四、财政服务于国家治理现代化，必须实施财税配套改革，努力取得决定性成果
接着需要正面讨论财政服务于国家治理的现代化所必须实行的财税配套改革。中央关于时间表的要求，过去说得非常明确，2020年要取得决定性成果。中央在审批通过财税配套改革方案时还有一个打提前量的要求，即财税改革重点和基本的事情，2016年要做出来——现在已经2018年了，很遗憾，现在没有人还敢提到中央这个要求，2016年那个时候，重点和基本的事情，基本交代不出来。到现在我们看财税改革已经做的事情，三大方面的任务须分开讲，对预算改革来说，当时列在第一位的这一领域里，总体来说对改革进展的评价可以相对较高，要领是比较清楚的，所做的事情，覆盖了原定各个方面的改革任务，从提高预算透明度到编制三年预算规划，以及我们在预算里不再强调那种“法定支出”的挂钩，还有预算支出怎样进一步规范化，预算必须覆盖的转移支付制度怎样推进改革，等等。一系列的要领，在实际生活中都可以说出，已做了什么事情是与之对应的。当然，还需要进一步改进和优化。
再看当时排在第二位的税制改革这方面，它所要解决的是前面说到的财政分配钱从哪里来的最主要来源——依法的正税的改革任务。六大税改任务总体来说，现在也就能交代出大约一半。2016年李克强总理要求有关部门（实际上说的就是财税为主的部门立军令状），5月1日必须做到全覆盖，这确实做到了。现在还要做些进一步的细化和完善。增值税改革的旁边，现在我们还可以说有一项眼下已经开始做第一期实际征收的环境税，以费改税完成了任务，当然也还要进一步在执行过程中完善它。另外一个就是资源税，相关改革还在继续推进，河北首先开始的水资源税的改革试点，现在进一步扩大到其他十个省市。还有说了好几年，现在还没有看到动静的消费税——本来认为这个消费税改革的动作应该比较快，因为地方政府原来最为主力的收入来源——营业税变成增值税了，其中给地方的分成部分不得不抬高到一半，并宣布只有两到三年的过渡期——为什么不能作为永久的安排？如果把增值税这个第一大税的一半交给地方政府，并让地方形成长期化的预期，地方政府就一定会考虑在自己的辖区之内更多介入怎么办企业这个一般竞争领域，这就会带来政府职能的扭曲。所以，现在不得已先把增值税里面的一半切给地方，说清楚就这两到三年过渡，接着就要找到替代财源，不能老让增值税这么大的部分落到地方政府手里。而关于替代财源，当时打主意的一个来源就是消费税。消费税里面一些可以推到销售环节征收的具体税目，所形成的收入可以交给地方政府，这不就是补充了地方自己的收入来源吗？在后面的销售环节把消费税收入让给地方政府，不会带来地方政府在自己辖区内拼命办企业的冲动和刺激，充其量地方政府会更注意自己辖区内的市场环境建设，这与政府职能调整的大方向没有什么冲突。但很遗憾，到现在为止，消费税到底怎么动，没有听到官方进一步的消息。剩下的，就是改革任务里两个更硬的骨头，即大家一定会关注的个人所得税和房地产税怎么改。这两个改革说了多年，难度很大，方向、原则都是清楚的，怎么动，要税收法定，先要进入程序，修改和设定相关税法，现在还没有实质的动作方面的信息。牵动大家感情、使社会多轮关注和热议的房地产税，迄今仍然只是一个空泛的说法：已经列入了人大的立法规划，但是年年都不动，这就表现了我们现在所说的，税制改革已经明显滞后于原来中央要求的进度了。
剩下的还有第三个部分，即原来排在第三位的理顺中央地方体制关系的任务。这个体制关系需要更多说一点儿：把体制关系理顺，前面已形成的基础是什么？是1994年的分税制改革。邓小平在1992年的南巡解决了确立市场经济目标模式的问题，而市场经济的运行客观要求宏观上只能是间接调控，其实回到了80年代中期所说的“国家调节市场，市场引导企业”，这就“间接”了。为什么要间接？就是要使企业和基层的潜力、创造性、活力的释放能够得到制度环境。要构建这个间接调控体系，那个时候中国已经具备了中央银行系统货币政策方面的经济杠杆手段，已经跟市场经济的通例基本对接了，剩下的就是咱们财政这方面的变革问题。财政当时还是按照行政隶属关系组织财政收入，不能真正形成政府和企业之间那种与市场经济内在契合的政企关系。