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成片連片改造將不留死角，全面提升區域的人居環境。南方日報記者 王昌輝 攝 |
7月30日召開的惠州市委十一屆六次全會提出，要提升城市能級和核心競爭力，提升城市能級要突破空間資源瓶頸，改進現有土地管理方法，提高土地資源綜合利用水平，全力盤活存量土地，實現更有效率、更有秩序的發展。
如何更有效地提升土地資源利用效能？記者注意到，在城市建設進程中，不斷推動“三舊”改造，在存量土地中找增量已被證明是一條有效的路徑。
儘管惠州“三舊”改造工作存在著規模有限且商住項目居多，“工改工”等產業和配套項目較少的局面，但跟隨東湖花園9區、天益城，以及麗日湖逸家園等項目的改造，老廠房搖身一變成為現代化居住區，城市局部區域土地效能得到提升的同時也切實改善著城市風貌。
如何更進一步？惠州市國土資源局日前公示徵求社會意見的《惠州市“三舊”改造實施辦法（徵求意見稿）》（以下簡稱《改造辦法》）有望帶來“加速度”。明確了舊廠房、舊村莊和城鎮各改造土地類型的改造主體和實施方式，同時劃定改造單元未成片連片改造創造基礎，推動實現規模化改造，全面改造改造片區的人居環境和城市品質。此外，對於“工改工”、“工改文”等產業項目的嘉獎機制又將推動產業賦能，推動“三舊”改造項目產業和形態的多元化。
可以預見，隨著城市“三舊”改造工作權責的釐清，結合粵港澳大灣區帶來的城市發展利好，該項工作也將迎來加速度。
本版撰文：南方日報記者 張峰
1“三舊”改造怎麼改？
城市低效存量建設用地活化提升
跟隨城市社會經濟的不斷髮展，惠州城市核心區域土地基本得到開發建設。一方面，城市居住、產業供地不斷往城市外圍擴展，另一方面，核心城區部分老廠房、老村莊卻呈現出破敗趨勢。這也使得“三舊”改造這一改善城市面貌的舉措備受各方關注。
市國土局發佈的2018年中工作總結及計劃指出，將大力推進“三舊”改造，並介紹惠州在2017年新增實施改造面積2799畝、完成改造面積1618畝，在完成省政府下達的考核任務同時也為惠州爭取珍貴的用地指標。
該局還介紹，先後出臺了《關於明確“三舊”改造項目涉及無償移交15%比例公建公益性用地有關問題的通知》、《關於加快“三舊”改造提高改造完成率的通知》、《關於規範惠州市“三舊”改造地塊標圖建庫辦理流程、標準、審查要求及數據庫調整頻次、程序、審查要求的通知》、《關於明確惠城區“三舊”改造項目實施監管協議簽訂問題的通知》等規範性文件，完善改造法規體系。
這也進一步呼籲著成體系的《改造辦法》出臺，更為系統有效的指導“三舊”改造工作的開展，推動城市節約集約用地的實現。
細看《改造辦法》，首先解決的問題就是讓什麼是“三舊”改造變得清晰。辦法介紹是指由人民政府、農村集體經濟組織、土地使用權人或其他符合規定的主體，依據相關政策法規，在確定的改造範圍內，對舊廠房、舊村莊、舊城鎮中的低效存量建設用地進行整治、改善、重建、活化、提升及成片連片開發的行為。
具體到改造方式，主要包括綜合整治、功能改變、局部加建、拆除重建、生態修復和歷史文化保護6種。此外，要求改造工作遵循政府引導、規劃先行，市場取向、公眾參與、利益共享、因地制宜等原則，既實現獲取經濟利益的目的，也能夠實現城市更新、產業更新的社會目的。
“我希望‘三舊’改造就是通過改造有效將城市扮靚，各方利益體之間實現共存共贏，同時也能夠有效引入高效的城市產業，不斷提升惠州的城市品質。”惠州市國土局黨組副書記袁貴平表示。
2 單一舊廠房改造局面如何破？
重點推進舊村莊和舊城鎮改造項目實施
聚焦既有的“三舊”改造情況，無論是東湖花園9區、天益城等商業綜合體，還是鵬達麗水灣、雙城君等住宅項目，幾乎清一色的舊廠房改造。而舊村莊和舊城鎮則推進緩慢，截至當前，僅有位於仲愷的三坳嶺村舊改正式進入到實施階段。
