4月底，財政部印發的《關於進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示範項目規範管理的通知》（以下簡稱《通知》）指出，近期核查發現部分PPP示範項目存在進展緩慢、執行走樣等問題，後期將對核查存在問題的173個示範項目分類進行處置。
據悉，核查存在問題的173個PPP示範項目中，文旅項目有12個。正確認識PPP模式，確定適合的參與主體及優化頂層設計，保證PPP項目的健康、可持續發展，成為迫在眉睫的問題。
一、旅遊景區開發項目適合採用PPP
首先，旅遊景區本身具有公共產品的性質。根據《旅遊法》規定，“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的遊覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲”。旅遊景區的運營並不是完全市場化的，而是具有一定的公益性。
其次，大型旅遊景區的開發與運營，需要巨大的投資和專業的運營管理經驗。根據《旅遊法》，旅遊景區對外開放的前提條件之一是具備必要的旅遊配套服務和輔助設施。通常來說，景區需要較為完善的道路、遊步道、停車場、道路標識標牌以及給排水、供電、環保、公共衛生、通訊等設施;需要遊客綜合服務中心、旅遊飯店、餐廳、商店等旅遊服務和輔助設施。
為大型旅遊景區內配備該等設施通常需要鉅額的投資，而且該等旅遊設施的修建和後續運營需要專業的景區開發、運營管理經驗。政府通過引入具有資金實力和專業經驗的社會資本開發、運營旅遊景區，不僅能夠解決旅遊景區開發、建設的資金問題，還能夠提高旅遊景區的吸引力和旅遊服務的水平。
第三，旅遊景區項目具有經營性。旅遊景區的經營活動主要包括門票的經營和景區內交通、餐飲、商品銷售等服務項目的經營。相應的，旅遊景區的主要經營收入包括兩部分，即門票收入和景區內服務項目的經營收入，最終都由遊客承擔。因此，景區開發項目存在使用者付費的基礎，引入社會資本合作不會顯著增加政府的財政負擔。
因此，綜上所述，從旅遊景區開發項目的性質而言，旅遊景區開發項目是符合財政部、國家發改委對於PPP模式所適用項目的政策精神和基本要求的，適合採用PPP模式。
二、PPP模式在景區運用的困難
據統計數據顯示我國的社會資本總量多達 30 萬億，而旅遊景區開發又面臨著融資難，如果能夠將二者結合，既解決了社會資本投資渠道問題，又解決了景區開發建設的資金問題，是一種雙贏的結果。然而在實操過程中，PPP模式在景區的運用遇到了不少阻力。
1、政策和法規不夠健全
依法依規運行是景區 PPP 模式的根本，是確定景區 PPP 模式是否合法的根本依據。雖然《旅遊法》有涉及旅遊景區的章節，但畢竟不是專門針對旅遊景區的法律法規，在景區投融資運作方面還是有未涉及的問題，比如，PPP 模式涉及景區所有權與經營權的問題，《旅遊法》並未做出明確的規定，這也導致景區PPP 模式缺乏相應的法律法規作保障。
2、地方政府契約意識有待加強
地方政府主推 PPP 模式是因為一些本應該由政府負責的公共產品或服務，由於政府財力有限不能滿足社會公眾的需求，政府通過引進社會資本的參與，讓渡經營管理權的方式給予投資機構回報。政府、旅遊景區、社會投資主體三者究竟誰是開發主體沒有明晰，政府過多行政意願干預景區的開發，會導致一些矛盾激化，進而影響旅遊景區開發的進度，因此，政府誠信關係景區 PPP 模式的成敗。
3、融資風險預警機制不健全，資金退出渠道單一
旅遊PPP項目較一般項目更為複雜，週期較長，土地審批難度大，極有可能出現民營資本對項目的過度開發。旅遊PPP項目的落地實施可以拉動周邊地產和商業的價值，而這部分溢出收益通常會被地方政府以就業、稅收的形式回收，證券公司、投資人都分享不到。因此，旅遊PPP項目，政府財政兜底時的浮動比率是應該上調還是應該下調？政府應該承擔風險還是把風險讓渡給民營企業？都需要多方位考量。
三、解決對策
1、加強並完善景區相關制度
旅遊PPP項目比傳統政府採購行為更加複雜，涉及到財政、投融資、招投標、公共產品和服務的提供等多方面的工作，而這些工作中的責任和義務都通過一系列的法律文件規定，需要有專門針對PPP項目的規章制度作為引導，因此成熟完善的制度環境對旅遊PPP項目的實施起到關鍵作用。加強景區相關制度和完善體制可以有效的檢查到風險的發生，進而使風險降到最小。景區 PPP模式就可以對景區的風險進行提前的預警，使我們能夠在最快的時間找到相應的解決方式，最大程度的降低風險帶給旅遊景區的危害。
2、政府要擺正自己的角色
以往不僅僅是旅遊，很多行業的PPP在實施過程中都存在因為項目選擇不到位導致難以持續盈利的問題，所以政府不要去兜底，規避以往的風險。對政府來說，要正確認識自己的角色。政府在PPP模式中的角色要一分為三：公共服務的設計者、提供者與監督者。因此，要將政府規則政策制定者的角色、監督者的角色與公共服務運營者的角色區分開來，在此基礎之上，政府要獨立出一個運營PPP項目的市場責任主體，與政府的公共管理和監管職能相互獨立。從而根據其各自的職責承擔相應的法律責任。既然政府是PPP項目的發包方，政府自身及其運行平臺當然不能又作為社會資本方，這是最基本的常識。
3、合理的利益分擔機制
明晰旅遊景區投融資利益分配機制，建立景區經營管理的現代企業制度是一條可行道路，而且也將成為未來景區開發與建設的發展趨勢。在旅遊PPP項目的成功實施中，需求風險和政治風險的配置問題比較突出。探索景區混合所有制發展模式，打破景區國有資本比重偏大的現狀，建立更有利於景區開發與建設的所有制結構，確立符合市場規律的激勵制度和利益分配機制，調動各方的積極性參與景區的開發與建設，進而使景區形成一種良性循環的可持續發展。
4、建立健全景區融資風險預警機制
建立健全旅遊景區融資風險預警機制最重要的是實現 PPP 項目的風險動態管理。要將 PPP 項目的風險監控貫穿於項目建設的全過程，通過實時採集景區 PPP 項目各個運行階段的數據，及時發現景區 PPP 項目實施過程各階段可能存在的問題，同時根據景區 PPP 項目各階段的要求、重點、難點確定風險預警的側重點，明確參與各方在風險預警機制的職責，提前預判景區 PPP 項目的風險，採取有針對性地措施。此外，要加強對融資部門人員的素質培訓。通過引進專業的PPP工作人員或團隊，完成項目工作，可以有效減少在融資過程中因為人為原因造成的風險傷害。
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