□ 文 任冬雪
近日，稅務總局向社會公佈新一批稅收違法“黑名單”並推送聯合懲戒，同時撤出案件229件。這是2014年10月以來，稅務總局第14次公佈稅收違法“黑名單”。在參與聯合懲戒各方共同努力下，稅務部門持續推進稅收違法“黑名單”和聯合懲戒制度的建立和完善，探索出了一條失信聯合懲戒的創新路徑，為構建稅收共治格局奠定了堅實的基礎。
稅收違法“黑名單”制度建設進程加快
黨的十八大以來，誠信制度建設被擺在突出位置，尤其是黨的十八屆三中全會提出了“建立健全社會徵信體系，褒揚誠信，懲戒失信”的總體要求，建立稅收違法“黑名單”制度及聯合懲戒機制的進程加快。
2013年11月，稅務總局開始著手研究建立稅收違法黑名單公佈制度。
經過前期大量走訪、多方研討、科學論證，2014年7月，稅務總局發佈《重大稅收違法案件信息公佈辦法（試行）》（以下簡稱《公佈辦法》），標誌我國稅收違法黑名單公佈制度正式建立。《公佈辦法》規定，對達到一定涉案金額的偷稅、逃稅、騙稅、抗稅、虛開增值稅發票等8類稅收違法案件向社會公佈。公佈信息不僅包括案件的違法事實、法律依據、處理處罰情況，還包括違法當事人的基本信息，比如，企業法定代表人及財務負責人姓名、性別、身份證號碼，企業法人名稱、社會信用代碼或納稅人識別號、註冊地址等信息，相關的中介機構責任人也會被列入黑名單一併曝光。
自2014年10月起，包括稅務總局在內的全國各級國稅、地稅機關都開始通過各自的門戶網站，每季度向社會公佈重大稅收違法案件信息。
2014年12月，在國家發改委的協調下，稅務總局與中央文明辦、最高人民法院、公安部、財政部、國土資源部、交通運輸部、商務部、人民銀行等21個部門聯合簽署了《關於對重大稅收違法案件當事人實施聯合懲戒措施的合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）。《備忘錄》規定，重大稅收違法案件公佈後，稅務機關在直接將當事人納稅信用級別判為D級和採取限制發票使用、縮短納稅評估週期等稅收管理措施的同時，將違法信息向共同簽署《備忘錄》的部門推送，由各相關部門實施包括被金融機構限制融資、被工商部門限制擔任相關職務、被法院依法納入失信被執行人名單等18項措施。此舉是對失信納稅人懲戒由單兵推進到多部門、多領域、多手段拓展的開始，也是納稅失信懲戒管理加入全社會失信懲戒體系的奠基性工程。
2016年4月，稅務總局對《公佈辦法》進行修訂，增加了信用修復機制，已公佈的符合條件的偷稅、逃稅當事人在繳清稅款、滯納金和罰款後停止公佈並從公告欄中撤出，同時將繳清稅款、滯納金和罰款的情況通知實施聯合懲戒和管理的部門。稅收違法“黑名單”公佈制度日臻完善。
2016年5月，國務院印發《關於建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，對建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度，加快推進社會誠信建設提出具體指導意見和工作部署。
2017年1月，稅務總局與34個部門共同簽署《備忘錄（2016版）》，參與聯合懲戒的部門由21個增加到34個，聯合懲戒措施由18項增加到28項，實現聯合懲戒制度的“雙擴圍”和“提檔升級”，加大對失信納稅人懲戒力度與範圍。2017年6月，稅務總局與發改委簽訂信用聯動合作框架協議，進一步完善聯合懲戒工作機制，釋放稅收違法“黑名單”制度威力。
2018年3月，國家發展改革委、民航局、稅務總局等八部門聯合發佈《關於在一定期限內適當限制特定嚴重失信人乘坐民用航空器 推動社會信用體系建設的意見》，限制有履行能力但拒不履行的重大稅收違法案件當事人乘坐飛機。
“黑名單”制度實施四年 威力不可小覷
稅收違法“黑名單”制度作為稅收失信懲戒制度體系的主要內容，為稅收信用體系的建立奠定了基礎，實現了納稅信用體系與社會信用體系的融合聯動，正式實施後對稅收違法行為起到了強有力的震懾作用。據瞭解，截至2017年年底，全國各級稅務機關累計公佈稅收違法“黑名單”案件7 294件，這些榜上有名的企業及其相關責任人的基本信息可以隨時隨地被查到，對企業信譽及品牌形象、個人名譽、商業機遇產生極大危害。