“舊村莊和舊城鎮的改造還是比較難的，從企業端出發，廠房的權益是最清晰的，而舊村舊城涉及到拆遷等眾多問題，沒有政府的主導和助力推起來是很困難的。”作為三坳嶺“舊改”項目的改造主體，皓翔源集團總經理何曉雯表示，項目推進中最大的問題就是沒有先例，但隨著《改造辦法》把相關流程理清楚之後就會越來越順利。
記者注意到，針對既往工作中舊村莊權責不清晰的局面，《改造辦法》指出，舊村莊改造可採用農村集體經濟組織自行改造、與市場主體合作改造或由政府主體實施改造的方式。農村集體經濟組織自行改造的則有該組織或其成立的全資子公司為改造主體；與市場主體合作改造則通過農村集體資產交易平臺公開選擇合作主體，可採取農村集體經濟組織和市場主體通過成立項目公司共同作為改造主體，也可以約定其中一方作為改造主體。
此外，對於政府組織為建設基礎設施、公共設施建設等公共利益或為實施城市規劃確實需要進行舊村莊改造的則為政府作為改造主體。獲得村集集體2/3以上表決同意並明確補償安置途徑後，政府可通過招標等公開方式出讓土地，由中標人或競得人實施拆遷工作，土地達到“淨地”出讓條件後辦理用地手續。
舊城鎮改造同樣可分為土地權益人自行改造和政府主體實施改造兩種形式。自行改造的情況，土地權益人可以以房地產作價入股、簽訂搬遷補償協議、聯營、收購歸宗等方式，將房地產的相關權益轉移到單一主體後，改造主體為土地權益人，而相鄰地塊合作改造則需成立項目公示作為改造主體。
“確定了改造主體，確定了改造方式，也確定了改造流程，這對於實施項目方來說無疑就意味著動力。”長期關注惠州城市更新工作的房地產業內專家楊錦斌介紹，“三舊”改造集中在舊廠房，因為規模小更多的都是較小規模的企業，一旦舊村莊和舊城鎮的改造工作展開，較集中的開發規模必將吸引更大的資本方進入，城市點亮的成效也會立竿見影。
3 規模太小怎麼提升？
劃定改造單元推動成片連片改造
不同於廠房的地塊和紅線清晰，村莊和城鎮的改造邊界如何進行界定？市國土局組建的“三舊”改造業務工作組負責人介紹，將結合轄區“三舊”改造專項規劃，綜合考慮用地範圍、規劃功能單元、道路、河流及產權邊界等因素合理劃定改造單元。“項目的申請就按照劃定的改造單元，且一個改造單元可以包含一種或多種改造類型。”該負責人介紹。
具體到改造環節，《改造辦法》要求改造單元須由單一主體實施改造。單元內存在多個權利主體的，應當以房地產作價入股將相關權益轉移到單一主體後作為主體，或各土地權益人成立項目公司合作改造。
“劃分改造單元是個好方式，很好地解決了樓棟間的差異，或選取拆遷少、成本低的區域，而放棄拆遷成本高的區域進行立項改造。”楊錦斌坦言，對於改造企業來說，是“肉”的要改造，不是“肉”的也不能剝離，推動舊村莊或舊城鎮的全面改善人居環境與城鄉面貌，盤活城市的存量土地。
“依據劃定的改造單元，還可以結合城市規劃設置改造後的片區生活環境和配套，不是隻有建樓才是‘三舊’改造，重新規劃新城功能同樣也是。”該局“三舊”改造業務工作負責人表示，主管部門還將通過開展改造成本測算、社會效益評估、經濟效益評估等經濟分析方式，進而劃分成片連片改造單元，實現成片連片的區域改造。
在成片連片改造項目實施環節，《改造辦法》將其分為市場主體和政府主體實施改造兩種模式。連片改造單元納入標圖建庫的地塊面積佔比超過40%的可由市場主體實施改造，佔比不足四成的則由政府作為主體實施。其中市場主體實施改造的項目公開選取的參與企業需取得70%及以上土地權益人同意，政府實施在確定開發建設條件的前提下，則可以通過招標、拍賣和掛牌出讓土地選取企業實施拆遷和建設開發。
