理性”理论，发展了“主体间性”概念，认为“社会实践之所以成为可能，是因为参与各方不是传统意义上的主客体关系，而是交互性主体之间的关系；社会群体只有通过理性沟通，批判和反省被社会系统所扭曲的现实，在相互尊重、彼此了解的基础上，追求真理共识，形成共同意志，才能够很好驾驭行政设计与技术设计的发展”。我国中小学减负问题涉及诸多利益相关方，只有政策制定与执行主体之间通过理性沟通达成“真理共识”，形成统一的价值判断，化减负政策的执行为各方基于自觉服从的协调一致的权力运用，中小学的减负问题才能有得以解决的可能。
（一）加强教育生态系统内部诸元素之间的理性沟通，实现 “人的全面发展”教育目标
教育是相对独立的完整人工生态系统，学科知识传承是系统内关键而非唯一的教育生态子系统。超负荷学业负担是个别教育生态元素畸形发展的结果，是对教育现实的扭曲。“将减负和学业负担问题置于更加宽广的视域中，会发现它与素质教育、课程改革、创新能力培养等基础教育的重大议题密切相关。”因此，加强学校场域内各教育元素的理性沟通，促进所有教育生态元素和谐共生的协调发展，达成教育生态系统内部发展的动态平衡和优质教育资源分布的空间均衡，为学生提供德智体美等全方位的优质教育，进而实现“人的全面发展”的教育目标，这是执行减负政策的有效路径。
（二）促进教育者与受教育者之间的理性沟通，提高教育效率，真正实现减负增效
促进“减负”与“增效”之间的理性沟通可以通过教学效率的提高实现这两个似乎对立命题的和谐统一，使增效成为减负的重要实践路径。夸美纽斯在《大教学论》一书中开宗明义地指出：“（好的）教学方法可以使学校少些喧嚣、厌恶和无益的劳苦，（使学生）多具闲暇、快乐和坚实的进步。”巴班斯基的教学过程最优化理论也将学生获得最大学业收益而不逾越学习的规定时间作为教学是否最优的评判标准。教育学家的经典论述意味着教育者应该把学生真正置于教学主体地位，重构教育者与受教育者之间的主体间性，通过师德建设和教师专业化发展等手段实实在在地提高受教育者的学习效率，减轻受教育者的学习负担。
（三）推动基础教育与高等教育之间的理性沟通，实现教育改革的系统性与完整性
中小学生学业负担过重从来都不是一个孤立的基础教育问题，因循“主智教育”理念的高等教育生源选拔制度和人才培养模式一直都是中小学生学业负担过重的隐性推手。失去高等教育相关改革的支持，基础教育减负政策的制定和实施必将演变为 “文本要求多、行动落实少，表面形式多、实际成效少的政治正确的仪式化改革”。部门割裂的“碎片化”减负政策虽可安抚民众，却难以让教育各方达成减负共识。我们的大学为什么培养不出杰出人才？隐匿在“钱学森之问”背后的恰恰是基础教育与高等教育在改革上的理性沟通的缺失。“钱学森之问”的根本原因与答案既在高等教育，又在基础教育。从学业繁重的基础教育走来，大学生的学习动力、兴趣和创造力尚存几何？缺少对高等教育生源选拔制度与“唯智力论”的人才培养模式的联动改革，没有教育制度创新和系统性改革支撑的减负政策在减轻中小学生课业负担方面注定难有作为。
（四）畅通学校教育与家庭教育之间的理性沟通，实现价值判断与教育合力的双重统一
学校和家庭基于“成绩决定一切”的先验，把教育质量、学校声望和学生与家庭的未来单纯诠释为学生的考试分数是对基础教育的现实扭曲，学校教育与家庭教育的关系演变成“在同系统上受到扭曲的交往和在貌似合法的压制的条件下形成的（扭曲的）对象领域联系”。 迫于升学压力和对孩子未来的担心，家长总是单方面让孩子承担过于繁重的学习任务，使“减轻的书包重量很快又被填补起来，造成学校（即使）减负，家长（也）增负的奇怪现象”。“尽管主智主义在欧美近代教育发展过程中曾发挥了无可替代的巨大作用，但是（其）固有的局限性日益显现，在教育实践中的消极影响也开始出现”，“主智教育”的“知识传授、智力发展与人格发展之间的教育的基本矛盾”也越发突出。学校教育应该为孩子一生的幸福奠基，而不应把孩子的智力教育作为学校的唯一价值追求。毕竟“培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”才是我国教育的根本目标。家长更应该为孩子的长远发展和人生幸福多一些考虑。从孩子对未来社会的贡献来说，强健的体魄、健康的心理、良好的综合素养等显得越来越重要。只有学校和家庭在教育本质意义方面多作沟通与协商，对孩子的教育作出正确而一致的价值判断，形成以正确教育目标为指向的教育合力，减负政策的执行才能获致良好效果。
（五）实现教育生态系统与教育环境之间的理性沟通，制约工具理性膨胀
教育总是存在于一定的社会形态之中，社会活动的价值取向对教育政策的执行必然产生不可忽视的影响。例如，目前社会上的“文凭歧视”现象愈演愈烈，不断为学生沉重的学业负担推波助澜。不管待聘岗位对人才类型有何特殊要求，为数不少的用人单位都要求岗位申请者的本科出身必须是“985”或“211”大学，否则一概不予录用。这种工具理性极度膨胀的失范行为给基础教育和高等教育带来了极坏的负面影响，几乎每一所大学都号称以综合性研究型大学为办学目标，对基础教育不择手段地索取高分学生。“我们当然需要并有能力继续支持我们的一流大学和高水平大学建设，培养我们的拔尖创新人才，但我们还需拓展思路，布局整个体系，支持所有学校的特色发展。”适合学生性格能力特点的学校才是学生真实意义上的好学校。当学校、家长和孩子都盯着全国这一百多所大学的有限席位时，其竞争之惨烈、后果之严重着实难以想象。既然社会的发展需要不同类型的人才，社会就有责任与教育理性沟通，为教育营造良好的教育生态环境，给教育以正确导向。
中小学生学业负担过重是我国建设教育强国和满足人民对美好教育需要的“绊脚石”。通过沟通理性的介入调节，使教育相关各方平等协商、重构彼此之间的主体间性、达成价值判断的和谐统一、实现政策执行权力的无耗散运行，是提升我国中小学减负政策执行力的重要路径。