不僅如此，聯合懲戒制度通過多領域、跨部門合作，改變了過去一罰了之、信息孤單的狀況，應用法制手段解決社會道德領域的突出問題，讓失信者如今面臨出不了境、借不了錢、上不了市、做不了生意的窘境。據統計，截至2017年，公安部門共配合稅務機關辦理阻止出境邊控信息1 551人次；5 473名“黑名單”當事人被工商部門、市場監督管理部門限制擔任企業法定代表人、董事、監事及經理職務；5 903戶當事人被推送金融機構限制融資授信；4 812戶當事人被禁止部分高消費行為；5 776戶當事人在政府採購活動中受限……
此外，失信企業還面臨被限制取得政府供應土地，強化檢驗檢疫監督管理，禁止適用海關認證企業管理，限制證券期貨市場部分經營行為，禁止受讓收費公路權益，限制政府性資金支持，限制企業債券發行等處罰。總之，多部門聯合懲戒，能夠加大失信行為的失信成本，形成“一處失信、處處受限”的社會環境，發揮協同監管威力。
截至2017年底，全國已公佈的稅收違法“黑名單”案件中，共有998戶“黑名單”當事人主動繳清稅款、滯納金和罰款後撤出公佈。“信用修復機制為失信納稅人提供了亡羊補牢、改過自新的機會，大大提高了納稅人的稅法遵從度，減少了稅收行政成本，實現了徵納雙贏。”國家行政學院經濟學部主任張佔斌教授表示，信用修復機制是稅收信用體系建設乃至全社會信用體系建設的一個重要里程碑，標誌著我國社會信用體系建設日臻完善。
稅收違法“黑名單”制度通過對稅收違法失信者予以公告、懲戒，能夠以較低的行政成本，完成提高依法納稅意識、促進納稅遵從的重大作用，對全社會納稅人可以起到震懾、引導效應，延長了稅務稽查手臂，強化了稅收徵管手段。
稅收違法“黑名單”和聯合懲戒制度，既是社會信用體系制度化建設的重要組成部分，也是國家和社會治理層面的一項基礎性工程。通過推行稅收違法“黑名單”和聯合懲戒制度來規範納稅人行為、維護公平競爭的市場秩序，也是稅務部門優化營商環境的一大舉措。
完善稅收違法“黑名單”制度的四條建議
稅收違法“黑名單”制度建立的四年以來，在促進稅收治理、社會信用體系建設和國家治理現代化三個層面發揮了巨大威力，但在實施過程中也存在一些問題，如：法律層級較低、工作程序仍需規範、責任主體認定易引爭議、聯合懲戒程度把握不準等。針對這四方面問題，業內專家提出了四點建議。
一是提高法律層級，完善相關立法。由於稅收違法“黑名單”的實踐性強，社會主體認可度高，對經濟社會生活方面的規制作用明顯，成為政府管理優先考慮的手段，甚至存在“下位法優於上位法”的情形。綜觀當前已經出臺的稅收違法“黑名單”，其依據多是地方法規或者部門規章或者規範性文件，法律層級相對較低，缺乏上位法的支撐。此外，與稅收違法“黑名單”相關的法律相對零散，其中懲戒中限制人身自由的強制措施和處罰等事項應由法律予以規定。
二是設立規範的工作程序。目前公佈的重大稅收違法案件是“由稅務稽查局作出了《稅務處理決定書》或《稅務行政處罰決定書》，且當事人在法定期間內沒有申請行政複議或者提起行政訴訟，或者經行政複議或法院裁判對此案件最終確定效力”的案件，稅務機關在向社會公佈前應履行事先告知程序，應向擬公佈的當事人送達告知書，告知其享有陳述、申辯的權利。案件發佈後，應告知當事人有對具體行為提出異議、申請行政複議和提起行政訴訟的權利，必要時可以聽證。
三是建立更具操作性的責任主體認定標準。目前將當事企業的失信追蹤到直接責任的財務人員、服務機構及從業人員，但對直接責任的財務人員、負有直接責任的涉稅專業服務機構及從業人員的認定暫未明確具體的操作辦法。對中介機構及其工作人員，稅收違法“黑名單”制度也應細化具有可操作性的責任認定標準，充分保障直接責任人的知情權、參與權、陳述申辯權、救濟權，在對他們進行公佈的時候也應保護他們的合法權益。
四是依法把握聯合懲戒的強制程度。目前在懲戒執行層面，一些部門僅僅出於道德考慮肆意限制，不能很好地區分法律要求受到制裁的行為和作為參考因素的情形。同時，聯合懲戒過程對於限制當事人個人權利限制的法律依據不足、規定不清晰也影響了聯合懲戒的具體操作。建議將重大稅收違法案件的聯合懲戒內容分兩種類型：一種是約束性的，另一種是參考性的，分別執行懲戒。
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