内设机构优化设置——司法体制改革必答题
内设机构改革是合理布局检察工作、优化检察职能配置的必由之路，是深化司法体制改革关键阶段的关键步骤。
“北京市检察机关敏锐地意识到，必须把内设机构改革作为司法体制改革的前置性、先导性举措。”北京市人民检察院检察长敬大力谈到，“如果用一句话来概括北京检察机关的内设机构改革，就是以优化检察职能配置为基础，突出检察专业化的根本方向。”
敬大力介绍，北京市检察机关主动适应改革叠加聚合的历史性挑战，谋定后动、顺势而为、转型发展，迅速理清了推进内设机构改革的理论框架。“我们将其概括为‘1-2-3’，即一元定位、两大主线、三项职能，坚持检察机关法律监督宪法定位的一元化，坚持检察监督和司法办案两大主线，坚持监督、审查、追诉三项基本职能。从这个框架出发，敢于在内设机构改革上‘吃螃蟹’，科学部署、合理布局、优化配置检察工作和检察资源。”
“过去，检察机关内设机构布局不够合理、配置不够科学，与专业化趋势不相适应。碰到高精尖的案子，越发显得捉襟见肘。” 敬大力说，“内设机构优化最终导向专业化，机构专业化、人员专业化、能力专业化。打个比方，优化设置是排兵布局，按兵种组建兵团，专业化就是术业专攻，将各兵种打造成尖刀排，二者相辅相成。”
据了解，北京市检察机关将内设机构定位为专业平台和管理单元，按照职权属性和承办案件类型，将检察官编入一个个特定“战队”。当所有检察官纳入到一个权责明晰、科学高效的内设机构体系中，让专业的人办专业的事，才能保障办案精准化，使办案效率、办案质量稳步提升。
北京市检察机关内设机构改革的经验做法，得到了多方肯定。据介绍，2017年4月，全国检察机关司法体制改革推进会上，北京市检察机关作为经验代表发言。6月，“两高”联合督察组在督察北京司法体制改革落实情况时，认为北京市检察机关在内设机构改革及专业化建设方面走在了全国检察机关前列。
以专业化推进办案精准化
“改革前，检察官要应对各类不同类型案件。随着金融、知识产权、高科技犯罪等一些特殊领域与类型的案件逐渐上升，缺乏专业的办案力量，严重影响了办案质量和效率。”北京市人民检察院经济犯罪检察部主任姜淑珍说。
基于这种情况，北京市检察机关在内设机构改革中尤其突出了专业化建设，有针对性地设立专业化的办案机构。“我们结合北京实际，设立了国家安全和公共安全检察部、经济犯罪检察部、职务犯罪检察部等专业化部门。同时，结合区域和案件特点，朝阳、海淀等基层检察院成立了金融、知产、科技犯罪等专业化部门。”北京市人民检察院政治部主任葛海斌表示，以朝阳区检察院金融犯罪检察部为例，2016年8月成立至今，共审查起诉案件540件1275人，依法办理重特大非法吸收公众存款案件10件，涉案金额达230余亿元，实现了对金融犯罪的精准打击。
↑大兴区检察院成立专业化办案部门知识产权案件检察部
↑东城区检察院网络和电信犯罪检察部检察人员集体研究案件
“专业化办案模式，使检察官可以专注于某一领域案件，通过系统培养和案件磨练，提升办案的质量和效率。”北京市人民检察院第三分院检察长张铁军表示，这也是专业化机构设置的另一优势，在日常办案的同时，由于专业人才集聚到了专业部门，为随时交流业务感想、办案经验提供了便利条件，为专业人才的锻造、钻研人才的培养提供了平台。
此外，朝阳、海淀、丰台三个基层院“办案大户”，成立了轻罪案件检察部，通过轻罪案件专门化办理，以15%的办案力量消化了近60%的案件，实现了“少数人办理多数简单案件、多数人办理少数疑难复杂”案件的效果，大大提高了办案效率，促进繁简分流，为高质量办理专业、疑难、复杂案件奠定良好基础。
据介绍，围绕加强司法办案，目前，北京市检察机关正着手建立刑事检察、经济犯罪检察、国家安全和公共安全检察、职务犯罪检察“四位一体”刑事检察工作格局，横向对应公安、法院，纵向理顺上下级检察院，充分发挥专业化、专门化办案机制的优势。
↑“四位一体”刑事检察工作格局
“北京市检察机关成立专业化办案机构的做法，契合最高人民检察院‘专门人员办理专门案件’的要求，积累了有益经验。我们将在这方面进一步加强实践探索，继续推动专业化专门化建设，除链条式、流水线办案模式之弊，兴专业化、专门化办案机制之利，专案专办、术业专攻，实现办案精准化。”敬大力说。
