美國當地時間2018年6月18日，在美國國家太空委員會召開之際，總統特朗普簽署了組建第六軍種“天軍”（即太空軍）的行政令。如果一切順利，其將與海軍、陸軍、空軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊平起平坐，成為獨立軍種，顛覆美國沿用數十年的軍種結構。
這距離特朗普3月13日在聖迭戈海軍基地表達成立天軍意願的講話只有短短3個月時間。而根據美國官僚主義的傳統，特朗普的決定頗顯倉促與突兀。
天軍“劍”指何處？
“就保護美國而言，僅僅在太空存在是遠遠不夠的，美國需要在太空擁有主宰地位。”特朗普在簽署成立天軍的行政令時如是說。這表明，特朗普打造一流天軍的目的，就是應對中俄兩國太空實力給美國施加的所謂的挑戰，保持太空霸主地位。
特朗普政府於2017年12月出臺的首份《國家安全戰略》報告稱，美國正面對著一個充滿“競爭”的世界，中俄就是其中的 “戰略競爭對手”，而且是美國的頭號安全威脅。報告認為，中國與俄羅斯“在發展能威脅到美國關鍵基礎設施，以及指揮和控制結構的先進武器和實力”，與美國爭奪地緣政治主導地位。因此，美國要用實力謀求和平，與中國、俄羅斯進行戰略競爭，打消所謂“修正主義”的“風氣”與勢頭。而2018年特朗普政府的《國防戰略概覽》明確提出，應對來自中俄等國的各種安全威脅與挑戰，最好的方式就是建立一支包括天軍在內的“致命”軍隊予以回擊。
顯然，特朗普成立天軍的高調講話與上述的兩份報告與主張是一脈相承的，也是其必然的邏輯選擇。這也是特朗普兌現“讓美國再次偉大”的競選承諾在國防領域、太空領域的表現。
不過，太空多極化趨勢明顯，美國太空實力相對下降是無疑的：截止2017年11月，全球一共有1738顆衛星在軌運轉，其中美國803顆，中國和俄羅斯分別擁有204和142顆，其他行為體擁有589顆；而冷戰結束一段時間內，美國擁有的衛星數量遠超其他行為體的總和。更要的是，隨著其他國家的反衛星能力逐漸增加，美國感到了來自太空安全的壓力與挑戰——這與美國軍方與媒體過分誇大中俄反太空能力也有著莫大關係。美國軍方與媒體，尤其是“自由燈塔”網站時不時地報道外國進行的太空實驗，煞有介事地說中俄等國在（反）太空武器方面取得了巨大進展，給美國太空與國家安全造成巨大威脅。其基調就是：為扭轉美國太空實力相對下降，以及應對中俄太空能力的發展，特朗普政府成立天軍是順理成章的事情。而特朗普政府希望打造天軍的本質，就是藉此延緩美國在民事太空、商業太空與軍事太空的霸主地位的衰落，證明“美國再次偉大”。
另一方面，特朗普成立天軍，也與美國商業太空發展密切相關，希冀用天軍為美國商業太空保駕護航。目前，包括商業空間站、太空旅遊、太空互聯網、太空殖民、太空（包括天體）資源開發等在內的商業太空在美國蓬勃發展，太空由去過的“1.0”時代，邁入到“2.0”時代。根據高盛公司預測，太空資源的開發市場就高達數萬億美元，成為“利潤蓄水池”。因此，美國連續幾屆政府都鼓勵私人進行太空商業開發，鼓勵公私結成夥伴關係，並且以法律形式賦予私企開發太空資源以產權等權利。
以SpaceX為代表的美國私人航天公司也是美國太空能力的重要組成部分，其能力並非侷限於商業，其資產也受到美國軍力的保護。
在美國政府政策鼓勵下，美國私人太空資產越來越多，在803顆衛星中，從事商業的衛星達476顆。而這些私人的商業衛星，其功效與能力同樣不可小覷，事關美國“繁榮與安全”。2018年3月，特朗普政府頒佈的美國曆史上的首份《國家太空戰略》（概要）明確提出，必要時美軍會把對太空資產的保護延伸到私人太空資產。
