7月20日，中央就自然保护区内矿业权问题发出通报，至今两个月，关于“某地自然保护区矿业权退出”的新闻铺天盖地，以“自然保护区矿业权”为关键词查找，搜索出上百条新闻信息，可见其政策之严厉、行业关注度之高。但是，细思一下，自然保护区包括多个功能区，每个功能区矿业权必须退出吗？这里面的细节究竟是怎样的？法律是如何规定的？每个省区目前是如何清理矿业权的？下面一一详细介绍：
看点
01
自然保护区矿业权退出法律条例依据
国家关于自然保护区内矿业权退出的相关法律、政策规定主要有：
《自然保护区条例》
第二十六条：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”；
第十八条：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区 。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。
核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。”
《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》
环境保护部等十部委于2015年发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔2015〕57号）
第二条：“自然保护区属于禁止开发区域，严禁在自然保护区内开展不符合功能定位的开发建设活动……禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。”
《矿产资源法》
《自然保护区内矿业权清理工作方案》
国土资源部2017年颁布的《自然保护区内矿业权清理工作方案》，对自然保护区矿业权的全面清理作出了系统规划和安排，为下一步矿业权退出奠定基础。
从以上规定可以看出，自然保护按功能划分为核心区、缓冲区、实验区，禁止在核心区、缓冲区开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。同时，新设矿业权严禁进入自然保护区。
笔者认为，位于核心区、缓冲区范围内，不论是探矿权还是采矿权，依法必须退出。但是实验区内的采矿权甚至于探矿权，是否也必须全面退出？新设矿业权严禁进入自然保护区，是否必须包括实验区？再来看看地方政策。
看点
02
各省份自然保护区清理矿业权
内蒙古内政发电[2017]28号文规定：“2019年12月底前，位于自然保护区核心区和缓冲区内的合法工矿企业要与具有管辖权的旗县（市、区）人民政府签订退出协议，按协议约定时限退出自然保护区 ，并限期完成生态恢复责任。位于实验区内合法的矿业权，限期退出自然保护区……”该文还明确要求，各级自然保护区内不得新设矿业权。
云南省国土厅等八部门发布的《关于开展矿业权联勘联审依法审批工作的通知》（云国土资〔2017〕44号）规定，“……将自然保护区……等重要地区划定为具有生态环境保护功能的禁止开采区或限制开采（勘查）区，矿产资源规划禁止区内严禁新设矿业权......”
不难看出，云南省对自然保护区内矿业权退出政策与国家层面规定基本一致。但是，对所有矿业权的所有审批事项全部实行联勘联审（笔者理解包括自然保护区内矿业权退出的审批或认定）的规定，是否符合《行政许可法》的原则规定和国家行政审批精简、便利的改革方向，值得商榷。
河南省国土厅等11个部门发布《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》（豫国土资发〔2017〕129号）要求：已经确定范围自然保护区内的探矿权、采矿权，勘查开采范围部分与自然保护区范围重叠的，扣除与自然保护区范围重叠部分，并保持适当间距；勘查开采范围大部分或全部与自然保护区范围重叠的，依法有序退出。该文同时要求：严格禁止在自然保护区内新设矿业权。河南与内蒙古的做法也一致。
笔者观点
从上面三省份政策不难看出，地方层面政策大多要求不论采矿权还是探矿权， 只要位于自然保护区范围内（包括矿业权勘查开采范围大部分与自然保护区重叠情形），一律限期全面退出。同时，自然保护区内严禁新设矿业权。
这与国家层面要求有微妙的差别，比如环发(2015)57号文第七条规定：禁止社会资本进入自然保护区探矿，保护区内探明的矿产只能作为国家战略储备资源。结合该文全文，言下之意，自然保护区实验区内财政资金投入的勘查项目是允许新设的。
该文第二条规定：在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。这是否意味着实验区内矿产资源开采，只要环境保护严格达标，对自然保护区不构成污染或破坏，是允许的。
同时，《自然保护区条例》第二十七条规定：缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察等活动。
两者结合起来分析，似乎理解为实验区只允许基本不产生污染物，对环境的影响几乎可以忽略的科研、教学、旅游、动植物繁殖等非工矿类生产活动，矿产资源的勘查开采应该禁止，更符合立法本意或宗旨。
综上所述，笔者认为：
一是自然保护区的界址和功能分区必须已经施划明确，才能对保护区内矿业权分区分类确定是否应该退出。
二是自然保护区核心区、缓冲区内的矿业权必须退出。
三是自然保护区实验区的矿业权，环发(2015)57号文给实践留下了一定的想象空间，但是，基于前面的分析，笔者倾向于应该退出，建议区分探矿权、采矿权，也与核心区、缓冲区矿业权退出区别对待，不搞“一刀切”。
四是自然保护区核心区、缓冲区禁止新设矿业权，实验区内新设矿业权，环发(2015)57号文给实践也留下了一定的想象空间，同样基于前面的分析，笔者倾向于原则上禁止，公益性、基础性、战略性矿种地质调（勘）查等特殊情况例外（比如放射性矿种的勘查）。
五是对于矿业权与自然保护区少部分重叠的情形，可以考虑在不影响自然保护区相关保护功能的前提下，根据《国家级自然保护区调整管理规定》等规定，适当调整自然保护区范围，避开矿业权，使矿业权反向“退出”保护区范围；或者调整勘查区块或者开采范围，变更勘查（采矿）许可证范围，使矿业权主动退出保护区范围。
看点
01
自然保护区建设相关问题
我国自然保护区建设在取得成效的同时，也存在很多问题。有的地方没有经过科学论证，随意划定自然保护区；有的地方因为各种创建活动，过分追求保护区面积的增加等。这直接导致这些自然保护区:
一是范围、界线不清楚；
二是功能分区不明确；
三是违反法定程序和权限审批设立，或者未经批准随意扩大范围。
这又进一步导致两个问题无法回答：矿业权是不是在自然保护区内？如在，位于何种功能区？这两个问题不弄清楚，当然不能适用自然保护区相关规定，要求矿业权退出。对边界范围和功能分区不明确，甚至没有保护功能的自然保护区，笔者建议通过调整自然保护区范围，使部分矿业权合法化，从而达到“退出”的目的。
閱讀更多 礦材人 的文章
