【原文来源】《国际经济评论》2018年第3期
【原文标题】特朗普税改：两减一改、三大新税种和对美国经济的影响
【关键词】特朗普税改 新税制 税制改革
【作者】余永定，中国社会科学院学部委员、中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员
·连载3·
（一）税改对美国经济增长的影响
通过提振总需求，税改会提升美国经济增速。但美国不同研究机构对税改的这种提振作用的看法分歧巨大。特朗普的经济顾问委员会认为，减税将使经济增长每年多增3%—5%。美国参众两院联合税收委员会（The Joint Committee on Taxation）则称，在未来10年，由于税改，美国GDP平均每年将多增长0.8%。美联储2017年12月12-13日的例会记录显示：美联储预测2018年美国经济增长速度为2.2%—2.6%，预期中值是2.5%；减税将对经济增长起到温和的积极作用；减税对投资的刺激作用将提高美国的潜在经济增长速度。美国财政部预测在未来十年内美国年均经济增长速度将达到2.9%，比前十年提高1个百分点。财政部认为其中的0.5个百分点将来自减税的刺激作用。美国税收政策研究认为，税改将使2018年美国GDP多增长0.7%，但其影响将随时间推移而减少，对经济增长的长期影响微乎其微。大多数研究机构对税改影响的预测则都维持在0.03%—0.09%范围之内。根据芝加哥大学的问卷调查（Survey of Top Academic Economists），在被调查的42位美国顶尖经济学家中，52%反对或强烈反对税改将显著提高经济增长速度的观点，36%拿不准。只有一个经济学家做了肯定的答复。
从短期看，只有当经济处于有效需求不足的状态时，降低所得税才能刺激经济增长。但美国经济目前处于充分就业状态，且美联储可能在2018年还会提高联邦基金利息率3次。各种调查显示，企业打算把减税后的富余现金用于分红、并购和股权回购而不是用于投资。从中、长期来看，减税导致的政府债务增加将对私人投资产生挤出效应。考虑到上述种种情况，很难设想，无论在短期还是长期，减税将会对美国经济增长起到重要提振作用。
（二）对联邦财政赤字和联邦债务的影响
里根的经济顾问亚瑟·拉弗提出，提高税率能增加政府税收收入，但当税率的提高超过一定的限度时，会导致企业的经营成本提高，投资减少，收入减少。税基的减小，将导致政府的税收减少。减税可以鼓励个人努力工作、增加储蓄和投资。因而，减税将导致政府财政状况的改善。但减税本身会增加财政赤字，而财政赤字的增加在长期又会导致国民储蓄的减少和利息率的上升。问题是难以确知美国的最优所得税税率到底处于何种水平。
美国财政部宣称，减税1.5万亿美元将推动经济增长，而经济增长带来的财政收入的增长，将足以弥补减税造成的财政赤字。财政部估计减税在未来10年将增加1.8万亿美元的额外收入。但是，这种估计是建立在美国政府对经济增长的乐观预测基础上的。在减税的同时，不减少政府开支（甚至增加）经济增长会自动增加政府财政收入，从而自动实现财政平衡的设想似乎得不到经验支持。
美国税收政策中心认为，在短期，税改带来的产出增长将导致个人和企业的应税收入增加，并进而抵消税改本身对联邦预算赤字的不利影响。该中心估计，在不考虑利息支出的前提下，2018年的预算赤字减少260亿美元。但在长期，税改将导致联邦预算赤字的增长。在未来10年，即便考虑到经济增长带来的税收增加，减税也将使联邦赤字增加1.23万亿美元。在税改后的20年中，税改法案将使联邦预算赤字增加17%。参众两院联合税收委员会在早些时候的研究中指出，参、众两院的减税提案都将在未来10年中导致政府税收减少差不多1.5万亿美元，在考虑经济增长的影响之后，财政收入缺口仍然有1万亿美元左右。
财政赤字的增加将导致贸易逆差增加、利率上升和美元升值，这些都会对美国未来经济增长造成消极影响。今后，美国联邦财政赤字的变化值得高度关注。