影響國際安全幾許？
特朗普成立天軍的目的在於在太空領域構建“致命”的美軍，其建立正式標誌著美國在太空領域從“戰略剋制”轉到“戰略遏制”（space rebalancing）。這無疑給國際安全帶來重大影響。
首先，天軍成為“星球大戰”的升級版。1983年美國里根總統提出“戰略防禦倡議”，在太空建立多重攔截系統，以摧毀來襲的蘇聯核導彈，成為舉世聞名的“星球大戰”計劃。但是，特朗普成立天軍的設想更加高遠，其不僅僅是在太空建立導彈攔截系統，還希望在太空進行全方位的部署，在太空遂行各種作戰任務。除了摧毀彈道導彈，還要能進行對天、對空、天地作戰。
其次，此舉無疑會進一步促進太空軍備競賽，包括反導競賽。太空武器化的趨勢表明，太空已經存在著一定程度的軍備競賽。特朗普組建天軍必然要加強反導系統的建設，而這肯定會促使一些國家發展和改善反導系統能力，同時也必然導致多國競相發展高超音速武器，以突破反導系統的攔截。美俄目前發展高超音速武器的較量，最顯著地說明了這個問題。
里根的“星球大戰計劃”是冷戰後期濃墨重彩的一筆，影響深遠。
無論是想提升反導系統，還是突破反導系統，都需要衛星提供幫助，尤其是軍事衛星。美國軍方和媒體已經表示，美俄之間的太空軍備競賽正在上演，並已由過去的“口水戰”轉變為“新冷戰”。但是，由於太空攻防難度嚴重失衡，導致太空軍備競賽雙方都會更傾向首先發起攻擊，畢竟衛星是十分脆弱的。也就是說，在衛星防護能力沒有得到明顯改善情況下，一方搶先對對方衛星發起攻擊，就可以造成較大的損害（包括可逆的和不可逆的）。
但問題是，一旦出現這種情況，後續的報復與攻擊不可避免。如果處理不當，太空戰爭升級不是沒有可能。而一旦出現戰爭升級，核戰爭的爆發也難以避免。天軍本身具備高度的戰略性，承擔著建立多重反導系統的使命，應對核戰爭自是其題中之義；同時，天軍還要遂行反衛星作戰，而衛星本身就是貫徹核威懾的重要幫手。一旦衛星被攻擊，一國的核威懾就失去的“眼睛”與“耳朵”。在擔心遭受攻擊的恐懼與搶佔戰略先機的誘惑——雙重心理的作用下，決策者扣動核扳機的手指難免會發癢。
鑑於此，特朗普成立天軍的另一個重要後果，是核裁軍與核軍控進程可能放緩或停止。美國天軍的成立，無疑讓核國家倍感壓力。作為一種回應，這些國家有意放緩核裁軍或軍控進程，在核裁軍小步前進的同時，大力提升戰略核力量的生存性。這一點在俄羅斯非常明顯。根據俄美削減戰略核力量條約的規定，美俄兩國應把核彈頭削減到1550枚以下。目前美國兌現了承諾，但是俄羅斯暫時還沒有。另外，俄羅斯正在積極提升核力量生存性，一方面研發新的反導戰略彈道導彈，其在2018年3月已由總統普京在杜馬做國情諮文時進行了展示；另一方面，俄羅斯啟用鐵路機動發射系統。不過，這種情況又反過來為美國升級三位一體的戰略核力量找到了藉口。2018年美國《核態勢評估》報告明確提出美國要升級戰略核力量，並將核彈頭實戰化。目前看來，這種安全困境似乎不可避免。
俄羅斯新型“薩爾瑪特”重型洲際導彈，被視為突破美國反導網的利器。
此外，未來美國天軍的成立，還會進一步導致全球太空治理更加充滿不確定性。一旦國會批准美國成立獨立的天軍軍種，美國將進一步集中整合、強化國內太空工業基礎，加大太空商業開發力度，擴充太空軍備研發與部署——這些無疑給《外空空間條約》平添諸多挑戰。目前，國際社會在太空資源開發、太空軍事利用、太空行為準則、太空可持續發展等領域提出的或正在謀劃的倡議，只是取得了很少的共識。美國要成立天軍的做法，又給國際社會達成太空治理規則增加了難度。
