下面我从三个角度来谈一下如何加快财税体制改革，服务科学发展全局。
第一个角度：我们必须加快省以下的分税分级财政体制改革。
这里面的重头戏，就表现在构建地方税体系上，其实关联着加快政府职能转变，消除现在困扰我们、被全社会反复指责的从地方基层财政困难到巨量地方隐形负债、和带有明显短期行为特征的土地财政问题。要消除这些矛盾问题，必须在配套改革中理顺中央、地方财政体制。对于省以下分税制改革，我们做了一些相关理论和实践的分析认识。要促进我国社会主义市场经济健康发展，真正按94年的基本制度，把分税制从中央到省级代表的地方，再往下一直贯彻落地于基层，才能真正匹配社会主义市场经济目标模式。那么要解决的问题，首先就是五级分税行不通，要转为寻求三级分税。我们的省直管县、乡财县管和乡镇综合改革，已经在减少层级的“扁平化”这方面，提供了比较清晰的操作路径、要领。在扁平化的前提下，我们现在要着力贯彻十八大构建地方税体系的要求，在深化改革中，达到中央、地方政府都通过税基的合理配置、加上阳光融资机制的配套和自上而下的转移支付体系的强化优化，来逐步达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的境界。寻求实质性的转变、优化各级政府职能，推进基本公共服务均等化，这里面有一个特别值得我们在座的各地方科研基地的同志们、地方层面的同志们思考的问题,就是所谓财权和事权相顺应所说到的构建地方税体系、优化税基的配置，就是要使地方财源建设，内生地和地方政府职能的优化内洽，能够自然而然良性循环。举个例子，比如说有极大难度、但已在上海和重庆两地试点的房产税，它是一种什么样的财源？这个财源所在的消费住房保有环节，过去税收是空白，现在开始试点。要加入这样一个税种。其制度建设意义之一，就是使地方政府未来可以在中性的“土地财政”概念之下靠山吃山、靠水吃水：辖区之内都有地皮，地皮上坐落在中心区、城镇建成区的住房，是不动产，它就应是地方政府的可靠财源。通过具体的确权，采集各种相关的数据之后，做税基评估，年复一年实施收税，就可以在保有环节上形成地方自己稳定的大宗收入。这个收入来源如果确立了，地方政府就会感受到只要专心致志、心无旁骛地优化本地的公共服务，优化辖区内的投资环境，把基本公共服务在自己的地盘里面形成具有公信力、凝聚力的往前推进态势，那么辖区内的不动产就会进入升值轨道，相应地，社会种种力量和要素的流入，就会综合在一起提升地方景气。于是中心区的不动产税基评估，每隔几年重做一次，就会水涨船高地抬高地方政府的财源规模，每一次税基评估，都是地方政府做这个财源建设而套现其收获的具体环节。地方有意识地尽心心力优化本地的公共服务，提升本地的投资环境质量水平，从而一并搞好财源建设，这就是完成市场经济要求地方政府做到的“既不越位又不缺位”最主要的事情。这是通过地方税体系的构建和地方政府职能优化、通过发挥自己理财功能，来内洽地形成一套机制，这个道理我们一定要把握好。这一制度建设从国际经验和我国已现实积累的矛盾挑战来看，都是无可回避的。
但是说起来也很复杂，对直接税概念之下这种住房保有环节的房产税或者叫不动产税，反对的声音是非常强烈的。在中央历次的文件中，都明确地写入了要推行房产税改革试点，这是很具体的要求。真正使省以下进入分税制的状态，就必须构建地方税体系，而构建地方税体系，就必须说明什么是主打的财源、支柱的税种。在中国地方大量辖区之内，都要看到城镇化率一路走高的几十年中间，不动产保有环节的税收的支撑力，是非常重要的。促进地方政府职能优化、又给地方提供主体税种，是财源建设问题。这事关优化市场经济的运行机制，又优化中国收入分配格局，还是实施长效的、健康的房地产调控所必须运用的制度建设和政策工具。所有这些东西合在一起，触动的就是既得利益。如果不说明为什么和怎么样进行房产税改革，这个事情是没法操作的。
