摘 要：农村土地“三权分置”改革是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。获得感是衡量改革必要性、迫切性、成效性的重要标尺。从获得感的视角来剖析农村土地“三权分置”改革,具有重要的现实价值。深入推进农村土地“三权分置”改革,增强农民获得感,应从如下方面着手:确权登记,让农民更有安全感;“还权赋能”,让农民更有主人感;规范交易,让农民更有幸福感;完善法律法规,让农民更有信任感。要加快修订和完善农地产权的法律制度,规范农地流转市场,切实加强农村土地权利监管,不断完善农村公共治理。
农村土地改革是全面深化改革的关键领域,关系到新型城镇化、粮食安全和农民增收,是中央的重点工作。为进一步健全农村土地产权制度,推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,2016年10月,中共中央、国务院印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,就农村土地所有权承包权经营权分置(以下简称“三权分置”)改革中的“三权”关系以及如何推进“三权分置”改革作了进一步的明确。“三权分置”改革也成为学术界和政策层面关注的焦点。这里重点从增强农民获得感的视角对“三权分置”改革进行论述。
农民获得感视野的“三权分置”演进
□中国矿业大学(北京)土地政策研究中心杨璐璐
农村土地“三权分置”改革与30多年前的家庭联产承包责任制“两权分离”的改革逻辑相较,是土地制度选择框架的突破。具体到农地制度,农民的获得感应该包括“土地获得感”、“利用获得感”和“收益获得感”三个方面的内容。20世纪80年代为了解决农民积极性的问题、公平问题、怎么样增加农业产出的问题[1] ,家庭承包制度建立了一个“两权分离”的改革逻辑,在制度选择上作了框定。30多年来农地制度的探索一直在这个框定下探索,致力于农地承包经营权的长期化、物权化、法律化和制度化,形成农地承包经营流转体系,并向适度规模经营发展。然而,随着城镇化加速,农村人地关系的变化,“两权分离”制度选择下农民的“获得感”逐渐下降,农地配置受到农民意愿的干预而效率较低。“三权分置”在保持农村土地集体所有不变的基础上,顺应农民的意愿,将流转土地上的承包权与经营权分离,以增加农民土地获得感、利用获得感和收益获得感。
一、农地制度中农民“获得感”的历史缺失与探索创新
“两权分离”改革的制度目标是克服农业集体化下的激励低下、绩效差的问题,对于如何调动农民积极性,在长期的根据地土改中不缺乏经验,而决策层没有选择恢复新中国成立初期的农民私有制,而是在保持公有制的前提下放活使用权,表明了经济制度变革的选择路径约束。一是公有制锁定,改革所能做的是探索土地公有制的现实形式;二是改革路径是在权利构成上寻求突破,所有权和使用权分离,扩大使用权权能,发挥产权的激励和稳定预期的功能,调动农民积极性,提高产出;三是减少行政权对产权功能的替代,开放土地市场。这三点反映了我国土地制度目标和制度安排之间的关系,为土地制度改革作了路径选择和方向框定。“三权分置”依然是沿着这条改革逻辑进行探索,其突破点是家庭承包经营权权利体系。
30多年来,家庭承包经营权权利体系的改革轨迹是强化使用权,不断延长承包期,完善农地承包经营权权能,建立农村承包权流转体系。强化使用权改革的核心内容是产权完善,产权完善不单单是产权权能的赋予,还需要产权具备排他性、边界清晰、结构完备。而“两权分离”恰恰没有解决这些问题,使强化使用权的制度效果有限,一旦面临人地关系改变的现实就表现出各种问题:“集体”存在感过强限制了农户产权功能的发挥[2] ,产权结构不适应土地利用实态。导致制度改革虽然是在不断强化使用权,但是实际上农民的制度内“获得感”下降。
改革路径遇到了制度选择框架的“天花板”,必须选择新的路径。在我国土地制度改革方向的约束下,继续在使用权上做文章是唯一出路,“三权分置”就是对土地使用权框架的突破性探索。
