【限購、限價、限貸仍是目前主要的調控措施。行政管制見效快，但也存在損害市場機制、誤傷自住需求、干擾企業自主經營的問題，未來應更多考慮使用經濟手段】
□楊紅旭
3.2010 -2013年：緊縮型調控。隨著2009年房價暴漲， 2010-2013年抑制房價成為調控核心目標。新政一次比一次嚴厲，可細分為五波。
（1）第一波緊縮型調控：2009年12月“國四條”、“國十一條”出臺。2009年12月，國務院常務會議提出“國四條”，加強市場監管，穩定市場預期，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭；力爭到2012年末，基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，用5年左右時間基本完成城市和國有工礦集中成片棚戶區改造，有條件的地方爭取用3年時間基本完成。2010年1月，國務院辦公廳出臺《關於促進房地產市場平穩健康發展的通知》（“國十一條”），進一步細化“國四條”，最重要的措施包括：對已利用貸款購買住房、又申請購買第二套(含)以上住房的家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)，貸款首付比例不得低於40%，貸款利率嚴格按照風險定價。
（2）第二波打壓型調控：2010年4月“國十條”出臺。2010年4月17日，國務院發佈《關於堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（“國十條”），被稱為史上最嚴厲的調控政策：對購買首套自住房且套型建築面積在90平方米以上的家庭，貸款首付比例不得低於30%；對貸款購買第二套住房的家庭，貸款首付比例不得低於50%，貸款利率不得低於基準利率的1.1倍；商品住房價格過高、上漲過快、供應緊張的地區，商業銀行可根據風險狀況，暫停發放購買第三套及以上住房貸款；對不能提供1年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購買住房貸款。地方政府可根據實際情況，採取臨時性措施，在一定時期內限定購房套數（即限購政策，但其後僅有北京跟進）。加快研究制定引導個人合理住房消費和調節個人房產收益的稅收政策（即房產稅）。
（3）第三波管制型調控：2010年9月 “9.29新政”出臺。為鞏固樓市調控成果，多部委出臺新政，將“國十條”中部分內容升級，變成了全國“一刀切”：對貸款購買商品住房，首付比例調整到30%及以上（之前90平米以上最低為20%）；暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款；對不能提供一年以上當地納稅證明或社會保險繳納證明的非本地居民暫停發放購房貸款（“國十條”中只要求房價過高城市有選擇性地實行）。另外，還要求“房價過高、上漲過快、供應緊張的城市，要在一定時間內限定居民家庭購房套數”（限購升級，後有20多個城市跟進）。
（4）第四波“三限令”：2011年1月“新國八條”出臺。1月26日，國務院常務會議推出“新國八條”，行政性干預色彩繼續加重。一是限購範圍擴大：各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市，對2套當地戶籍居民家庭、1套非當地戶籍居民家庭、無法證明非當地戶籍居民家庭限購（後來共有48個城市實行）。二是首次提出限價：2011年各城市政府要根據當地經濟發展目標、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力，合理確定本地區年度新建住房價格控制目標，並於一季度向社會公佈（結果大部分城市都將房價增幅定為：不超過GDP或收入增幅）。三是收緊二套房貸：首付比例不低於60%（之前不低於50%）。四是收緊營業稅，對個人購買住房不足5年轉手交易的，按全額徵收。另外，國務院常務會議原則上同意部分城市進行對個人住房徵收房產稅改革試點，上海、重慶開徵房產稅。
2012年，房地產調控政策總體平穩，除了指導商業銀行對於首套房貸進行利率優惠外，既沒有出臺新政，也沒有放鬆舊政。唯一值得關注的是：整個7月份，為了防範房價上漲，連敲四次警鐘，堅決防止房價反彈。這一套“系列拳”可以算是一次“準新政”。10月份，決策層表態，調控手段還需要逐步完善，更加註重市場和法治手段。由此可見，決策層很清楚限購限貸這種行政干預手段，只能用於短期救急，不宜當作“補藥”長期吃。
（5）第五波：2013年2月“國五條”出臺。重要內容包括：第一，完善穩定房價工作責任制，要求全國35個大城市按照保持房價基本穩定的原則，制定本地區年度新建商品住房（不含保障性住房）價格控制目標。第二，嚴格執行商品住房限購措施，要覆蓋全市，一手二手房皆限，外地有證明者只能擁有1套房。第三，嚴格實施差別化住房信貸政策，對房價上漲過快的城市，中國人民銀行當地分支機構可根據城市政府新建商品住房價格控制目標和政策要求，進一步提高二套房首付比例和貸款利率。第四，對出售自有住房按規定應徵收的個人所得稅，通過稅收徵管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20%計徵；擴大個人住房房產稅改革試點範圍。總體來看，“國五條”及細則頗具新意，但多數地區並未從嚴落實。
4.2014 -2016年1季度：擴張型調控。2014年樓市低迷，部分地區房地產庫存積壓嚴重，同時宏觀經濟增速下滑，於是開始擴張型調控，可分為四波地方層面的新政潮。
