編者按 個人所得稅是我國僅次於增值稅、企業所得稅的第三大稅種，在籌集財政收入、調節收入分配方面發揮著重要作用。2018年7月，個人所得稅法修正案（草案）公開徵求意見，個稅法迎來第七次修正，截至7月25日，中國人大網已經收到超過12萬條意見。自1980年開徵個稅以來，我國一直實行分類所得稅制，此次修正將開啟根本性改革，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，將是我國個稅制度發展史上最重要的一次改革。
聚焦個稅改革（1）
本報記者 劉慧
與廣大百姓關係最密切的個人所得稅改革正式進入立法修正階段。個稅法第七次修正不同於前六次的小範圍調整，而是一次根本性制度改革，將把我國的分類所得稅制，改為絕大多數國家採取的綜合與分類相結合的所得稅制。個稅免徵額、邊際稅率、專項費用扣除等，都是此次個稅法修正人們關注的重點。2018年7月28日徵求意見截止後，個人所得稅法修正案草案將提請十三屆全國人大常委會審議。
2018年政府工作報告提出，“要提高個稅免徵額，增加教育、醫療等專項費用扣除，鼓勵人民群眾通過勞動增加收入、邁向富裕。”接受中國經濟時報記者採訪的學者表示，十九大報告提出要深化稅收制度改革，個稅法第七次修正的政策目的是為了降稅，稅制改革趨向是優化稅制和減輕稅負，讓納稅人真正參與到個人所得稅的繳納過程中，改革包括專項費用扣除都是朝著稅制公平的方向發展。個稅改革最大亮點是稅制模式的轉換，將綜合和分類相結合的個人所得稅制落到實處。因此，第七修正將成為我國個稅法發展史上最重要的一次改革。
稅制改革趨向是優化稅制和減輕稅負
1980年以後，我國相繼制定了個人所得稅法、城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例及個人收入調節稅暫行條例。1993年10月，在對原三部個人所得稅的法律、法規進行修改、合併的基礎上，第八屆全國人大常委會第四次會議通過併發布修正後的個人所得稅法，國務院配套發佈個人所得稅法實施條例。全國人大常委會相繼於1999年8月、2005年10月、2007年6月和12月、2011年6月對個稅法進行五次修正，個稅免徵額從每月800元逐步提高到每月3500元。
國務院發展研究中心研究員倪紅日告訴中國經濟時報記者，從短期看，此次個稅法修正的政策目的是為了降稅。從長期看，十幾年前就確定了個人所得稅的改革方向，是綜合與分類相結合，綜合計徵最大的好處是將來個稅不僅要代扣代繳，還要納稅人去申報。申報情況和專項扣除是配套的。如此一來，納稅人會真正參與到個人所得稅的繳納過程中。這次個稅改革朝著稅制公平的方向發展，先減少中低收入和負擔較重群體的稅，能減輕一定程度的稅收負擔。但稅收改革要站在兩個角度看，不僅要考慮個人，也要考慮國家。不僅有私人產品，還有公共產品。實際上，每個人負擔最重的不是個人所得稅，而是消費時購買商品由增值稅轉嫁過來的稅收，這是比較大的量。中國的稅制須考慮企業的競爭力問題，將來個人所得稅和房地產稅要完善，增值稅應往下降一些，國家目前對財政支出調整的力度還是比較大的。
中國財政科學研究院財政與國
家治理研究中心主任、研究員趙福昌對中國經濟時報記者表示，隨著經濟社會發展，個稅收入調節功能需要進一步發揮，包括免徵額的提高和各類專項扣除的完善，需要體現個人或家庭負擔水平。1994年我國稅制改革基於當時的目標，確定了以間接稅為主體、以組織收入為目標的稅制，隨著經濟發展和形勢變化，優化稅制要求從以間接稅為主體的稅制轉向直接稅和間接稅並重的雙主體稅制，提高直接稅收入比重是當前個稅改革的背景。隨著技術發展和稅收徵管能力的提升，為綜合分類改革也創造了條件。同時也受到美國稅改等國際因素的影響，雖然中美稅制差異較大，但總體的稅制改革趨向都是優化稅制和減輕稅負。
中國政法大學民商經濟法學院副教授、中國法學會財稅法學研究會常務副秘書長翟繼光告訴中國經濟時報記者，此次個稅法修改意義重大，之前的修改並未讓個人所得稅的基本制度類型發生變化。我國自1980年開徵個稅以來，一直實行分類所得稅制，這種稅制效率較高、徵管成本較低，但其在公平性上較差，因此，目前全球只有極少數國家採取這種類型，絕大多數國家採取綜合所得稅制或者綜合與分類相結合的所得稅制。
