四、財政服務於國家治理現代化，必須實施財稅配套改革，努力取得決定性成果
接著需要正面討論財政服務於國家治理的現代化所必須實行的財稅配套改革。中央關於時間表的要求，過去說得非常明確，2020年要取得決定性成果。中央在審批通過財稅配套改革方案時還有一個打提前量的要求，即財稅改革重點和基本的事情，2016年要做出來——現在已經2018年了，很遺憾，現在沒有人還敢提到中央這個要求，2016年那個時候，重點和基本的事情，基本交代不出來。到現在我們看財稅改革已經做的事情，三大方面的任務須分開講，對預算改革來說，當時列在第一位的這一領域裡，總體來說對改革進展的評價可以相對較高，要領是比較清楚的，所做的事情，覆蓋了原定各個方面的改革任務，從提高預算透明度到編制三年預算規劃，以及我們在預算裡不再強調那種“法定支出”的掛鉤，還有預算支出怎樣進一步規範化，預算必須覆蓋的轉移支付制度怎樣推進改革，等等。一系列的要領，在實際生活中都可以說出，已做了什麼事情是與之對應的。當然，還需要進一步改進和優化。
再看當時排在第二位的稅制改革這方面，它所要解決的是前面說到的財政分配錢從哪裡來的最主要來源——依法的正稅的改革任務。六大稅改任務總體來說，現在也就能交代出大約一半。2016年李克強總理要求有關部門（實際上說的就是財稅為主的部門立軍令狀），5月1日必須做到全覆蓋，這確實做到了。現在還要做些進一步的細化和完善。增值稅改革的旁邊，現在我們還可以說有一項眼下已經開始做第一期實際徵收的環境稅，以費改稅完成了任務，當然也還要進一步在執行過程中完善它。另外一個就是資源稅，相關改革還在繼續推進，河北首先開始的水資源稅的改革試點，現在進一步擴大到其他十個省市。還有說了好幾年，現在還沒有看到動靜的消費稅——本來認為這個消費稅改革的動作應該比較快，因為地方政府原來最為主力的收入來源——營業稅變成增值稅了，其中給地方的分成部分不得不抬高到一半，並宣佈只有兩到三年的過渡期——為什麼不能作為永久的安排？如果把增值稅這個第一大稅的一半交給地方政府，並讓地方形成長期化的預期，地方政府就一定會考慮在自己的轄區之內更多介入怎麼辦企業這個一般競爭領域，這就會帶來政府職能的扭曲。所以，現在不得已先把增值稅裡面的一半切給地方，說清楚就這兩到三年過渡，接著就要找到替代財源，不能老讓增值稅這麼大的部分落到地方政府手裡。而關於替代財源，當時打主意的一個來源就是消費稅。消費稅裡面一些可以推到銷售環節徵收的具體稅目，所形成的收入可以交給地方政府，這不就是補充了地方自己的收入來源嗎？在後面的銷售環節把消費稅收入讓給地方政府，不會帶來地方政府在自己轄區內拼命辦企業的衝動和刺激，充其量地方政府會更注意自己轄區內的市場環境建設，這與政府職能調整的大方向沒有什麼衝突。但很遺憾，到現在為止，消費稅到底怎麼動，沒有聽到官方進一步的消息。剩下的，就是改革任務裡兩個更硬的骨頭，即大家一定會關注的個人所得稅和房地產稅怎麼改。這兩個改革說了多年，難度很大，方向、原則都是清楚的，怎麼動，要稅收法定，先要進入程序，修改和設定相關稅法，現在還沒有實質的動作方面的信息。牽動大家感情、使社會多輪關注和熱議的房地產稅，迄今仍然只是一個空泛的說法：已經列入了人大的立法規劃，但是年年都不動，這就表現了我們現在所說的，稅制改革已經明顯滯後於原來中央要求的進度了。
剩下的還有第三個部分，即原來排在第三位的理順中央地方體制關係的任務。這個體制關係需要更多說一點兒：把體制關係理順，前面已形成的基礎是什麼？是1994年的分稅制改革。鄧小平在1992年的南巡解決了確立市場經濟目標模式的問題，而市場經濟的運行客觀要求宏觀上只能是間接調控，其實回到了80年代中期所說的“國家調節市場，市場引導企業”，這就“間接”了。為什麼要間接？就是要使企業和基層的潛力、創造性、活力的釋放能夠得到制度環境。要構建這個間接調控體系，那個時候中國已經具備了中央銀行系統貨幣政策方面的經濟槓桿手段，已經跟市場經濟的通例基本對接了，剩下的就是咱們財政這方面的變革問題。財政當時還是按照行政隸屬關係組織財政收入，不能真正形成政府和企業之間那種與市場經濟內在契合的政企關係。