（1）第一波：2014年3月政府工作報告提出“針對不同城市情況分類調控”。這意味著要打破全國“一刀切”式的調控模式，也就暗含著允許部分樓市低迷的城市放鬆之前部分緊縮型政策。其後，很多地方政府陸續放鬆限購等政策。
（2）第二波：2014年9月“9.30新政”。9月30日，中國人民銀行和銀監會發布《關於進一步做好住房金融服務工作的通知》，其中明確，首套房貸款最低首付比例為30%，貸款利率下限為基準利率的0.7倍。對擁有1套房並已結清相應購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業金融機構執行首套房貸款政策。此次“央四條”意在通過加強對居民購房的金融支持，以達到刺激市場需求的目的。
（3）第三波：2015年3月“3.30新政”。3月30日，中國人民銀行、住建部、銀監會聯合發文，要求對擁有1套房且貸款未結清，再次申請商業性個人房貸購買普通自住房，最低首付比例不低於40%。對擁有1套房並已結清相應貸款，再次申請住房公積金委託貸款購買普通自住房，最低首付比例為30%。同時財政部也發文要求，個人將購買2年以上（含2年）的普通住房對外銷售的，免徵營業稅。
（4）第四波：2015年11月去庫存新政。中央財經領導小組第十一次會議提出，化解房地產庫存，促進房地產業持續發展。這是決策層首次提及房地產庫存問題，此後在12月召開的中央政治局會議上，再次提出要化解房地產庫存，通過加快農民工市民化，推進以滿足新市民為出發點的住房制度改革。
5.2016年2季度-2018年：分化型調控。2016年1季度，部分一二線城市房價快速上漲引起相關部門的關注，從滬深二市“3.25新政”開始，打破了過去兩年全國同步寬鬆的政策走勢，開啟了部分熱點城市緊縮型調控的新進程。與此同時，非熱點地區繼續執行寬鬆政策，尤其是去庫存政策。國家層面的調控新政只有一項，即2017年4月1日住建部與國土資源部出臺《關於加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》，要求堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”這一定位。
2016年以來，決策層重視發展住房租賃市場、租購併舉。2016年5月，國務院辦公廳發佈的《關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》指出，到2020年，基本形成供應主體多元、經營服務規範、租賃關係穩定的住房租賃市場體系，基本形成保基本、促公平、可持續的公共租賃住房保障體系，基本形成市場規則明晰、政府監管有力、權益保障充分的住房租賃法規制度體系，推動實現城鎮居民住有所居的目標。2017年7月，住建部等九部委發佈《關於在人口淨流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，選取部分人口淨流入的大中城市（包括廣州、深圳、南京、杭州、廈門、武漢、成都、瀋陽、合肥、鄭州、佛山、肇慶等12個城市）開展住房租賃試點工作。2017年8月，國土資源部、住建部聯合發佈《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、瀋陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。
調控的成效與不足
1.調控的成效。首先，2005年開始，調控的矛頭越來越多地指向持續上漲的房價。調控效果的評估也主要看房價變化。總體來看，歷次調控都有較為明顯的效果，調控不可能抑制房價中長期不漲，但在過熱時達到了短期降溫的效果。
其次，住宅供應結構有所優化。過去十幾年來，一二線城市中小套型佔比增加，別墅供應規模明顯減小，這有利於剛需購房。
再次，市場秩序有所好轉。土地出讓市場越來越透明，權力尋租現象大大減少。新房銷售市場在明碼標價、開盤節奏、廣告宣傳等方面均有所改善。二手房交易市場中的不規範行為明顯減少。
2.調控的不足。第一，行政手段為主，經濟手段不夠。限購、限價、限貸仍是主要的調控措施，部分城市近一年來新出臺了限轉售措施。行政管制見效快，但也存在損害市場機制、誤傷自住需求、干擾企業自主經營的問題。未來應更多考慮使用經濟手段。
第二，需求端調控過多，供應端調控不足。房地產市場天生存在房價變化過快與生產週期較長的矛盾，當房價大漲時，新增供應跟不上；而房價明顯降溫時，新增供應減不下來。過去的房地產調控重點發力需求端，而對供給端的管理手段不足。
第三，短期措施太多，長效機制缺失。當樓市劇烈變化時，管理部門往往是臨時抱佛腳，或者打壓、或者救市，心態著急、藥量過大，於是在治好一場病的同時，也埋下了新的病根。當前稅收政策系統性不足，沒能起到較好保障市場平穩運行的作用，房地產稅遲遲沒有通過立法，熱點城市存在較旺的投資投機需求，亟待推進房地產市場長效機制建設。上海的房產稅試點也未達到預期效果，未來仍需根據國家的立法進程予以完善。
第四，租售不平衡。1998年房改之後，住房商品化、市場化快速推進，房產交易市場迅猛發展，但租賃市場發展滯後，形成了“售強租弱”的格局。租賃市場的發展能起到穩定交易市場、平穩房價的效應，應加快推進“租購併舉”。
（作者為上海易居房地產研究院副院長）
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