20世纪90年代初期,一些专家和基层干部就曾提出“明晰所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法。[3] 2001年中央相关文件中已使用过“承包地使用权流转”的概念。在2013年底召开的中央农村工作会议则明确提出,“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,实现两权分置并行”。2014年中央“一号文件”提出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2014年关于专门规范土地经营权流转的第一个正式文件出台,11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,明确提出:“坚持农村土地集体所有权,实现所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转。抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”,该文件的出台,将土地流转进行了新的界定,土地流转不再是“承包经营权流转”,而是“经营权流转”。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,提出“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的“三权”格局和权利内容。
二、增加农民“土地获得感”的“耕者有其田”轨迹
农民生产积极性,首先源于对土地的“获得感”,即在自己的土地上劳作。纵观近代地权思想,无不导向“均地安民”,提出“耕者有其田”的土地再分配思想。新中国成立初期的土地改革所推行的“耕者有其田”,就是通过重建农民土地所有制,提高农民生产积极性,虽然执行了3年时间就被合作化运动替代,但是80年代的历史又再次证明,只有坚持“耕者有其田”的方向,才能促进农业生产健康发展。1978年改革开放以来的家庭联产承包责任制的改革,是在集体土地所有制下探索“耕者有其田”的具体实现形式。
“两权分离”改革逻辑中“耕者有其田”的实现形式是赋予农民相对独立的承包经营权,这种产权结构所适应的现实情况是农民内部没有区分,农民都是自耕农。但是随着人口流动和事实上的农民内部承包主体和经营主体的分离,农民(承包户)不完全都是“耕者”。承包者对产权的需要不完全是占有、使用,而是集体成员资格的拥有和放弃农业收益的补偿;经营者对产权的需要是投资回报的稳定预期。要发挥“耕者”的积极性,就需要保障经营者“耕者有其田”。只有让承包者放心流出,经营者长期占有土地,才能使土地资源优化配置,在土地上增加要素投资。
“三权分置”在制度设计上沿袭了“耕者有其田”的激励逻辑和土地制度改革的框架约束,可以被看作在当前农户承包权和经营权事实分离情况下,对集体所有制下“耕者有其田”现实形式的全新探索。继续稳定现有农村土地承包关系,可以保障农民的集体成员权不被失去而放心流转土地,减少流转顾虑,降低流转成本;强调经营权,政策导向加大农村土地流转,引导土地经营权向真正种地者集中。种地者获得土地,实现“耕者有其田”,不仅使有农业生产意愿和生产能力的农民能够获得适度的土地,激发农业生产积极性,而且使农业生产装备技术有运用的空间,经营能力得以施展,使土地要素与其他农业生产要素实现优化配置,促进规模经营的发展。
三、增加农民“利用获得感”的权能赋权轨迹
美国土地经济学家伊利曾指出:“成功的土地利用是以对土地特性的认识为基础的”[4] ,而对土地的认识需要构建影响意识形态、国家制度和政策方向的功能认识。纵观中国土地政策变迁的历史,无不与社会变革相交织。土地的功能主要分为资源功能、要素功能、资本功能和社会功能,不同的功能认识决定不同的政策定位。基于这四种土地特性认识,农民土地“利用获得感”包含两个层次的内涵:一是农民对农地使用的自由性、排他性,不受他人的强制干预,可以最大化地利用农地的资源功能和要素功能,涉及的是农业生产方式的问题。二是权能利用的最大化,农民从农地上不仅可以获得农产品,还可以获得资本性收入、社会需求的满足,可以最大化地利用农地的资本功能和社会功能,涉及的是农地土地权益边界的问题。