1994年與稅制改革解決的，首先是政企關係怎麼對接市場經濟運行機制。我一直在強調：很多人都說1994年改革解決的是中央地方的體制關係問題，其實實際上排在第一位的首先應是解決了政企關係問題，從原來的“行政性分權”——向地方更多地分了權、但是中央地方各自仍然是按照行政隸屬關係“條塊分割”地控制企業，轉變為所有的企業這時候在稅法面前一律平等，不問大小，不分經濟性質，不看行政級別，不講隸屬關係，該交國稅交國稅，該交地方稅交地方稅，稅後可分配的部分按照產權規範、政策環境，企業自主分配，這就真正刷出了在市場競爭中可使所有企業公平競爭的“一條起跑線”。說了多年的事情，是靠1994年分稅制改革所形成的歷史性貢獻來解決的。所以，我反覆強調1994年改革的意義，首先是適應了南巡以後新的階段上市場經濟目標模式建設的根本需要，並且是鄧小平點將讓一個很有魄力的朱鎔基在一線，得罪了很多地方諸侯的情況下，由朱鎔基掌握、拿捏好火候，在漸進式改革路徑上有所突變地先把框架建立起來——中央和省為代表的地方之間，終於把分稅制這個框架搭起來了。政府和企業的關係處理，變成了經濟性分權格局裡讓企業能夠公平競爭的環境，國有企業的行政級別以後自然要淡化，一直可以對接到國有企業的高管、生產經營運作的掌門人，可以靠企業家市場競爭產生，而不一定非得依靠組織部去任命。這都是1994年的新框架才能帶來的進步——這種要素流動條件，也可以對應到現在為什麼可以跨經濟性質做混合所有制。但是1994年的改革，由於種種條件的限制，在省以下怎麼樣把分稅制貫徹到底，沒有做出方案，當時希望省以下通過分稅制取向下自己的實驗，走出一箇中國五級分稅制的路（有中央，省，市，縣，鄉鎮這五級，80年代還曾特別強調過建設鄉鎮財政）。這五級怎麼分稅，看起來是個技術性的問題，實際上成為一制度變革實質性的障礙。我國那時候已經把四十幾種稅又減併到二十幾種，現在大家知道已經減併到十七、八種，這一二十種稅，在5級之間怎麼才能分好？有一套基本的規則，但要順應這些規則，中國這個分稅方案無解。實際上省以下是怎麼辦的呢？以省為代表的地方，跟中央之間不得已把共享稅越搞越多，而省以下，我們把所有的省級行政單位的體制文件拿到一起排了一個一覽表，沒有一家進入分稅制狀態，是五花八門、複雜易變，動不動就要調整的分成制，在一些較困難的地方和在一些靠近基層的地方，乾脆就是包乾制，這哪裡是分稅制？走現代化之路搞市場經濟，要靠分成制和包乾制來實現，長治久安不可能，必須建立以分稅制為基礎的分級財政，這是前面幾十年反覆探索得出的一個基本結論。所以，1994年以後，說財政體制帶來了基層財政困難，帶來了隱性負債居高不下，還帶來了土地財政的短期行為，那打板子打在哪兒？有人說是分稅制造成的，我說你只要把情況看清楚了，就一定會知道這個認識是完全錯誤的，這些不是分稅制帶來的，恰恰是分稅制原來應有的深化改革受阻，省以下並設有真正進入分稅制狀態，帶來了1994年以後這些突出的問題。換句話說，這裡討論的可是—個大是大非問題：要想深化改革，這個病因的判斷認準了，才會有後面正確的改革方案——如果你說是分稅制帶來的問題，那就得改分稅制啊，而改分稅制走哪條路？無解。我們過去所有的體制都試過；放眼看去，全球搞市場經濟的國家不按分稅制來搭建財政分配的制度安排，也都是不可想象的。
回到這個改革基本歷程來說，我的觀點和說法就是一定要堅持1994年分稅制改革框架下的基本制度成果。所謂的基本制度成果，是要承認我們對企業實行間接調控絕對不能改變，不能再搞到按行政隸屬關係組織財政收入這個老路上去，在這個基礎上，就要進一步理順中央和地方之間的體制關係，實質性任務應是使分稅制為基礎的分級財政在省以下真正貫徹落實，這就是中央“60條”後面跟出來的、當時排在第三位的改革任務。這個原來第三位的改革任務，到了十九大已排在了第一位，十九大首先講的是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，說明它已經形成了一個對於全局來說需排在首位去攻關的改革重頭戲。怎麼解決它，在此只能最簡要地說一下：我的認識就是我們必須正確地找到1994年以後仍然存在的體制弊病的病根，這個病根不是分稅制，而是分稅制在省以下的貫徹受阻。