1994年与税制改革解决的，首先是政企关系怎么对接市场经济运行机制。我一直在强调：很多人都说1994年改革解决的是中央地方的体制关系问题，其实实际上排在第一位的首先应是解决了政企关系问题，从原来的“行政性分权”——向地方更多地分了权、但是中央地方各自仍然是按照行政隶属关系“条块分割”地控制企业，转变为所有的企业这时候在税法面前一律平等，不问大小，不分经济性质，不看行政级别，不讲隶属关系，该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后可分配的部分按照产权规范、政策环境，企业自主分配，这就真正刷出了在市场竞争中可使所有企业公平竞争的“一条起跑线”。说了多年的事情，是靠1994年分税制改革所形成的历史性贡献来解决的。所以，我反复强调1994年改革的意义，首先是适应了南巡以后新的阶段上市场经济目标模式建设的根本需要，并且是邓小平点将让一个很有魄力的朱镕基在一线，得罪了很多地方诸侯的情况下，由朱镕基掌握、拿捏好火候，在渐进式改革路径上有所突变地先把框架建立起来——中央和省为代表的地方之间，终于把分税制这个框架搭起来了。政府和企业的关系处理，变成了经济性分权格局里让企业能够公平竞争的环境，国有企业的行政级别以后自然要淡化，一直可以对接到国有企业的高管、生产经营运作的掌门人，可以靠企业家市场竞争产生，而不一定非得依靠组织部去任命。这都是1994年的新框架才能带来的进步——这种要素流动条件，也可以对应到现在为什么可以跨经济性质做混合所有制。但是1994年的改革，由于种种条件的限制，在省以下怎么样把分税制贯彻到底，没有做出方案，当时希望省以下通过分税制取向下自己的实验，走出一个中国五级分税制的路（有中央，省，市，县，乡镇这五级，80年代还曾特别强调过建设乡镇财政）。这五级怎么分税，看起来是个技术性的问题，实际上成为一制度变革实质性的障碍。我国那时候已经把四十几种税又减并到二十几种，现在大家知道已经减并到十七、八种，这一二十种税，在5级之间怎么才能分好？有一套基本的规则，但要顺应这些规则，中国这个分税方案无解。实际上省以下是怎么办的呢？以省为代表的地方，跟中央之间不得已把共享税越搞越多，而省以下，我们把所有的省级行政单位的体制文件拿到一起排了一个一览表，没有一家进入分税制状态，是五花八门、复杂易变，动不动就要调整的分成制，在一些较困难的地方和在一些靠近基层的地方，干脆就是包干制，这哪里是分税制？走现代化之路搞市场经济，要靠分成制和包干制来实现，长治久安不可能，必须建立以分税制为基础的分级财政，这是前面几十年反复探索得出的一个基本结论。所以，1994年以后，说财政体制带来了基层财政困难，带来了隐性负债居高不下，还带来了土地财政的短期行为，那打板子打在哪儿？有人说是分税制造成的，我说你只要把情况看清楚了，就一定会知道这个认识是完全错误的，这些不是分税制带来的，恰恰是分税制原来应有的深化改革受阻，省以下并设有真正进入分税制状态，带来了1994年以后这些突出的问题。换句话说，这里讨论的可是—个大是大非问题：要想深化改革，这个病因的判断认准了，才会有后面正确的改革方案——如果你说是分税制带来的问题，那就得改分税制啊，而改分税制走哪条路？无解。我们过去所有的体制都试过；放眼看去，全球搞市场经济的国家不按分税制来搭建财政分配的制度安排，也都是不可想象的。
回到这个改革基本历程来说，我的观点和说法就是一定要坚持1994年分税制改革框架下的基本制度成果。所谓的基本制度成果，是要承认我们对企业实行间接调控绝对不能改变，不能再搞到按行政隶属关系组织财政收入这个老路上去，在这个基础上，就要进一步理顺中央和地方之间的体制关系，实质性任务应是使分税制为基础的分级财政在省以下真正贯彻落实，这就是中央“60条”后面跟出来的、当时排在第三位的改革任务。这个原来第三位的改革任务，到了十九大已排在了第一位，十九大首先讲的是建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，说明它已经形成了一个对于全局来说需排在首位去攻关的改革重头戏。