监督也是办案 诉讼与监督适当分离助力监督更专业
“改革前，检察官既办案又监督，但很多时候将更多地精力还是放在了办案上。有时候我们自己也开玩笑：‘监督工作说起来重要，干起来次要，忙起来就不要了’，导致各项监督数据均呈现下滑甚至趋于萎缩的态势，面临一系列瓶颈，亟待突破。”北京市人民检察院侦查监督部主任方洁说到。
基于这一问题，北京市检察机关按照诉讼与监督职能适当分离的原则，成立了侦查监督部、刑事审判监督部、刑事执行检察部、民事检察部、行政检察部，形成了五大监督机构的工作格局，有效强化了检察监督职能。
↑形成五大监督机构的监督格局
改革试点前，检察机关监督职能停留在单纯的“办事模式”，缺乏刚性的程序约束和明确的制度规范。监督机构单独设立后，按照“制度化、规范化、程序化、体系化、信息化”建设思路，北京市检察机关系统梳理散见于侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域的制度规范，制定了共计700条的检察监督规程，形成了涵盖监督线索受理编号、审查、立案、调查核实、纠正处理、跟踪反馈、结案归档等全流程、各环节办案标准和程序。
同时，北京市检察机关编纂检察监督案件案由与立案标准，梳理出573种诉讼违法情形，在充分学习借鉴刑法罪名的基础上，形成了涵盖侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督等五个领域的132个案由，并参照诉讼案件的立案标准，实现了监督案件案由与立案标准的从无到有，使检察监督案件有了自己的名称和立案标准，有力推动了检察监督工作由“办事模式”向“办案模式”的转变。
↑海淀区检察院侦查监督部检察官联合区环保局工作人员前往某偷排工业废水的小作坊内进行现场调查
↑海淀区检察院行政检察部检察人员到水污染现场调查取证
此外，通过建立监督线索移送、“两法衔接”线索管理等机制，实现了监督线索来源的多元化。2017年，北京市检察机关仅通过派驻公安机关执法办案管理中心检察室受理立案监督案件274件，占立案监督全部受理数的60.08 %，数据的变化消除了大家对监督线索来源困难的顾虑。
“实行诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、机构分设，是检察职能的进一步优化配置，有利于更好地监督诉讼违法行为，符合‘在办案中监督，在监督中办案’的要求。实践证明，适当分离后，并没有脱离司法办案、脱离各类诉讼、脱离权力运行，反而实现了司法办案和检察监督两手抓、两手硬、两手协调。”敬大力总结说。
强制措施审查职能优化 突出人权产权司法保护
强制措施直接涉及限制或者剥夺人身自由或者财产权益，关涉人权司法保障和产权司法保护。北京市检察机关探索将审查逮捕、审查批准延长侦查羁押期限、审查决定变更逮捕强制措施和扣押、查封、冻结，以及审查当事人、辩护人、诉讼代理人针对侦查机关违法违规采取强制措施提出的申诉等8种强制措施审查职能统一到审查逮捕部，对强制措施审查职能的集中行使。
“强制措施审查职能有其共同的实质，都是围绕着对是否有正当理由剥夺或限制人身权利、财产权利所进行的审查。整体、统一看待强制措施审查职能，通过职能优化配置，探索归口管理、集中行使、配套保障，将形成检察机关特有的审查模式、审查程序和审查机制。” 敬大力说。
据了解，以前强制措施的审查适用职能分散于检察机关的审查批捕、刑事执行检察等多个部门，权力分散、碎片化。在司法体制改革中，检察官主体地位进一步突出，多数情况下检察官可自主决定强制措施适用，职能分散还可能导致执法标准不统一等诸多问题。“通过强制措施审查职能优化配置，有利于统一执法标准、强化人权产权司法保护。”北京市人民检察院朱小芹副检察长说。
强制措施审查职能优化配置，还有效解决了专业化建设伴生性的一些问题。“在推进专业化建设的过程中，专业化部门对一些专业属性不强的案件也实行捕诉合一，弱化了内部制约；此外，为了追求快速结案，逮捕率也存在一定畸高现象。”朱小芹介绍，“这一优化配置有效解决了专业化内部制约弱化、逮捕率畸高等伴生性问题，斩断了‘专业化专门化’建设的后顾之忧。”