“成片開發對於改善城市面貌是立竿見影的，以往的廠房只是一個點，成片則代表著整個片區的提質改善。”市國土局“三舊”改造業務負責人介紹，很多工廠其實是與舊村舊城並行的，改造了舊廠很多時候就意味著其餘的邊角部分改造更加困難，而成片連片改造則將不留死角，全面提升區域的人居環境。
4 將實施怎樣的改造方式？
因地制宜，推動改造方式多元化
明確了改造的條件和單元，具體該如何改造？中國城市規劃設計研究院院長、教授級城市規劃師楊保軍在接受記者採訪時指出，“三舊”改造與城市規劃一樣，不應該千城一面，而是應該因地制宜，既有拆建更新，同時也注重保護生態和歷史遺存。“有些建築形態老化的村落，完善給排水、燃氣等，局部修補完善功能就是很好的改造過程。”
記者注意到，《改造辦法》也將摒棄大拆大建的改造方式。改造方式包括綜合整治、功能改變、局部加建、拆除重建、生態修復和歷史文化保護六種。且對於改造單元內包含多種改造方式的情況，要求按照不同方式進行改造。
其中，綜合整治改造就指出要在不改變建築主體結構和使用功能的前提下，改善市政基礎設施、公共服務設施、改善沿街立面、整治環境或對既有建築進行節能改造等；而生態修復改造則是對改造用地進行整治、拆舊和復墾等，恢復生態景觀用途，或作為農用地使用，因地制宜。
具體到舊廠房、舊村莊和舊城鎮三個改造主體，在改造方向上分別指出，廠房改造以促進產業轉型升級、轉變經濟發展方式、提高土地利用效率為目的，鼓勵金融、總部經濟、文化、旅遊休閒等現代產業發展，支持高新技術產業發展，加快製造業轉型升級，完善公共配套設施。
舊村莊改造則以促進城鄉建設協調發展、優化城鄉生態環境、增進社會效益為目的，堅持以人為本、規劃先行、完善配套、提升公共服務、促進社會和諧為原則，注重具有歷史文化價值的古村落、古村莊、古村群的保護和文化內涵發掘；舊城鎮則以改善人居環境、完善公共服務配套和優化城市功能佈局為目的，節約集約高效用地和傳承城市歷史文化。
“按照改造辦法，項目改造不再是單一的經濟利益追求，而是更多的關注到片區生活環境、生態環境和產業的發展，真正因地制宜實現片區的產城人融合提升發展。”楊錦斌結合日前市委全會的要求認為，這樣的改造形式就意味著土地的綜合利用，也切實提升著片區和整座城市的發展品質。
5 未來改造的發展方向？
鼓勵“工改工”“工改文”產業升級，限制房地產開發
儘管改造方式即將迎來改變，但如何帶動投資主體的熱情？記者發現，《改造辦法》在持續收緊“工改居”項目的審批權限同時，對於“工改工”“工改文”等產業升級改造項目在政策上也給予了傾斜。這也有效契合了日前市委全會提出的施策要求：嚴格執行工業項目地價優惠政策，對“三舊改造”的“工改工”項目給予支持，嚴格控制“工改居”。
《改造辦法》指出，將鼓勵舊廠房改造項目通過“工改文”實現產業升級，優先支持符合國家規定和列入惠州市文化產業發展規劃的重點發展行業，以及該市鼓勵優先發展的，有競爭優勢的文化產業門類，利用工業用地開展改造。除了資金上的補助，稅費減免和基礎設施建設都將給予足夠保障。
通過“工改工”，舊廠房改造項目實現用地集約和整合升級的，將在符合規劃的要求下，允許製造業企業的工業物業產權按幢、層等固定界限為基本單元分割登記和轉讓，用於引進相關產業鏈合作伙伴的產業項目。而對於工業廠房容積率超出1.5及以上部分的建築，土地使用權人還將獲得200元/平方米標準獎勵，單個項目累計補助總額最高可達到1000萬元。
此外，對於歷史文化保護的“三舊”改造項目，改造完成通過驗收，補助標準也將達到100元/平方米，總額最高不超過500萬元；生態修復的項目實現復墾的，驗收後將一次性獲得10萬元/畝的補助。