怎麼破解它，是一個看起來技術色彩很鮮明的需把五級明確地變成三級的“扁平化”架構方案，因為五級分稅無解，三級分稅馬上就是柳暗花明，因為國際經驗都是按照三級框架，我們結合中國國情，不到二十種的稅如在中央、省和市縣三級之間怎麼分，很容易得出一個看起來邏輯清楚、方案合理性也比較顯著的一個操作方案。當然，實際推進過程中還可以再細化、優化。這樣的扁平化的新框架，現在和現實之間的反差在哪兒？其實反差已經不太大。在前面90年代搞了分稅制以後，帶出一些新的矛盾和問題，到了千年之交之後，就專門推行了農村稅費改革，去緩解這些矛盾和問題，實際上已經在鄉鎮這一級把所有的政府徵收全都停下來，農業稅取消，“三提五統”一點兒不能有了，在農業為主的區域，鄉鎮其實早已經不成其為一個實體財政層級，也完全無法想象給它設金庫，就是“鄉財縣管”，實際上是把它看作縣級預算下管的一個預算單位。所以，這個扁平化的任務，在絕大多數中國的行政區域裡，最底下這一級已經解決，特殊的像珠三角、東莞，它那邊原來的鄉沒有了，全是鎮，鎮上面是個地級市，現在要做的是把那些鎮合理地合併以後變成區，區下面設什麼呢？設街道，不是鄉鎮了，因為它已經整體來說城鎮化了，這就跟一般城市區域歸為一樣。在那種地方，特殊情況特殊處理，就不要再強調什麼鄉財縣管，自有它的出路。邊境上一些少數民族地區，也特殊情況特殊處理，無礙大局。最極端的案例我曾經聽說過，在邊境上有那麼一戶人家，這戶人家手上可有一個鎮政府的大印，這個男主人是鎮長，他的夫人就是副鎮長。這個鎮存在的意義是什麼？是我們版圖上要對國際社會說清楚我們這個地方有個建制鎮，在那裡當然也不能把內地普遍適用的鄉財縣管這些直接套用，這都毫無疑義。這些特殊情況另做處理之後，總體來說我們以後農村區域的基層鄉鎮不是財政實體層級，是鄉財縣管概念之下的預算單位。剩下的另一層級，就是把市和縣按照浙江經驗——也是財政部2012年以後明確的全國應該推行的“省直管縣”，使這兩級的財政變成一個平臺。浙江幾十年風風雨雨，始終堅持的就是這個辦法，以後無形之中形成了有全局意義的一個示範，市和縣可以行政不同級，但是財政同級，那麼只要給市和縣按一套稅基來配置就行了，不需要再區分這兩個地方政府上下層級怎麼配稅基的區別對待“分稅”問題。合在一起，中央、省、市縣三級怎麼配稅基，這個框架如果從技術角度解決扁平化以後，應該形成一個比較理想的狀態，就是三級框架之內，每一級政權有一級由最高權力機構——人大明確的授權，首先確定它行使什麼樣的事權，這個事權如何劃清的問題，2016年中央下發的文件指導下，最新有一個重要的進展：是在中央和地方必須共同分擔事權的文教、衛生方面對於怎麼操作，前所未有地推出了一個文件依據，這是一個重大的進步。以後其他所有的事權，都應照此辦理，形成很清晰的事權怎樣由不同政府層級專享或者共同行使的可操作的一覽表，再對應上預算支出科目上的支出責任，具體落實到的各級出責任的明細單上。這樣一來，一級政權、一級事權，自然而然就在操作層面上貫通了，接下來的財權，必然是應合理匹配上去的，財權裡最關鍵的問題，是稅基怎麼匹配，稅基的匹配原則建議大家看看已有的文獻，有幾個重要的原則，比如考慮外溢性，外溢到哪裡，它就應該抬高到那個層級，如果有全國的外溢性，顯然這個稅基應配給中央；還有信息對稱，比如像房地產稅，它的相關信息是地方政府最容易瞭解的，這個對稱性在地方政府手裡最可達成，又可直接把這個稅作為服務公眾的一個重要的穩定的財源，當然就適合配在地方層面。諸如此類的，還有一個“激勵兼容”，像房地產稅，它的激勵是地方要有自己的大宗穩定財源，它的兼容是什麼？只要有了這樣一個穩定財源，地方政府就會真正“內生地”關心怎麼樣在轄區之內優化投資環境和提高公共服務水平，只要這麼做了，它的長期財源建設問題，跟著房地產稅的運行機制，就自然解決，因為這個稅是每隔一段時間可重評一次稅基，這個與市場估值對接的重評稅基形成的財源，是跟著地方政府盡職而水漲船高的。這套認識，就是我們要討論的“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基”。