“两权分离”的赋权逻辑是完善土地承包经营的权能,强化农民农地使用权、收益权的赋权与保障,从而使农民自主经营、自主处置产品获得收益,任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权,不得违法调整和收回承包地,不得违背农民意愿强行流转承包地,不得非法侵占农民承包地。如果承包地被依法征用、占用,农民有权依法获得相应的补偿。权利赋予下的自主生产经营,实现了农民土地“利用获得感”的第一个层面的满足。对于第二个层面的赋权,在“两权分离”框架下只实现了流转承包地获得收益的权利,其他的没有实现也难以实现,因为存在流转中承包权的一并丧失和抵押担保权缺失两个障碍。
“三权分置”改革继续赋权与保障农民农地使用权、收益权,从而支持农民“自主从事农业生产经营并获得相应收益”,使农民继续获得第一个层面的利用满足。创新之处是探索第二个层面的赋权,路径是扩大权能边界。第一,稳定承包权权能,体现在对承包地处置的收益权和承包权稳定两个方面。就前者而言,承包农户“有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地”;就后者而言,通过承包权和经营权分离,使流出土地的农民不随土地流出丧失承包权,稳定承包关系,稳定心理预期,使承包户获得社会需求的满足,理顺土地市场与集体发包的关系。第二,强化经营权权能。通过签订长期土地流转合同,经营者获得的仅是土地开发权,与是否是集体成员的承包权利没有任何关系,承包户不能以集体成员资格为由随意收回让渡的开发权,这就保障了经营者的权利,稳定了经营者的经营预期和耕种收益。土地经营权人对流入土地享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。支持经营者对土地的平整改良,改革农业直接补贴的分配办法,逐步投向实际务农种粮者。第三,增加抵押权。不仅增加承包经营权合一情况下的抵押权,承包农户“有权依法依规就承包土地经营权设定抵押”,也“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资”。这就给经营权赋予了抵押权,承包权不能抵押、担保和继承,即使是承包户自耕的情况下,抵押的也是经营权。然而,经营权抵押的经营风险偿还与承包权保护的矛盾怎么解决,仍然需要进一步探索。
四、增加农民“收益获得感”的产权明晰轨迹
农民对土地的收益获得感来自于收益分配与合理性预期的吻合,既是一种绝对收益满足,主要指农民对土地利用产出及其资产收益的较大程度的满意,也是一种相对收益满足,主要指农民在一定所有制下与其他农地利用主体在投入报酬或种植机会上的比较。
无论在历史上任何时期,农民都是农业生产的主体,农民亲自利用农地并不意味着对收益会满意,根源在土地利用收益的非排他性。家庭承包制度扩大了农民的自主权,农民为自己劳动,劳动产出归自己所有,投入与报酬相对应,多劳多得,相对收益增加,激励劳动、技术、土地等要素的投入,生产积极性问题、产出问题自然得到解决,进而又增加了农民绝对收益的满足感。但是,“两权分离”受到来自集体所有制的制度选择约束和人口流动、人地关系改变的现实挑战这两方面的影响,使得制度均衡很快就被打破。
农民土地“收益获得感”的提升依靠清晰的产权边界及其收益分配才能实现。“三权分置”的改革逻辑不再是无限制地强化农户承包权,而是通过平等保护经营权权益的方式,稳定经营者预期,提高其“收益获得感”,促进经营权体现农业生产要素的功能,优化配置,最终推动农业适度规模经营和发展现代农业。三项权利的清晰划定是前提和保障。集体所有权的存在不单单是公有制的制度约束,而是要发挥发包方发包、调整、监督、收回土地等处分功能,防止农民之间出现分化,调控基本的社会公平和稳定。对承包权的保护和稳定,也积累了丰富的经验。在农民市民化道路没有完全打通的前提下,稳定承包权可以确保农户特别是进城落户的农户能够获得对外出租和征地补偿收益,能够在经济不景气时保留一条回乡种地的退路。但是不能一味地无限制强化、做大承包权和过多强调土地财产收入,这会使农民产生坐等升值的心理,不利于土地流转,增加了土地流转成本,损害了经营者的“收益获得感”。承包权作为一种成员权,为解决“两权分离”制度下产生的成员权强化导致获得感下降的情况,有必要将承包权认定为农民家庭共有产权,“属于农民家庭”,使农民土地使用权具有排他性。经营权被单独分置出来,不仅仅是放活经营权,而是在承包权和经营权的利益关系上寻找平衡点,使承包户和经营户的收益获得实现双赢。经营权的实质是与承包权权能边界的明细,从而稳定预期,调动长期投入的积极性,增加经营者的土地收益获得感。