所以我反复强调，有关的管理部门应该尽早把大的导向上的关键要点向全社会说清楚，在一些关键点上消除社会疑虑，比如在中国绝对不能参照美国的那种普遍征收模式，而只能调节高端。否则这个改革只会帮倒忙。房产税改革，可以设想把各个家庭的第一套房排除在外，或者像重庆的办法，第一套房（不含独立的花园洋房），180平米以上的开征。怎样化解反对意见，把改革框架往前推进，这就要援引邓小平的改革智慧，在对大方向、大框架有一个判断之后“不争论”。争论不休、莫衷一是，客观上就等于封杀一切先行先试的空间——像房产税改革，不可能先取得一个共识。允许不允许先行先试，这是一个实质性的问题。我们看到领导同志反复强调顶层规划，同时又明确地说允许先行先试，继续鼓励摸着石头过河，要上下互动，这才能真正推进改革。我们回过头从原理上说一下，这样一套财政在省以下落实分税制，把94年基本的制度成果从中央到省级为代表的地方之间的分税体制，一直贯通到地方基层，就是要追求市场经济运行的长治久安。我们需要充分肯定一下的，就是反复探讨的国际经验和我国的实践，都证明搞市场经济必须要实行分税制、别无他路。
有人说在中国应区分两种区域类型：在非农业区搞分税制，而在农业区不搞分税制；另外，在中央和省搞分税制，省以下不搞分税制。听起来特别符合“因地制宜”的原则，但这样一种取向实际是不成立、不可接受的。问题的核心点在什么地方？按这种方法因地制宜，实际上是无视在中国使“统一市场”的市场经济健康运行必须形成的上下贯通、逻辑连接的体系性的制度安排。具体操作上，其实我们不可能划分清楚农业区和非农业区的合理边界。说起来概念有，但实行起来是一街、一河、一线之隔，怎么可能合理地划分成截然不同的两种体制？至于省以下不搞分税制，恰恰是中国的实际情况。我们把全国省级的和省以下的体制文件，汇合到一张表上看，不仅欠发达地区，就是在发达地区、沿海区域，省以下现在都还没有进入真正意义上的分税制状态，都是各种各样的分成制，这是中国当下的现实。所以说指责存在基层财政困难、存在土地财政短期行为、存在着隐性负债的高风险之后，板子应打在哪里？打在94年分税制改革上，是完全打错了地方。恰恰是实践证明，由于五级分税之路走不通，已经把过渡色彩凝固起来的地方省以下分成制和包干制，造成我国一定会出现这种体制上的负面影响，具体化到土地财政问题、地方隐性负债问题和基层财政困难问题。这是中国的实际情况和省以下体制的真问题。所以我们说，一定要在大是大非的问题上有一个清晰的判断。打板子打在分税制上面，是打错了地方。真正需要解决的问题，是把分税制从中央到省以下贯彻落地。这是关于财政以市场经济制度建设方面的贡献来服务全局，我愿强调的第一点。
朱镕基同志以非常大的魄力，在1994年于一线上主持了分税制改革，以后的历史评价在这一点上会非常高。他退了以后，坚持什么职务也不当，什么话也不讲。但是一年多前，在清华经管学院参加建院30年的活动，他说道：我天天看新闻联播，看什么呢？看他们怎么胡说八道。不错，我是搞了分税制，但我还说要深化改革呢！什么意思呢？就是看到很多人的指责，地方债、土地财政等等，说是分税制造成地方财政困难所以逼出了这个样子。朱镕基同志对此断然否定。他的思维方向是完全合乎逻辑的：深化改革受阻，是问题的实质，而不是分税制改革方向的错误。这是我要说的第一个角度。这个方面的问题我说得比较直率，希望大家批评指正。
第二个角度：财政服务全局，无可回避的是要加快相关的税制改革和配套改革，来缓解中国的资源环境制约、促进节能降耗、保持可持续发展。