怎么解决它，在此只能最简要地说一下：我的认识就是我们必须正确地找到1994年以后仍然存在的体制弊病的病根，这个病根不是分税制，而是分税制在省以下的贯彻受阻。怎么破解它，是一个看起来技术色彩很鲜明的需把五级明确地变成三级的“扁平化”架构方案，因为五级分税无解，三级分税马上就是柳暗花明，因为国际经验都是按照三级框架，我们结合中国国情，不到二十种的税如在中央、省和市县三级之间怎么分，很容易得出一个看起来逻辑清楚、方案合理性也比较显著的一个操作方案。当然，实际推进过程中还可以再细化、优化。这样的扁平化的新框架，现在和现实之间的反差在哪儿？其实反差已经不太大。在前面90年代搞了分税制以后，带出一些新的矛盾和问题，到了千年之交之后，就专门推行了农村税费改革，去缓解这些矛盾和问题，实际上已经在乡镇这一级把所有的政府征收全都停下来，农业税取消，“三提五统”一点儿不能有了，在农业为主的区域，乡镇其实早已经不成其为一个实体财政层级，也完全无法想象给它设金库，就是“乡财县管”，实际上是把它看作县级预算下管的一个预算单位。所以，这个扁平化的任务，在绝大多数中国的行政区域里，最底下这一级已经解决，特殊的像珠三角、东莞，它那边原来的乡没有了，全是镇，镇上面是个地级市，现在要做的是把那些镇合理地合并以后变成区，区下面设什么呢？设街道，不是乡镇了，因为它已经整体来说城镇化了，这就跟一般城市区域归为一样。在那种地方，特殊情况特殊处理，就不要再强调什么乡财县管，自有它的出路。边境上一些少数民族地区，也特殊情况特殊处理，无碍大局。最极端的案例我曾经听说过，在边境上有那么一户人家，这户人家手上可有一个镇政府的大印，这个男主人是镇长，他的夫人就是副镇长。这个镇存在的意义是什么？是我们版图上要对国际社会说清楚我们这个地方有个建制镇，在那里当然也不能把内地普遍适用的乡财县管这些直接套用，这都毫无疑义。这些特殊情况另做处理之后，总体来说我们以后农村区域的基层乡镇不是财政实体层级，是乡财县管概念之下的预算单位。剩下的另一层级，就是把市和县按照浙江经验——也是财政部2012年以后明确的全国应该推行的“省直管县”，使这两级的财政变成一个平台。浙江几十年风风雨雨，始终坚持的就是这个办法，以后无形之中形成了有全局意义的一个示范，市和县可以行政不同级，但是财政同级，那么只要给市和县按一套税基来配置就行了，不需要再区分这两个地方政府上下层级怎么配税基的区别对待“分税”问题。合在一起，中央、省、市县三级怎么配税基，这个框架如果从技术角度解决扁平化以后，应该形成一个比较理想的状态，就是三级框架之内，每一级政权有一级由最高权力机构——人大明确的授权，首先确定它行使什么样的事权，这个事权如何划清的问题，2016年中央下发的文件指导下，最新有一个重要的进展：是在中央和地方必须共同分担事权的文教、卫生方面对于怎么操作，前所未有地推出了一个文件依据，这是一个重大的进步。以后其他所有的事权，都应照此办理，形成很清晰的事权怎样由不同政府层级专享或者共同行使的可操作的一览表，再对应上预算支出科目上的支出责任，具体落实到的各级出责任的明细单上。这样一来，一级政权、一级事权，自然而然就在操作层面上贯通了，接下来的财权，必然是应合理匹配上去的，财权里最关键的问题，是税基怎么匹配，税基的匹配原则建议大家看看已有的文献，有几个重要的原则，比如考虑外溢性，外溢到哪里，它就应该抬高到那个层级，如果有全国的外溢性，显然这个税基应配给中央；还有信息对称，比如像房地产税，它的相关信息是地方政府最容易了解的，这个对称性在地方政府手里最可达成，又可直接把这个税作为服务公众的一个重要的稳定的财源，当然就适合配在地方层面。诸如此类的，还有一个“激励兼容”，像房地产税，它的激励是地方要有自己的大宗稳定财源，它的兼容是什么？只要有了这样一个稳定财源，地方政府就会真正“内生地”关心怎么样在辖区之内优化投资环境和提高公共服务水平，只要这么做了，它的长期财源建设问题，跟着房地产税的运行机制，就自然解决，因为这个税是每隔一段时间可重评一次税基，这个与市场估值对接的重评税基形成的财源，是跟着地方政府尽职而水涨船高的。