应该注意的是,不是“三权分置”产权明晰就能绝对增加农民土地收益获得感。现实中,产权明晰,土地成本概念也逐渐清晰,土地租金和承包户自经营的机会成本也可能上涨,导致规模经营的“非粮化”和规模经营亏损。经营权放活还需要补贴政策、地租价格引导等政府调控行为的干预才能达到土地要素优化配置、适度规模经营的目的,提高农民的经营权收益。
农民获得感与“三权分置”理论阐释
□南京农业大学不动产研究中心 吴群
从“两权分离”到“三权分置”的政策变迁赋予了农民更充分的土地财产权,让农民实实在在从土地财产权中找到了“归属感”、“获得感”,主要体现在:一是从农民的财产权主体地位来看,改变了过去统分结合双层经营的家庭联产“承包户”的角色,农民获得了土地承包权的主体地位,成为土地财产权的“主人”;二是从农民的土地处分权来看,在坚持农村土地集体所有制的前提下,更加明晰了土地财产权关系,强化了农民对土地经营权的流转权能,也顺应了农村转型发展和市场经济体制改革的要求;三是从农民增收的路径来看,改变了过去主要依赖农民自己经营土地获得“经营性收入”的方式,变为通过让渡土地经营权获得更多的土地“财产性收入”和“工资性收入”(农民兼业),有利于缩小城乡居民收入差距,让农民着实从土地财产中有所获有所得;四是从“四个全面”战略实施的视角来看,赋予农民稳定的土地财产权,可以为农民从解决温饱向实现全面小康、更高水平小康提供十分重要的土地财富保障,获得与城市居民同等的城乡改革与土地发展的红利。
需要指出的是,为了让农民从其土地财产中长久拥权获利,“三权分置”政策的实施尚需在实践层面不断进行探索和总结,同时也需要在理论层面不断进行思考与创新。这里认为,妥善处理好“三权”的相互关系,不断探索“三权分置”的有效实现形式,需从理论上厘清土地财产权的本质特征、土地财产权的主体、土地财产权的保障与限制、土地财产权的权利边界等基本问题。
一、“三权分置”改革对土地财产权属性的强化大大提升农民收入水平
财产权作为一个法律范畴的概念,有两个必不可少的构成要件,一个是“物”,一个是“权”,前者是财产权赖以存在的物质要素,彰显物对其人的某种财富,而后者则是财产权的核心要素,强调人对其物的某种权利。财产权首先表现为自物权,即财产的所有权,是所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。其次,财产权还表现为他物权,是非所有权人依托所有权人财产依法享有占有、使用及在一定程度上收益或处分的权利。
土地具有资源、财产和资产的三重特性。土地首先表现为一种自然资源,是人类一切生产和生活的源泉,正是由于土地资源的有用性及其所具有的稀缺性与垄断性,因而赋予土地作为财产的本质属性,在此基础上,将土地财产投入到经济运行中,土地又成为重要的土地资产和土地资本。过去,人们往往注重土地资源属性的开发、利用与保护,注重土地资产属性的经济价值与资本运作,却忽视了土地作为财产属性的财产权保护与财富增长,因而对土地财产权尤其是农村土地财产权的明晰、流转、价值实现与权益获得重视不够,理论与政策研究也有所欠缺。
“三权分置”强化了土地的财产权属性。首先,承包地表现为农民土地财产一种有形的“物”,是农民的土地财富;其次,土地所有权、土地承包权、土地经营权进一步明晰了集体成员、农民个体、生产经营者与承包地相对应的权利关系;再次,作为集体成员的农民个体获得了承包地的财产“权利”,并相应地获得了承包地的占有、使用、收益、处分(继承、馈赠、流转)等财产“权利束”。
