摘要：不管是在古代还是现今，农村地区都是以村民自治的形式存在的。农村地区到底存不存在公共政策，如果存在，在村民完全自制，仅仅在村落的小范围内。这些公共政策是如何制定的，由谁来制定，怎么实施与演变，都需要进行探讨，才能了解公共政策在农村地区的演变与作用。
关键字：政策科学；演变；农村地区；自治
我们这里探讨的公共政策，不是随意地制定和实施的政策，而是公共政策科学。公共政策科学也叫公共政策分析，它起源于美国，大概在20世纪50年代开始兴起。综合来说，公共政策科学不是简单的单一学科，而是综合统计学、社会学、政治学等学科的综合性学科。随着现代社会科学研究不断的复杂化，政策学以其跨学科的属性，越来越受到政府和社会的重视，如何制定合理的公共政策已经成为可以左右社会发展的重要议题，在很多国家都有专门的研究和决策机构。
在现代的公共政策的制定过程中，往往需要集体的决策力量，综合多领域学科专家的意见，制定合理的公共政策。现如今，在我们生活的城市地区，随处可以见到公共政策的影子。如兴修地铁需要综合来自建筑学、桥梁学、设计学甚至是市民的意见，一项科学的公共政策，需要一系列科学严谨的推敲过程。我们探讨的公共政策，其实主要是指服务于城市地区，城市的地区的公共政策更加容易制定，也更容易实施推广。
那么，在自治程度较高的农村地区，是否存在科学的公共政策。农村地区一直处于公共政策制定的盲区，尤其是在较为偏远的山区，有种普遍的认识是，在这样的一些地区几乎没有科学的公共政策，就算是有也是十分薄弱的，根本无法实施，这些地区更加依赖于多年的乡村自治与千百年来的事物惯行来进行公共管理的。对于这些地区来说，依靠多年来的惯行治理，可能是更为合适有效的选择。
一、农村地区的公共政策存在与否
农村地区是否存在科学的公共政策，在很多时候，人们是持怀疑态度的。因为自古就有“皇权不下县”的说法，拥有至高权威的“皇权”都无法涉及到农村地区，更何况没有严格法律约束的政策。就算是有，也只是摆设，农村地区很难会去执行这些公共政策。
当然现代的中国农村地区已经完全不一样了，我们拥有基层政府到乡镇一级，并且在最基层的村一级，设有村支部书记、乡长等基层行政单位，可以这样说“皇权已经下至村落”了，农村既然有基层政府，那必然会有相应的公共政策会制定和实施，所以无论这些公共政策的实施效果如何，在如今的现实下，农村地区也会必然存在公共政策。我们可以以今年来政府实施的一系列农村社会保障政策为例，即使在最偏远的山村，我们在访谈的过程，也会发现村民享有各种社会保障，并且对于这项政策多少会有了解。这个例子足以说明，在农村地区是存在公共政策的，并且也发挥了作用。
以上是国家层面制定的公共政策，那么在农村地区是否存在由自身制定的公共政策呢？通过华中师范大学中国农村研究院的调查可以发现，这些政策也是存在的，例如在调研西北某村时，该村就对村级公路的维护制定了相应的政策，如每段维护由谁来承担，费用村民如何安排，都做了相应的政策规定，而且也在该村进行了很好的实施。由此可见，即使在较为偏远的农村地区，无论是国家层面的公共政策，还是农村自制的公共政策，在现今的中国农村都是客观存在的，并且延续和实施了很多年。
二、农村公共政策的制定
整体来看，目前农村地区的公共政策制定有两种方式，一是由上级政府下达公共政策，二是有村名或基层政府自主制定，这两种政策制定方式不同，实施的效果也是不同的。
1.上级公共政策
由上级政府制定的公共政策，无论如何，实施最为积极的首先是基层政府，不论政策的内容如何，基层政府须要对该项公共政策进行推广与实施。该类型的公共政策，实施的主体是基层政府，很大程度上，大多数村民并未参与制定过程。村民们对于政策的理解也不是深入的，只是由基层政府进行解读。由上级下达的公共政策，村民们首先是以“观望”的态度进行了解，随后再做出自身的决定。由于由上自下的公共政策本身的“顶层设计”特点，决定了其不可能为每个单一的村落个体“量身打造”对应政策，难免会出现部分村落的抵制和不配合，或是难以推广，甚至是拒绝执行。基于此，上级公共政策，在农村地区的推广，应该充分考虑到每个地区的现实特点，在不违背可行性、客观性、可行性的原则下，尽量给予各基层政府灵活性，使得上级公共政策可以发挥其最大作用。