这套认识，就是我们要讨论的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基”。有了税基，解决了钱从哪里来的最主要的问题，跟上的就是钱用到哪里去，怎么用，所以跟着是“一级预算”。公共财政和我们现在所说的政府职能履行所得到的物质支持，每个年度都必须有的分配方案，即预算收支计划，是财政运行的载体，这个理应现代化的预算，又有种种加上来的诸如滚动预算的要求、尽量引入零基预算和绩效考评的要求，等等，使它的水平尽可能提高。把这些说完了以后，后面还必然要跟上“一级产权”——中央，省，市和县，各有各的资产管理部门，都要行使出资人的职责，产权应非常清晰，也要体现在各级的国资管理部门要和财政部门配合编制国有资本经营预算，这是咱们预算体系里现在一个不可缺少的组成部分。国有资本经营预算内，要适当集中国有企业的资产收益，按照中央的要求，2020年总体来说要提高到30%，当然这也还是一个阶段性的目标，是为更好体现公共财政概念之下国有经济对于全社会福利提升的贡献，也是一种机制性的安排。还有就是“一级举债权”，现在已经有了中央和省为代表的地方的举债权，不排除以后条件更成熟以后，某些市县也应该有它的一级举债权。所以如能顺理成章地形成这样一种状态以后，再加上两级自上而下的转移支付，中央自上而下，省也是自上而下，来支持基层地方政府怎样履行职能的转移支付，再辅助性地匹配上对口支援、生态补偿等横向转移支付，这就是一个我心目中在中国建立和完善市场经济所要求的财政体制理顺的基本图景。这个图景能达到“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的境界。
简而言之，咱们可以想象一个最欠发达的可可西里，几乎是无人区，但实际上它不是一点人没有，也有少量的居民，那个地方也有它的地方政府——那里的地方政府只能是做什么呢？维护生态，保护环境，还要接纳以后必然有的地质考察，各种各样到可可西里去的其他一些社会活动，包括以后探险式的旅游和大家愿意去体验的特色旅游，还包括要跟国际接轨的有偿狩猎（外国人花钱购买狩猎指标，到这个区域里按狩猎指标来体会那个他自己喜欢的狩猎的快感）。这都是可以想象的政府职能里覆盖的事情。在可可西里区域，一分钱财政收入都没有，它怎么履行这些职能？主要就是两级转移支付加上横向转移支付——对口支援，对于青海、西藏早就有这种特定的横向转移支付的先例，只是怎么做得更合理、更规范的问题。地震灾后对于汶川和其他的重灾区，又有对口支援，是中央牵头，地方横向支持。财政体制理顺所涉及的要素，这些就说得差不多了。这样的三大改革任务，我们现在可以看到在十九大之后，实际上把顺序调了一下，原来的第三项现在放在首当其冲的第一项，跟着的是税制，再跟着的是预算怎么进一步完善。
我们在财政服务于国家治理现代化这方面，在可以预见的2020年之前，一定要力求把原来已经明确的改革任务基本上做到位，这才能达到2020年“取得决定性成果”这样一个改革目标。这方面我也推荐两本书，一本书是在人民出版社出的《全面深化财税体制改革之路，分税制的攻坚克难》，这本书当时按照人民出版社的建议，是尽可能通俗化，比较简洁，就是三大块，一个是“认识问题”，一个是“分析问题”，再一个是“解决问题”。以“三段论”来讲我们对财税改革的分析认识，我和一些合作者一起，体现我们研究以后可以书面表达的系统化认识。后面一本比较新的，又是南方经济出版社他们约稿，在纪念改革开放40年的当口出版的《深化财税体制改革的战略取向与要领》。这本书结合了最近几年，包括迎接三中全会时做的财税改革方案，内部讨论以后形成的对接各种可操作设想的一些成果。这里推荐给大家，感兴趣的朋友可以翻一翻这两本书，也希望大家提出批评指正的意见。
（未完待续）
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。
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