二、“三权分置”改革明晰土地财产权主体有效破解农村集体产权虚置难题
我国实行的是农村集体土地所有制,何为农村集体,谁代表农村集体,农村集体与其成员是什么样的关系?这些问题并未从学理上得到很好地解决,因而一直困扰着农村土地财产权的主体问题的解决。
我国宪法虽然明确规定中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,但相关法律条文并未对“劳动群众集体”等概念作出进一步的解释,如《土地管理法》第二条只对全民所有作出解释,“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,《土地管理法》第八条规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”,“农民集体”怎么界定并未给出具体的法律解释。时至今日,“农民集体”仍是一个十分抽象的概念,在其他的一些法律条文中亦有集体土地归“集体经济组织”所有一说。因而,农村土地究竟归谁所有?“农民集体”、“集体经济组织”究竟是一个什么样的组织也变得较为模糊。
严格意义上讲,“集体”一词是一个十分空泛的概念,“农民集体”作为一个法律用语,本身并不代表某一种权利主体,只是描述了我国现阶段的一种农村社会(经济)组织形式(其典型形态是以村为单位的农民集体),既非个人亦非法人,而“集体经济组织”也是一个不特定的经济实体,故将两者界定为集体土地的产权主体显然不够严谨。事实上,将我国集体土地所有权主体界定为村民小组全体成员(或乡(镇)、村全体成员)不失为一种合理的表达,“成员权”则是农民个体享有的合法权利,这既尊重了我国“土地改革”的历史,又比较符合现阶段我国农村土地产权的实际。因此,从农村集体土地财产的所有权来看,全体成员依法享有对其土地财产占有、使用、收益和处分的权利,而“全体成员”的代表可由三分之二以上本集体成员大会选举产生的村民自治组织充当,也可由委托代理或授权的经济组织(如农民股份合作经济组织)承担,代表“全体成员”行使相应的权利。
三、“三权分置”改革对土地财产权的保障与限制使农民的权益得到更充分保障
保障公民的合法财产权是当代社会治国理政的最高准则之一,各国基本法通常都对公民的合法财产不受侵犯进行了明确的规定,财产权保障的目的是禁止个体财产受到不法侵害,并抵御国家的无偿剥夺。公法与私法(如大陆法系、英美法系)对财产权概念的界定不尽相同,宪法层面的财产权主要体现权利主体的资格,是一项公权,同时也是获取民法财产权的基础与前提;民法层面的财产权的核心是财产的所有权,是私权的一种,具有可转让性、可分割性和可依法剥夺性。一般性的法律概念中,财产权通常指私有财产权,较少涉及公共财产权问题。
费希特认为,财产权是人类自我发展的条件,因此,财产权作为人的基本权利必须得以保障而不能受到侵害,同时,要保障财产权主体的“合理预期”,确保权利人能够合理利用其财产,避免因短期行为造成对财产的不当利用,要排除公权力对财产权的不当侵害或者是未获得完全补偿的合法侵害。此外,在财产权保障的同时需要对财产权的行使加以必要的限制,不得损害他人的安全、自由和财产。
承认土地承包权是农民的财产权利,就应当在立法层面加强对土地承包权的保护,并对土地承包权在占有、使用、收益、处分等方面的权利进行应有的法律规范。同时,土地作为一项准公共物品,有别于一般的财产,更不同于私有财产,在我国土地集体所有制度框架下,需要从权利错配、权利膨胀与权利异化等方面对涉及农村土地财产权行为进行合理的法律规范与约束,如土地所有权的合法征收与完全补偿、土地承包权的合理退出与继承、土地经营权的合规流转及土地收益权在不同权利主体间的恰当体现,等等。
四、“三权分置”改革界定土地财产权的产权边界促进农村土地流转