2.村民自制公共政策
该类型的公共政策的制定，一般有两种情况。一是由基层政府依照辖区内村庄的现实情况，制定相应的公共政策。二是由村民自发组织，基于现实情况，自行制定约束政策或是像地方政府提出意见与请愿书，呼吁建立相应的公共政策。对于基层政府想要制定相应的公共政策，必然与需要政府与村名进行单独对话，获得村落内村民的支持，这项公共政策才可能会被执行。这种依靠基层政府制定的公共政策，依然具有上级公共政策的属性，很大程度上实施的效果依赖于村民的支持，否则该公共政策将难以推行。
其次是村民自发组织实施的公共者政策。村民自发制定的公共政策，如果是大多数村民支持的，那么该公共政策，将会被村民很快进行推广， 相反如果该公共政策室友少数人发起的，那么必然会受到抵制而无法实施。这种由村民自行发起的公共政策，有时候会与上级的公共政策高度吻合，但正是因为自行公共政策有时会未进行科学的规划与讨论，也可能会与基层政府的政策由不吻合的现象。所以，此类型的公共政策，应该在政策制定的初期，基层政府有必要进行合理的指导与参与。
三、农村地区公共政策的实施
依照华中师范大学中国农村研究院的“百村观察平台”的实践调研，我们可以了解到，在中国的各个区域都会有以上公共政策的出现与实施。了解这些政策是如何进行实施的，对于农村地区的公共政策研究有莫大的帮助，并且有利于为城市的公共政策领域的专家、制定者提供科学的现实经验，利于制定出更加科学、有效的公共政策。
农村地区的自然环境与生活惯性，决定了公共政策的实施方式。那就是，无论是如何科学的公共政策，都需要大量的宣传讲解，并且深入到户，才能让该项公共政策得到很好的实施。所以，对于农村地区的公共政策来说，需要投入更多的精力在让更多的村民参与了解公共政策。这无疑加大了公共政策实施的成本，目前农村的公共政策，在很大程度上都是由基层政府进行单方面进行讲解和实施的，基层政府与村民在公共政策实施的过程，大多是还是一个单项实施的过程，村民的参与意愿也比较少，只有涉及到自身的利益的时候才愿意更多了解公共政策。如果该项公共政策没有涉及到任何一位村民的利益，该项公共政策在农村地区将只是一个摆设，很难会有人自愿主动参与政策执行。
农村的特点，决定着公共政策不会像在城市那样，发布一个执行文件就可以在全市范围内进行大量推广和实施。对于每一个“下村”的公共政策，附带地必须投入更多的资源去辅助村民了解和参与。正是由于由此带来的巨大政策实施成本，在为农村地区制定相应的公共政策时，必须要保持最大程度的可行性，某种程度上，该项公共政策在农村地区能否发挥作用，可行性应该排在首位。
另外，由于农村不同地区的复杂性，决定了公共政策不会是一成不变的，在公共政策的实施过程中，保持变化性。政策时人们认识的产物，对于不断变化的农村现实，应该及时做出相应的调整。例如，在某个村内，由于遭受自然灾害，大多数村民外出务工，村内的人口结构发生了根本性的改变，与此相对应的公共政策自然应随之进行修改。
在农村地区进行公共政策的实施最大的挑战就是，无法持续地关注政策的实施效果。尤其在某些较为偏远的农村地区，一项公共政策的生命周期仅仅是政策的颁布到实施，后期根本不会有反馈，政策实施的效果，也没有进行相应的跟踪观察。公共政策往往在实施后就无人问津，到最后可能会出现：该项公共政策出现了相反的效果，在下次政策制定的时候由于没有该政策的反馈，依然出台相应的公共政策。
总之，农村地区的公共政策的实施，重点关注点在于“农村”二字，农村决定了公共政策的特殊性，必然要进行区别对待，在实施实施某项公共政策时，必须在前期进行实地调研，并在政策实施之后进行长期跟踪反馈，才能保证政策的延续性与可行性，达到预期效果。
四、农村公共政策的反馈与完善