在前面三十几年，GDP年均增长速度接近10%，中国奇迹还在延续，今后如搞得好，我们仍然可以中高速发展20年左右，增长率7%左右，虽然比原来的速度下降2—3个百分点，但和全世界相比，仍然是大国发展最高水平的速度。包括同样有发展潜力的金砖五国，大多也跟我们国家不是一个数量级的。中国的中高速健康发展前提是什么呢？那就是首先一定要挣脱现在资源环境的瓶颈制约。2012年什邡、启东、镇海三个大项目，都是提供GDP和形成成长性的，但是这些项目老百姓已不认可，形成了官方和民众的激烈对抗，还出现了有流血的群体事件。所以说原来不少经济增长点，在以后可能无法如愿发挥作用。整个中国是要发展一些重化工项目的，我们现在几乎任何增长极区域的发展都离不开重化工，那么怎么样缓解资源环境制约呢？更多的是要靠创新。重化工项目还得做，但是要尽可能合理布局，通过科技创新来减少它的污染排放，体现它的低碳化和可持续。按这样的努力方面来看，我们现在最要看中的，是所谓经济机制的作用。中国造成污染的基础能源，主要是“以煤为主”，资源禀赋所决定的从煤到电的能源生产流程。现在靠煤解决的能源，是中国国民经济中能源供应最主要的部分，但是煤的开发利用的清洁化是最困难的，从煤到电的生产已经造成了非常严重的环境压力、矛盾积累。然而与此同时，实际生活里面，电的价格形成机制不能反映供求和不能反映资源环境制约的挑战，从企业到居民，谁也不认为在实际生活里面节电是自己的迫切要求、是自己应千方百计要做好的事情，这是中国的现实。大家都这样粗放、挥霍型地使用电，实际上造成更多的煤炭开掘、煤炭使用、煤炭燃烧的环境压力，造成更多的环境污染、各种各样社会上的负作用。这是中国粗放发展的基本现实。
所谓落后产能、过剩产能，很多都是这种粗放型的用煤、用电。说了那么多年的节能降耗、淘汰落后产能，实际效果很有限。分散的市场主体自己不能充分感受到与节能降耗相关的经济方面的压力。2012年，煤炭市场由于经济情况的变化，合同煤和非合同煤价格自然并轨，我们的资源税改革又推到了原油、天然气从价机制在全国铺开以后，必须考虑扩大从价覆盖面这样一个档口。迫切需要在十八大以后配套改革，从资源税改革开始，牵一发动全身，来把我们的煤炭资源税的从量改为从价，形成依法的、可预期的、透明的价格形成因子，促使所有企业想方设法在生产经营进程中间节能降耗，千方百计开发节能降耗的工艺、技术和产品。谁做好这个事情，谁的市场份额就会扩大。我们节能降耗的政策如结合改革合理设计，会加快这个过程。谁做不好节能降耗，就会走到被兼并、被淘汰的道路上去，这就是优胜劣汰挤掉落后产能。面对几千万个市场主体，政府没有能力去一一甄别谁应出局，政府就是要靠规范的经济杠杆，在市场竞争中间让企业优胜劣汰、节能降耗。这是中国非做不可的事情，但是难度也很大。
启动煤炭资源税的改革之后，一定要争取推到电力部门的通盘配套改革。电网，就是自然垄断、特许权管理，关键是让前端的电力回归商品属性，让后端的配电零售回归竞争服务状态，前后都对接市场机制，这才能够真正的调动潜力活力，在竞争中间节能降耗、提高整个资源运用的综合效益。很遗憾，电力改革5号文件发出过了多年，就是因为有种种阻力与困难，关键性的改革始终没做出来。关于从煤到电的流转过程，《财经》杂志有个封面文章叫《煤运之痛》，总结是五个字：无处不打点。种种扭曲、寻租、乌烟瘴气、腐败行径，维系着这个流程运转。资源配置的结果是难以应对环境危机因素的挑战实现低碳绿色发展，在国际上我们挺不直腰板，在国内老百姓对雾霾的抱怨还会升级。已经形成巨大影响力的过度垄断，对决策还会有种种影响与制约。如真正启动改革，掌握力度，让大多数企业继续发展，少数企业被淘汰出局，一轮做不到位就做多轮，可望在经济利益的驱使下来调整生产方式、消费模式与习惯，实现低碳化生产生活，这就是贯彻落实科学发展观，就是寄希望于改革的成功。