“全院、全员、全过程”的检察管理监督
“微观向宏观转变”“一个窗口对外、一个闸门对内”……采访过程中，在谈及北京市检察机关的新型检察管理监督模式时，这些让人眼前一亮的表述被多次提及。
据了解，改革后，北京市检察机关按照案件办理与案件管理适当分离的原则，围绕建立“全院、全员、全过程”的宏观、动态检察管理监督模式开展职能整合与机构整合，在全市三级院统一成立全国唯一的检察管理监督部门，专司检察权运行的管理监督。
“我们建立的检察管理监督新格局简称为‘两中心、一平台、三条线’。” 北京市人民检察院党组副书记、副检察长高保京坦言，而由他主管这项工作，检察管理监督受到的重视程度可见一斑。
他介绍，“两中心”分别指检察服务中心和案件管理中心，其功能在于实现“一个窗口对外，一个闸门对内”。前者向社会群众统一提供集控告、申诉、投诉、咨询于一体的“一站式”检察服务，后者向公安、法院等单位统一提供案件移交等对公服务。“一平台”指检察管理监督平台。“三条线”指从前、中、后三个方面统筹考虑信息汇集、案件及线索调度、执法监控。
↑检察官讲解北京市人民检察院检察管理监督平台的应用方法
↑案件管理中心受理案件
北京市人民检察院检察管理监督部主任钟达先这样形容她的“责任田”：“检察管理监督平台就像检察院的‘主阵地’和‘中枢’，履行‘统筹、管理、监督、服务’的岗位职能，所有检察服务事项变成数据流进入平台流转，所有案件受理审查、流程监控、结案审查均做到全程网上留痕，形成事前防范、事中监督和事后评查，真正实现‘人在干、数在转、云在看。’”
科技“引擎”助推检察工作
科学技术是第一生产力，推动司法办案高效规范公正自然也离不开检察科技整体水平的提升。北京市检察机关主动拥抱新一轮科技革命带来的历史性机遇，适应改革叠加、检察转型的形势要求，积极推动科技强检融入北京科技创新中心建设，促进检察工作与现代科技深度融合，以科技“引擎”助推检察工作。
“我们针对过去检察技术资源分散在各级检察院，重复建设、零敲碎打等问题，将全市检察机关科技人才、设备设施统筹起来，建立统一的北京检察科技信息研究中心，下设14个实验室，为全市检察工作提供全面有效的科技支撑和科技服务。”北京市人民检察院副检察长黄宝跃在介绍优化检察科技资源配置时说。
↑资源优化配置后的检察科技信息研究机构上线
此外，北京市检察院还成立了信息化检察部。“我们的定位是检察工作的信息化应用‘战略支援部队’，利用信息化技术开展检察工作，努力让信息多跑路，让检察官少跑腿。”信息化检察部负责人宋红伟介绍说。说到信息化对检察业务的支援作用，刑事审判监督部检察官纪丙学回忆起他办理的一件距离案发18年的申诉案件，“信息化检察部综合运用户籍人口信息、流动人口信息等多个系统，通过大量排查、细致比对后，联系上了18年前的关键证人，推进了案件顺利办理。”
据介绍，为检察工作提供情报信息服务仅仅是信息化检察部一项基础性的工作，这支“战略支援部队”更为重要的作用体现在对信息数据的挖掘分析。以服务检察监督工作为例，信息化检察部联合五大监督部门，借助第三方信息数据库，搭建了“检察监督线索网络发现平台”’，由各监督部门提供关键词，对互联网网页、论坛、微博等公开信息进行在线监测，抓取与检察监督工作相关的内容，有效拓宽了监督线索的发现渠道。
↑检察人员在检察监督线索网络发现平台上通过公开信息在线监测
“通过走以优化检察职能配置为特色的检察专业化发展之路，北京市检察机关在改革叠加、检察转型的大形势下，紧紧抓住内设机构改革这个前置环节，整体谋划，优先着手，取得了一定成效。”敬大力认为，“从微观上看，保证了检察职能衔接紧密、工作机制运行顺畅，案件办理质量、效率、效果均得到了显著提升；从宏观上看，也更好地满足了落实司法责任制、强化检察主责主业、规范司法行为等工作的现实需要，走出了一条改革创新驱动发展的新路子，为新时代中国特色社会主义检察制度更加成熟定型，提供了先行先试的地方探索经验。”
（总第768期）
閱讀更多 海淀區人民檢察院 的文章