财政赤字的累积导致政府债务存量的增加。美国税收政策中心预测，在考虑利息支出、但不考虑宏观效应的前提下，税改法案将令2027年联邦债务增加1.7万亿美元，约占GDP的6%；2037年增加2.1万亿美元，约占GDP的5.1%。考虑宏观效应后，相应的债务增幅分别为1.5万亿美元和1.8万亿美元，分别占GDP的5.3%和4.3%。
截至2018年2月，美国的公共债务已经超过20万亿美元，公共债务占GDP的比例已经由2008年的67.7%上升到2017年的105.4%。2003年以来全球担心美国的外债造成国际收支危机。2008年由于私人债务过高，美国发生次贷危机。美国的公共债务早已超过战后的最高水平。减税政策进一步恶化公共债务应该说是个大概率事件。在未来10年内，美国是否会爆发一场公共债务危机将始终是一个挥之不去的问题。
（三）税改对美国国际收支平衡的影响
美国税改对美国国际收支平衡的影响是复杂的，其净影响比较难以确定。
第一，美国政府大规模减税，居民和企业可支配收入增加，必然导致消费和投资支出的增加，而这又必然导致美国贸易逆差的增加。进口主要是GDP的函数，进口增速应该对GDP增速变化比较敏感，但由于对美国GDP增速变化的预测千差万别，对进口增加导致的贸易逆差的增加也难以估计。此外，美国政府的贸易保护主义政策也会对美国贸易逆差的增加起到一定抑制作用。总体而言，可以预期，美国政府的减税将导致贸易逆差的增加，但增加数量还有待具体估算。
第二，美国新税法鼓励美国跨国公司把1986年后的海外利润在8年内汇回美国。如果汇回的海外利润真有2万亿—3万亿美元之巨，每年回流的海外利润可能会高达数千亿美元。但是，大规模回流大概不会发生，因为“贮存”海外的资金大部分已经通过购买国债、股票等方式流回美国。但在新税制下，跨国企业资金回流按道理还是应该有一定的增加。
第三，由于实行了属地征税制，美国跨国公司把生产转移到海外的积极性会显著增加，即便全球无形低税资产和税基侵蚀税的实施，对这种情况的影响恐怕也无补于事。这样，美国海外投资资金的流出可能会增加。另一方面，由于美国公司所得税下降40%，在其他条件不变情况下，外国企业在美国的投资将会增加，某些本来计划进行海外投资的美国企业可能也会改变主意。税改对美国资本流向的净影响还有待进一步研究。
第四，税改前，为了避税美国企业低报出口，高报投资收入（海外利润）。这种情况在税改后会发生变化。但这两种方向相反的变化应该对经常项目差额不会产生很大影响。
第五，同税改没有直接关系，美联储的加息将会进一步吸引资金流入美国。
综合来看，美联储加息和税改将增加美国的经常项目逆差和资本项目顺差，但美国国际收支平衡状况将会改善还是恶化，即经常项目逆差是否可以在不改变汇率的情况下得到充分融资，抑或资本的流入可以在不改变汇率的情况下转化为经常项目逆差还难以判定。因而，美元既有升值也有贬值的可能性。
小 结
关于美国税改对美国和世界经济的影响既不应低估，也不能夸大。这次税改的重头戏是公司所得税改革。但美国公司所得税在美国联邦税收中的比重很低，只有10%左右，2017年美国公司所得税估计为4200亿美元（个人所得税17900亿美元），占GDP的比例仅2%左右。很难设想公司所得税税率的下降、税收制度的调整和新税种的设立可以对美国经济产生十分重要的影响。
尽管在短期可能产生一些积极作用，美国个人和公司所得税税率的下调对经济增长的推动作用在长期也很可能被美国政府财政赤字和公共债务增加所产生的抑制作用抵消。税改对美国国际收支状况的影响存在很多不确定性，但美国国际收支状况因此而改善的可能性不大。税改的最大问题可能是美国公共债务状况的恶化。中国需要对美国税改的国际收支冲击做冷静、客观、全面的分析。对美国税改可能产生的负面冲击，作为对美的最大贸易顺差国和美国国债的最大持有国，中国必须预先做好准备。
（结束）
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