《牛津法律大辞典》将财产权定义为“存在于任何客体的完全权利,包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利”,“财产权不是一个单一的权利,它是若干独立权利的集合体。其中的一些或甚至很多独立权利可以在不丧失所有权的情况下予以让与。”财产所有权作为自物权,享有绝对的排他性权利,但可以让渡其他的权利如使用权、收益权等成为他物权,财产权的这种排他性和可让渡性,使得财产权的占有、使用、收益和处分等权利边界时常变得模糊、交叉甚至是冲突,清晰的产权边界就十分必要,不仅有利于权利的保护和行使,而且是市场决定作用发挥的基础与前提,对于多个主体的共同产权,还需保证不同主体间清晰的产权边界。
具体而言,土地所有权是土地所有者对土地占有、使用、收益和处分权利的总和,是财产权权利束中最为根本的一种权利。土地占有权是对土地的实际控制,是行使土地所有权,实现使用权、处分权的基础。土地使用权是土地的利用权或经营权,它以土地的实际占有为前提。土地收益权是基于土地的所有权以及对土地间接、直接地使用与经营取得土地经济收益的权利。土地处分权则是土地权利主体依法依规对土地进行相应处置的权利(如出卖、租赁、赠与等)。需要指出的是,上述诸项权利可相互组合于一体,也可相互分离而独立存在,土地所有者的占有权(对财产的法律占有、直接的占有)和非土地所有者的占有权(对财产的实际占有、间接的占有)有着本质的区别。土地处分权也区分为完全的处分权(所有者)和派生的、从属的处分权(使用者、经营者),土地收益权则因土地所有权的垄断及土地质量和劳动投入的差异在所有者、使用者、经营者之间进行合理的分配。
如上所述,就“三权分置”而言,土地所有权是集体成员的一项排他性的自物权,所有权的行使在法律允许的范围内由集体成员共同决定(如农民对其承包权的处置、土地所有权的收益分配等),土地承包权是集体中的成员个体享有的一种他物权,是成员权在法理上的体现,也是农民财产处分权的基础和前提,农民可让渡其承包地的使用权、经营权,而不实际占有承包地。土地经营权则是按照契约规定从承包权中分离出来的承包地实际占有、处分(如承包地抵押贷款)、经营和部分收益的权利。集体成员通过绝对地租体现土地所有权的经济实现,成员个体通过让渡土地经营权获取土地收益(级差地租),而土地经营者则通过对土地的投入获得相应的经济收益。
五、积极推进农村土地“三权分置”改革让农民拥有更多的“获得感”
明晰农村集体土地产权,深化农村土地市场改革,有利于建立权责明确、公平高效的农业生产与土地经营制度,有利于盘活农村“沉睡的”土地资产,让农民获得更多的财产收益,有利于从根本上保障农民的土地财富。要使“三权分置”政策的实施取得实效,可从如下方面着力:
第一,从深化农村土地制度改革来看,“三权分置”政策的实施无疑是率先破题,开了一个好头。但由于农民与农村土地关系的错综复杂,农民宅基地、集体经营性建设用地财产权问题及土地征收涉及的土地发展权问题,土地制度改革尚有许多有待探索和突破的空间,需要将“三权分置”政策的实施和后续完善与目前农村“三块地”的改革试点作为一个有机的整体系统地进行顶层设计,不同类型的农村土地改革相互配套,才能确保农村土地改革整体上取得实质性成功,才能从真正意义上让农民有更多的获得感。
第二,进一步加强“三权分置”政策的法律研究,从公权、私权与共有产权多个视角深入探讨,进一步明晰农村土地财产权的属性、特征、主体与权利边界,对我国现行的法律法规(如《物权法》、《土地管理法》等)进行必要的修订,并尽快出台相应的法律规范,减少不必要的土地权利纠纷,维护农村稳定发展,确保农民土地财产权得到法律的保护,从根本上解决农民的土地财产权问题。
第三,切实加强农村土地权利监管,不断完善农村公共治理。“三权分置”的深化改革涉及农村基层组织自治、农民多重角色身份及农业现代化生产等诸多复杂问题,为此,要切实做好农村土地确权登记工作,完善农村市场体制与机制,增加农村公共产品与服务供给,强化乡村治理与法治建设,切实解决农村的繁荣、健康发展问题,实现农民的全面小康。
获得感与农地产权配置的国际镜鉴
□金善宝农业现代化研究院 周应恒