翟繼光介紹，2003年，十六屆三中全會提出我國個人所得稅改革的方向是綜合與分類相結合的所得稅制，但由於現實條件的約束，這一改革目標一直沒實現。2013年，十八屆三中全會再次提出這一改革方向。經過長達5年的準備，2018年國務院決定將我國個稅改為綜合與分類相結合的所得稅制。全國基本形成了共識：個稅有必要儘快朝綜合與分類相結合的所得稅制轉變。此次個稅法修改將成為我國個稅法發展史上重要的一次改革。正因其如此重要，在6月全國人大常委會的會議上並未對個稅法修正案進行表決，而是向全社會公佈徵求意見，在對修正案完善之後，全國人大常委會可能在8月份的會議上表決通過這一改革方案。
綜合計徵是未來個稅改革完善的基礎
我國的個人所得稅是適應改革開放需要通過立法開徵的，1980年通過的個人所得稅法內外資稅制有別。1994年我國實行社會主義市場經濟體制改革，為了創造公平市場環境和公平國民待遇，於1993年開始實行內外資個人所得稅統一。之後修改除對免徵額和稅率級差有所調整外，就某些單項如利息徵稅、免徵額等事項進行過多次修法，但改革目標一直沒得以落實。此次個稅改革以走向綜合與分類相結合的新稅收體制為目標，將工資薪金、勞務報酬、稿酬所得、特許權使用費四項勞動性所得納入綜合徵稅範圍，優化調整稅率結構，將綜合所得的基本減除費用標準提高到每月5000元，並設立專項附加扣除，增加反避稅條款。
倪紅日表示，四項勞動性所得納入綜合計徵把握得較好，而綜合計徵又是未來個人所得稅改革完善的基礎。稅務機關征管時，個人申報、專項扣除都要申報，納稅人就會逐漸形成繳稅習慣。有人建議對個稅免徵額實行動態調整，但國際上很少有每年都調整個稅免徵額的，按照稅收法定來執行的話，個稅免徵額是和專項扣除相銜接的。
趙福昌表示，此次個稅改革最大亮點是稅制模式的轉換，將綜合和分類相結合的個人所得稅制落到實處。我國在“九五計劃”之初的1996年就提出個人所得稅綜合分類改革的目標，歷經六個“五年計劃”，現在終於落到立法改革的和實施層面，改革最大的意義在於徵管模式變化。其一，徵管模式與國際接軌。對勞動所得進行綜合徵收，對資本利得實行分類徵收，國外也有徹底綜合徵收的，但對資本利得制度設計要合理，盈利納稅，虧損可以抵稅或退稅，我國現在條件只能是綜合與分類結合。其二，引入個人申報制度，徵管方式發生重大變化。重要的是個人具有申報義務了，這是法律責任，以後每個人都要跟稅務局有關係、打交道，需要提交報表資料。過去有超過12萬元的稅務申報，是沒有定義務的，現在徵管引入個人申報制度，情況就完全不一樣。其三，稅務徵管手段增強。過去個人沒有申報義務，稅務機關不能掌握納稅人員的充分信息，稅收徵管法也沒有明確稅務機關怎麼查個稅，現在個人申報成為義務，是法定性的，稅務機關的手段大大增強。其四，將個人勞動所得實行綜合徵收，有利於將專項抵扣項目落實到制度中，體現個人和家庭能夠公平負擔和合理負擔，使個稅調節收入分配上更加有力。
“改革有利於增強稅收調節收入分配力度。”趙福昌表示，由於徵管模式轉變，個稅徵管有條件和能力對高收入人群的加強監管，實現稅收負擔結構的優化，估計高收入人群的個稅會增加。同時，避免原個人勞動收入分項徵收中的避稅行為，由於不同項目個稅模式不同，所以收入來自多項目的人有通過項目間“協調”避稅的空間，綜合徵收有利於避免這種情況。個稅改革有助於塑造收入橄欖型社會。無論是免稅額提高、專項扣除增加，還是稅率級次的調整，都有減稅的效果。當然，對於高收入者來說可能因為徵管的加強而納稅增加，這樣有助於擴大中產階層的規模，塑造收入橄欖型社會。
個人所得稅法改革，是為了促進收入分配更加合理和有序，促進社會公平正義。個稅法第七次修正體現了以民為本的理念，標誌著我國個稅將由傳統稅制向現代稅制轉變。綜合所得，是改革的關鍵所在；專項扣除和反避稅，有利於稅制公平。在不遠的將來，新一輪個稅改革將惠及更多中等以下收入群體，無疑將有利於構建以消費拉動為主的現代經濟體系。
（專題報道詳見今日4版）
閱讀更多 中國經濟時報 的文章