道理是非常清楚的，财政为全局做贡献，必须要强调配套改革。只有制度改革了，我们才能真正交出一个可持续发展的及格的答卷，中国以后二三十年经济增长的潜力空间才能真正打开。否则科学发展沦为口号，节能降耗只会是空中楼阁。
把这第二点做个归纳，是在通盘制度建设中要以经济手段为主“内生地”节能降耗，转变生产的粗放方式，实施转变方式的长效经济机制建设，服务于科学发展全局。资源税改革这个例子，实际上要引出一个从税到能源产品的合理的价格形成机制，优化资源产品与非资源产品的比价关系，并呼应地方税体系建设和财政体制配套改革。中国的资源恰恰是在工商业不发达的中西部密集，可为中西部提供一个地方税体系中资源税这一支柱财源、主打税种。这也是符合地方政府靠山吃山、靠水吃水、信息对称这样一种合理的机制特征的。
第三个角度：按中央加快的要求，以财税体制改革来服务科学发展全局，需要加快我国的直接税和转移支付等制度建设的步伐，缓解社会收入分配领域的矛盾凸显及其负面影响。
可能各位已感同身受：中央高度重视，不同的社会群体已经不断发出各种声音，总体来说，大家对收入分配都不满意。现在按照中央以国务院批复形式下的文件，怎样把关于深化收入分配方面制度改革的若干意见的指导文件方案化、具体化，还有大量的工作要做。要特别根据文件要求，加快健全再分配机制。主打的，实际就是财政运行机制里面的税制、转移支付，以及相关的社会保障体系。财政再分配主打的，就是这三件事情。现在从税制来说，不客气地讲，有些人，包括管理部门的一些人，认为中国现阶段就是以流转税、间接税为主，有其天然合理性。但这个观点还是说得极端化了。在一定阶段上，这句话一点都不错，我们在九十年代设计财税配套改革的时候，别无选择，必须是间接税、流转税为主，当时能做的就是把个人所得税和个人收入调节税合在一起，把个体工商户也拉进来（原来是分门别类的个人所得税）。经过这么多年的发展，个税在整个财政收入的比重没有超过7%。上一轮，个人所得税在社会巨大压力之下进行调整、改变之后，收入比重继续降低。在对工薪收入阶层超额累进税就位的调节范围下，原来的8000多万人一下收缩到不到3000万。但是，中国公民的纳税人意识毕竟在迅速上升，越来越多的人关心税，任何一个直接税都会成为社会的热点。那么具体说到税负，可以得出一个结论，根据国际货币基金组织提供的统一口径，中国的宏观税负应该在30%出头，和发展中国家相比，没有明显偏高的特点与趋势。但是，中国人现在感受到的税收痛苦却不容忽视。中国民众的税收痛革是真实存在的，是执政党必须妥善加以解决的问题。中国民众纳税人意识提高之后，对于税收负担分布和感受方面的敏感性，当然是必须重视的现实问题。我们无可否认，中国现在间接税为主构成财政收入大头的情况下，实际上是由消费大众作为给国库做贡献的主力，而消费大众中间中低收入阶层占大多数，这又是一个基本事实。税制不是万能的，但不优化税制、不利用可塑空间，又是万万不能的，这些想法落实到具体问题上，我们就要抓好税源建设和税制的改革。
真正理解邓小平“先富共富”的思想，就必须注重和优化收入分配问题。邓小平晚年强调，中国发展起来之后，问题不比不发展起来的时候少。如果处理不好收入分配，整个改革开放就失败了。直接税不发展，显然是过不去的。这就得找到智慧与办法，慢慢推进。所以说到房产税，还有个人所得税、遗产税，实际的征收结果是要让先富起来的人对国库多做贡献。