增强人民群众的“获得感”既是未来改革的出发点,也是落脚点。“获得感”一词并没有明确的含义界定,从各种表述中我们可以看出,“获得感”是基于一定的“获得”(包括物质、精神、文化等方面的获得)而产生的一种主观心理感受,同样的实际获得带来的获得感也并不一定相同。[5] 在维护、保障人民群众的获得感方面,有效、高质量的政府可以起到十分重要的作用。已有研究表明,政府质量显著影响了居民幸福感,其对居民幸福感的增强作用显著高于经济增长所带来的效应;同时,在低收入国家,保障经济公平的制度比政治制度更能促进居民幸福感的增强,而高收入国家则相反(Helliwell,et al.,2008;Bjornskov,et al.,2010)。因此,在未来重大改革实施过程中,我国应当通过保护相对公平感、增强居民的社会认同、满足居民的美好预期,增强人民群众的获得感。[6]
农村土地制度改革在我国农业改革中始终占据重要地位,也承担着增强农民等各利益相关群体“获得感”的重要责任。“三权分置”改革将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,充分保障了各方利益,提升了各利益相关主体的“获得感”。第一,坚持集体所有权,充分维护了农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,有助于发挥土地集体所有的优势和作用;第二,强化农民承包权,解决了农民在流转土地之后对土地承包权归属问题的后顾之忧;第三,放活农地经营权,以促进土地资源合理利用,加快构建新型农业经营体系,推动现代农业的发展。
可以看出,我国农地制度经历了从“两权分设”到“三权分置”的重大转变。在转变过程中,各项权利的划分是否有经验可循?在农户承包权得到强化保护之后农民集体应当行使何种权责?如何切实增强各方“获得感”?此外,在将土地经营权独立出来之后是否必然会促进农地流转?又当如何规范农地流转市场发育?
一、获得感视角下国际农地产权制度
从科斯开始,制度对经济绩效的影响历来受到学者重视。对于任何一个社会而言,制度的基础总是一组关于产权的法律规定,它界定了社会成员运用特别资产权利的范围。而产权一般包括资源的排他性使用权,通过使用资源而获取租金的收益权,以及通过出售或其他办法转让资源给他人的转让权。[7] 农地产权是指以农地所有权为基础,以农地使用权为核心的一切关于土地财产权利的总和,是由各种权利组成的权利束。它主要包括农地所有权、剩余索取权、使用权、处置权等。当代世界绝大部分国家(地区)都是实行土地私有,但在小农经济仍是我国农业生产基本国情的条件下,为了克服分散经营所产生的效率低下的弊端,我国仍需重视村社层次的集体统筹和集体经营。因此,构建农地归集体所有、承包权归农户所有、实际种植主体拥有经营权的“三权分置”体制是合适有效的路径选择。
纵观世界各国,伴随农业现代化进程,其农地产权的划分彼此间也存在较大差异。通过对国外各项农地产权的具体内容、职责进行分析、借鉴,对我国建立规范高效的“三权”运行机制、增强农民“获得感”具有重要意义。
(一)美国农地产权制度
美国土地有国有和私有两种基本形式,并以私有制为主。国土面积中私人所有的土地占58%,主要分布在东部,包括大部分平原地区的肥沃农田;联邦政府所有的土地占32%,主要分布在西部,包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等;州及地方政府所有的土地占10%。[8]
美国私有土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地面权和地上空间权(包括建筑物大小、形状等),且这三部分权益可以分别转让。现行美国法律体系严密保护着私有土地所有权不受侵犯。在此基础上,农地所有人享有土地的收益权和使用权,并在土地转让、租赁、抵押、集成等方面具有完全不受外界干扰的权力。但是,在诸多规范和限制条件下,美国联邦政府和州政府仍然可以拥有土地征用权、土地管理规划权和足额征收土地税这三项权力,这也意味着美国农场主或农户并非拥有完整的土地所有权。与此同时,政府对农地具有重要的监督权,首先,政府会严格监管农地用途,谨防农地出现非农化趋势;其次,政府会对农地用途转变之后的经济、生态效应进行评估,当出现负的外部性时,即采取措施将外部成本内部化。因此,农地所有人也并不具备完全的农地处置权。美国国有土地施行土地权益分离制度,即所有权与经营权分离,所有权归国家所有,农场主通过租佃的形式拥有其经营权、使用权、处置权。在家庭经营过程中,政府对国有土地只保留法律意义上的所有权及其相应的收益分离权,其他一切权益均归家庭经营主体所有。美国借助该形式扩大了家庭农场经营规模,提高了土地投入产出效率,为农村土地经营制度内在潜力的释放创造了必要的契机与动力。