然而，對於“工改商”“工改住”等房地產改造項目則趨於嚴格，《改造辦法》介紹，對於涉及將工業用地等土地用途改變為商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地，原土地權益人自行改造的，除按規定補繳地價款及相關稅費，還將按照城市規劃要求將項目用地總面積15%的土地無償移交政府用於城市基礎設施、公共服務設施建設或者其他公益性項目建設。
《改造辦法》同時指出，對於超過該比例，按照規劃需求要額外提供公共空間或公共設施的改造項目，則將給予適當的容積率獎勵。
■梳理
“三舊”改造項目
申請和審批流程：
◎提出改造申請。完成用地標圖建庫後，擬改造主體向市、縣（區）“三舊”改造行政主管部門提交申請材料。
◎確定改造範圍。“三舊”改造行政主管部門綜合考慮用地範圍、土地利用總體規劃、土地利用現狀、道路、河流及產權邊界等因素，依據標圖建庫範圍、城市規劃等確定改造單元範圍。
◎認定改造主體。主管部門通過對擬改造主體的資質（開發經驗、資金實力、責任能力等條件）、項目的土地情況（是否符合土地利用總體規劃、城市規劃、專項規劃、界限範圍等）、項目的權益情況（是否形成權益完整單一且無爭議）等進行審核。
◎出具規劃設計要點。主管部門認定主體後，函告同級規劃部門，由規劃部門組織編制《規劃設計條件告知書》。
◎編制項目改造方案。改造主體依照《規劃設計條件告知書》組織編制項目改造方案，提交市、縣（區）“三舊”改造行政主管部門審核，審核通過後上報同級政府審批，審批通過後由市、縣（區）“三舊”改造行政主管部門進行公示（公示時間7日），並在公示完成無異議後出具改造方案認定批覆文件。
◎簽訂項目監管協議。除了由政府組織實施的改造項目外，其他項目均應當在改造方案正式獲批之日起的三個月內，由縣（區）級人民政府、鎮（街道）人民政府（辦事處）或“三舊”改造行政主管部門與改造主體簽訂監管協議,在協議書中約定監管內容及監管措施，依照《惠州市“三舊”改造項目監管協議》執行。
◎辦理用地手續。政府主體實施改造的項目，應根據不同情形，綜合採用直接確權登記、完善歷史用地、徵地拆遷與補償、國有土地上房屋徵收與補償等方式辦理有關用地手續。
◎實施項目監管。負責簽訂監管協議的單位應當成立“三舊”改造項目監管小組，負責對各個改造項目實施的全過程進行監管、檢查，每季度將監管結果公示，實行改造全程動態監管。
■鏈接
市民可在
17日前提意見
當前，《惠州市“三舊”改造實施辦法》已在惠州市人民政府官網（網址：http://www.huizhou.gov.cn/index.shtml）和惠州市國土資源局官網（網址：http://land.huizhou.gov.cn/）公示並徵求社會各界意見，市民可登陸查看全文內容。有意見或建議的單位和個人可在8月17日前提意見。
信函：惠州市國土資源局（惠州市江北三新南路7號，郵政編碼：516003），寫明“惠州市三舊改造實施辦法意見建議”字樣；
電子郵件：[email protected]；
傳真：0752－2896278，聯繫人：李先生。
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有望成立實體機構
南方日報訊 繼仲愷設置區城市更新發展中心後惠州將成立城市更新局？日前，惠州市國土資源局在網絡問政中回覆市民的網帖時透露，當前該局已制定了“三舊”改造工作機構實體化運作方案，並已上報市編辦，待批准後執行。這意味著惠州城市更新局有望成立的消息得到確定。
市國土局日前在該局網絡問政平臺稱，該局為保證市“三舊”改造工作能夠良好運作，組建了5人專班負責“三舊”改造相關業務工作。該局也制定了“三舊”改造工作機構實體化運作方案，已報市編辦，待批准後執行。
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