有了稅基，解決了錢從哪裡來的最主要的問題，跟上的就是錢用到哪裡去，怎麼用，所以跟著是“一級預算”。公共財政和我們現在所說的政府職能履行所得到的物質支持，每個年度都必須有的分配方案，即預算收支計劃，是財政運行的載體，這個理應現代化的預算，又有種種加上來的諸如滾動預算的要求、儘量引入零基預算和績效考評的要求，等等，使它的水平儘可能提高。把這些說完了以後，後面還必然要跟上“一級產權”——中央，省，市和縣，各有各的資產管理部門，都要行使出資人的職責，產權應非常清晰，也要體現在各級的國資管理部門要和財政部門配合編制國有資本經營預算，這是咱們預算體系裡現在一個不可缺少的組成部分。國有資本經營預算內，要適當集中國有企業的資產收益，按照中央的要求，2020年總體來說要提高到30%，當然這也還是一個階段性的目標，是為更好體現公共財政概念之下國有經濟對於全社會福利提升的貢獻，也是一種機制性的安排。還有就是“一級舉債權”，現在已經有了中央和省為代表的地方的舉債權，不排除以後條件更成熟以後，某些市縣也應該有它的一級舉債權。所以如能順理成章地形成這樣一種狀態以後，再加上兩級自上而下的轉移支付，中央自上而下，省也是自上而下，來支持基層地方政府怎樣履行職能的轉移支付，再輔助性地匹配上對口支援、生態補償等橫向轉移支付，這就是一個我心目中在中國建立和完善市場經濟所要求的財政體制理順的基本圖景。這個圖景能達到“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”的境界。
簡而言之，咱們可以想象一個最欠發達的可可西里，幾乎是無人區，但實際上它不是一點人沒有，也有少量的居民，那個地方也有它的地方政府——那裡的地方政府只能是做什麼呢？維護生態，保護環境，還要接納以後必然有的地質考察，各種各樣到可可西里去的其他一些社會活動，包括以後探險式的旅遊和大家願意去體驗的特色旅遊，還包括要跟國際接軌的有償狩獵（外國人花錢購買狩獵指標，到這個區域裡按狩獵指標來體會那個他自己喜歡的狩獵的快感）。這都是可以想象的政府職能裡覆蓋的事情。在可可西里區域，一分錢財政收入都沒有，它怎麼履行這些職能？主要就是兩級轉移支付加上橫向轉移支付——對口支援，對於青海、西藏早就有這種特定的橫向轉移支付的先例，只是怎麼做得更合理、更規範的問題。地震災後對於汶川和其他的重災區，又有對口支援，是中央牽頭，地方橫向支持。財政體制理順所涉及的要素，這些就說得差不多了。這樣的三大改革任務，我們現在可以看到在十九大之後，實際上把順序調了一下，原來的第三項現在放在首當其衝的第一項，跟著的是稅制，再跟著的是預算怎麼進一步完善。
我們在財政服務於國家治理現代化這方面，在可以預見的2020年之前，一定要力求把原來已經明確的改革任務基本上做到位，這才能達到2020年“取得決定性成果”這樣一個改革目標。這方面我也推薦兩本書，一本書是在人民出版社出的《全面深化財稅體制改革之路，分稅制的攻堅克難》，這本書當時按照人民出版社的建議，是儘可能通俗化，比較簡潔，就是三大塊，一個是“認識問題”，一個是“分析問題”，再一個是“解決問題”。以“三段論”來講我們對財稅改革的分析認識，我和一些合作者一起，體現我們研究以後可以書面表達的系統化認識。後面一本比較新的，又是南方經濟出版社他們約稿，在紀念改革開放40年的當口出版的《深化財稅體制改革的戰略取向與要領》。這本書結合了最近幾年，包括迎接三中全會時做的財稅改革方案，內部討論以後形成的對接各種可操作設想的一些成果。這裡推薦給大家，感興趣的朋友可以翻一翻這兩本書，也希望大家提出批評指正的意見。
（未完待續）
賈 康 介 紹
第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”），2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》、《新供給：創新發展，攻堅突破》、《構建現代治理基礎：中國財稅體制改革40年》等。
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