在制定和实施农村地区的公共政策时，建立完善的反馈机制至关重要，农村地区没有城市地区那样丰富的反馈渠道，一项公共政策在农村的实施，如果没有相应的反馈机制，可能永远不会知道该项公共政策的实施效果。而建立完善的反馈机制重点就在于对政策实施的过程进行实时监督，在农村地区政策的执行更加难以预测实施的效果，在政策实行的过程中进行监督，也可以降低后期反馈的成本。
对农村地区的公共政策实施过程的监督，也是在不断完善公共政策的过程，由于一项公共政策在农村的实施，基层政府可以直接与村民进行对话，所以在监督的过程中可以获得第一手的反馈信息，随后可以对政策进行实时的完善，这种监督政策实行的过程，为保证公共政策在农村地区的科学实施，提供了良好的保障。在获得相应的反馈信息之后，就要对政策进行相应的调整，一般包括以下几个方面：
1.对于政策内容进行调整
在政策实施的过程中，可能发现政策的内容出现偏差，与现实状况不符合，有些问题被忽视，有必要利用现有掌握新的反馈信息对公共政策进行调整。例如某村在该村内推行公共养殖业的政策，几年之后，由于养殖业衰落，行情大减，原有的公共政策显然并不适合现实情况，此时，对应的扶持养殖业的政策就要进行调整。如果不及时调整，不仅村民损失惨重，而且还会被认为是对村民的误导，会严重影响公共政策的公信力。
2.修改政策目标
我国在农村地区实行的公共政策有许多变化与调整。调查20世纪50年代的公共政策可以发现，很多时候农村地区的调整是根本性的调整，有时甚至会去全部推翻之前的政策。这在一定程度上说明了制定农村地区公共政策的复杂性。一旦政策脱离了实际，应该及时调整，在必要的情况下进行根本性的整改。农村地区由于一致性以及相互模仿性的特点决定了一旦发现政策出现偏差，必须及时做出调整，使之符合农村地区的现实情况
3.调整政策效力
对政策的效用范围进行扩大或缩小，可以保持农村地区公共政策的灵活性，农村地区由于现实的千差万别，保持政策的灵活性，因地制宜地实施公共政策，可以使得公共政策的效益最大化。对于中国的农村地区的公共政策来说，全国有成千上万个村落，并且每个村都几乎有着不同的现实情况，所以我们很难看到有那两个省份在制定公共政策的时候会相同。正因为如此，在制定政策实施范围的时候，应该充分考虑不同地区的特点，对于政策实施的村落，进行相应的归类，将具有相同特性的村落进行合理分组，在同一组内实行相同的政策。
4.对政策的受用群体进行调整
农村地区的人口结构，不是像城市的人口结构那样稳定和充满预见性，农村地区的主体是不断变化的，例如某村在之前的一段时间内世世代代以种地为主，政府会发相应的耕地津贴，后来在该村附近的乡镇上，搬迁过来一个大企业，需要大量的务工人员，由于务工的收入大于耕地的收入，该村几乎所有的农户都放弃耕地，进入该企业进行务工。此时，政府之前的耕地津贴政策显然要进行调整。
通过以上对于政策反馈分析可以看出，对于在农村地区的公共政策实施，必须保持极大的灵活性和客观性。每个单一的村落的现实状况都是不同的，需要制定与之对应的公共政策。在政策实施的过程中就进行反馈监督，可以极大促进政策实施的有效性，并保留了相应的灵活性。
五、结论
农村地区的公共政策是客观存在的，并且相比与城市公共政策的制定，具有更加复杂的特性。无论在哪个区域实行某项公共政策，首先应该进行客观的“田野调查”，没有调查就不可能制定出有效的公共政策。农村地区由于农民自身的局限性，需要政策制定者有更多的智慧和耐性，保证政策的可行性和客观性。尤其应该注意到，农村地区的变化有时候是大量分散的，对于农村地区的公共政策来说，这些变化又是监控的难点，我们很难对政策施行的每一个村落进行有效反馈和监督，客观上巨大的监督成本也决定我们不可能面面俱到。
由此可以看出，在农村地区进行政策制定、实施以及反馈，重点应该在于培养政策意识，如果可以在每个基层政府，都有一套完善的反馈机制，都有一批了解本辖区的公共政策实施的“专业人士”，那么农村地区的政策实施也可以变得科学、严谨与可实时监督、改进。
閱讀更多 田野政治學 的文章