“天軍”會獨立成軍嗎？
成立獨立天軍的想法，並非始於特朗普政府時期，但最終落實也並不容易。早在前幾屆美國政府，就有人鼓譟成立太空軍，意在提高國防效率。自從進入太空時代以來，美國一方面發展民事太空，另一方面發展軍事太空，前者由國家航空航天局（NASA）負責，後者則由美國軍方與情報部門負責。目前，美國空軍負責管理90%太空軍力採購與建設，並負責太空作戰概念構想與驗證、太空戰演習。
但是，美國不少專業人士、議員批評美國空軍還不足以應付太空安全挑戰。為此，2017年3月美國空軍設立了一箇中將級別的副參謀長，以集中管理太空事務，負責空軍的太空政策與太空規劃，組織、培訓和裝備空軍的太空軍力。不過，眾議院的共和黨議員羅傑斯（Mike Rogers）等人對此並不滿意，極力推動成立獨立的太空軍種。他們認為這沒有解決核心問題，而應採取有效方法消除官僚主義，使太空軍事力量權責統一，與其他軍種平起平坐。羅傑斯並非一人在戰鬥，參議院的麥凱恩利用敲邊鼓的形式地默默給予其支持。被稱為“草原狼”的史密斯（“Coyote” Smith）更是為成立天軍上躥下跳進行遊說。2017年，眾議院通過了成立天軍的議案。
然而，眾議院的議案遭到了參議院的否決，其中關鍵原因在於國防部與空軍的反對：作為既得利益集團的空軍堅決反對，甚至國防部長馬蒂斯也表示反對。但是，參議院也不能忽視眾議院的“心聲”，以及民間人士的“熱心”，在否決眾議院提案的同時也傾聽“民意”，要求國防部尋找一個獨立的、中立機構對成立天軍進行評估，然後視情況而定。國防部尊令而行，2018年3月啟動評估，預計於8月提交中期評估報告，12月31日正式提交報告。
今年3月，國防部表示已經進行了組織改革，以加強太空部隊的地位；在給國會的文件中也談到，評估將著眼於太空軍力的研究、能力、採購和聯合作戰需求，並將評估“天軍概念是否應該實施”。值此當口，特朗普的指令無疑讓五角大樓措手不及。
國防部的發言人女發言人達娜·懷特打了個太極，稱國防部理解總統的指示，正就此開展工作，既考慮對其他軍種的情報行動的影響，也會與國會合作，並強調這是一個審慎的進程，需要來自多個利益攸關方的大量意見。實際上，國防部是拿國會作為擋箭牌，把球踢給了國會。畢竟，成立一個獨立的軍種，需要成立獨立的司令部等一批官僚機構，以及預算撥款。這是國會的當仁不讓的固有權力。總統是無權染指的。
特朗普欲效法里根，但是時移世易，成效如何尚未可知。
特朗普的指令是否會影響到獨立機構的評估？現在還不得而知。但可以肯定的是，如果該機構的評估“忤逆”了特朗普的意思，不排除國防部長馬蒂斯被解職的可能性，如同雷克斯·蒂勒森被解除國務卿一樣。特朗普藉助美軍參聯會主席鄧福德似乎已經暗示了這一點——他說如果鄧福德執行該指令，他將感到很榮幸。海軍陸戰隊出生的鄧福德上將則以“我們執行”進行回應。
歷史上，美國空軍從陸軍航空兵（US Army Air Force）獨立出來歷時26年，但是根據特朗普的行事風格，成立天軍用時估計不會太久。如果共和黨在國會的中期選舉中贏得勝利，天軍或許還會加速組建。
（作者繫上海政法學院國際事務與公共管理系教授，主要研究方向為太空安全與美國國防戰略）
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