这些改革是非做不可的，一定要在十八大之后通盘考虑、抓住机遇，推进习近平总书记所说的时间表的设计，鼓励先行先试和上下互动。这方面最后的实际效果，是以财政税收制度建设、转移支付制度建设以及促进社会保障制度的完善，涉及一系列攻坚克难，渐进优化中国收入分配格局和财产配置格局，来缓解我国现在明显制约发展的另一大瓶颈，就是人际关系。伴随着矛盾凸显，首先制约我们的是资源环境的瓶颈。很多事情上，过去过得去的，现在过不去了。另外一个问题，就是人际关系：政府和公民的关系、公权体系和纳税人的关系，政与民的关系，现在往往变得火星四冒。我们面对挑战，优化社会分配，优化财产配置，实际上正是经受历史性的考验。要是真正出以公心的话，不能见到困难就绕，必须正视困难，争取克服困难。我们财政为全局服务，在这方面的认识要相当明确，才可能积极主动对应十九大以后从国务院到财政部党组、到各级创新任务的要求。
地方税体系建设，远景是把税基配置在扁平化后的省和市县两级。与此呼应，有个改革要求：以后市县行政上应该比照现在广东的做法，实行“省直管县”。中央文件明确说了，有条件的地方都可以积极试行省直管县的体制。虽然这里有意回避了行政两个字，但大家都明白，前面讲过财政体制省直管县了，在这个地方，就是讲的行政省直管县。这又是比较敏感、棘手的问题。汪洋同志主政广东时，想方设法在顺德开始实验，但是这个实验做起来还经历风风雨雨。十八大之后，从前景上来说，调动积极性，应该把财政体制减少层级以后必须拉动的行政体制变革，也就是省直管县等争取贯通。这是一个需要重视、在中长期一定要解决的问题。
省市县之间关系处理上，如果说市级已经形成惯性，是我一直管着县的，现在让县在财政上直接对省说话，那我从人事等上面继续卡着你、管着你，轻易不放权力，这就需要上层领导来解决问题。光讲联络感情、取得谅解，能起到一定的作用，但还要靠更根本的、长久的制度安排、逻辑理顺，才能把这个事情处理好。
我认为，现在对省直管县持不满意的意见，不是根本性的，但又是需要配套改革的推进才能解决好的。市和县之间发展远景，最好未来在行政上也放在一个平台上，就像美国的情况。美国是世界头号强国，经济体量很大，他的联邦相当我们的中央政府，下面的州相当于我们的省，但是州的权限，比我们的省要大，再下面不论是市、县、镇，全在一个行政层级的平台上，称为“local”。虽然有些事情我们不能照搬美国经验，但中国在省直管县由财政延伸到行政以后，市县就应该在一个平台上面。
从配套改革看，因为五级分税之路走不通，所以要扁平化为三级，把省以下分税制贯通到基层。分税制是搞市场经济所必须的，属于基本财政制度的可持续安排。所以，其他方面的配套改革，都要配合远景作合理规划，省直管县在这方面要化解消极因素、缓和矛盾，一步一步凝聚共识，一步一步增加通盘呼应的机制特征。省对下面的管理，我看没有什么大的矛盾，以后还会有新的一些手段来协调市县平面上的衔接。过去省财政厅对应下面一二十家市级单位，现在至少要对应好几十家县级单位，大家都需要磨合一下。有些特殊情况，像东莞，早早就变成地级市了，但下面始终没有设区，它的一些镇规模都已非同小可，实质问题是推动镇的合并，到一定的时候，会在市下面设区，区下面再设的是街道——这是比较符合有成熟经验的城市化区域基层政权派出机构模式的。这些事情我们可以继续探讨。
（未完待续）
贾 康 介 绍
第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。曾受多位中央领导同志邀请座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。
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