此外,美国各种所有制形式之间的土地可以自由买卖和出租,土地制度较为自由。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和收益权上各自独立,各州之间不可以任意占用或平调,在确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。政府也可征用私人土地,但需土地所有人及所在社区成员的同意,并以市场价格进行补偿,如果社区成员一致反对,政府征地是难以实现的。
(二)日本农地产权制度
“二战”后,在美国的帮助下,日本开始了自上而下废除半封建农村土地制度的改革,从1945年12月日本国会通过第一次农村土地改革法案开始,日本开展了两次农地改革,通过强制手段从地主手里收买超限土地,并将其廉价卖给佃农,建立了“耕者有其田”的自耕农制度。1962年日本《农地法》第一次修改,开始允许农村土地出租和出售,并希望通过农户间农地所有权的转移,使从事非农职业农户(地主)的土地向专业农户集中,提高农业生产率,但地价的不断上涨阻碍了土地耕作权的让渡。1969年《农振法》出台,严格控制城镇化与土地非农化;1970年《农地法》第二次修改,取消了经营者购买或租用土地最大面积的限制,放宽了土地流转管制,允许市町村的农地委员会提供土地中介服务。在此背景下,自耕农制度逐步瓦解,农地所有权与经营权相分离,农地流转迅速发展。1980年《农地利用增进法》《农地法》《农业委员会法》等三法修改,鼓励农民间相互形成农村土地的合作利用,鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产,以避开土地集中的困难和土地分散占有给农业发展带来的障碍因素。1999年《食品、农业、农村基本法》颁布,鼓励农地向“认定农业者”集中,促进农业经营主体的发展。
进入21世纪以来,日本农业劳动力短缺与老化问题日益严重,耕地撂荒现象激增,日本政府制定了《构造改革特别区域法》,首次为包括公司在内的“农业生产法人之外的法人”参与农地流转提供了制度条件。2005年颁布了《食品、农业与农村基本计划》,加快推进骨干农户培育和村落营农组织法人化进程。为了促进撂荒农地的开发利用,日本对“农业特区”的特殊农地流转政策进行总结提炼,在《农促法》的框架下,开设了“特定法人农地租赁事业”。在日本农地流转制度中,“特定法人农地租赁事业”的开设,对“权利移动统制”的法律原则产生了巨大的冲击,日本农地首次面向非农业生产法人开启了农地流转之门。
由此可见,日本“二战”后在通过农村土地制度改革赋予农户土地所有权、建立自耕农体制的同时,日本政府充分行使其监督权,在保护农民的土地权益的同时,根据农业经营环境的变化,通过政策引导、激励,逐步将土地经营权从所有权中分离出来,为促进农地流转,促使农地向效率更高的经营主体手中流动创造了制度条件。日本政府的这一举措既增强了农民的“获得感”,也提升了有意愿的经营主体的“获得感”。
(三)法国农地产权制度
法国大革命爆发之后,法国贵族、王室的土地被分割进行拍卖,农民开始真正取得土地所有权,土地私有制为主体的农地制度基本形成。但“二战”结束以来,法国政府意识到小农经营土地不利于农业现代化的发展,开始逐步颁布一系列政策法规促进土地流转和经营集中,提高土地规模效应。
1960年,《农业指导法》颁布实施,该法案明确按照土地流转的不同性质、不同面积对农民实行不同的补助标准,分层级的补助方法逐步实施。在开展补贴刺激流转的同时,法国政府也出台了针对流入土地规模达标的经营者的信贷优惠政策,政府对该部分经营主体开展低息贷款等业务。随后,法国政府颁布《农业指导法补充法案》,设立“调整农业结构社会行动基金”。该部分基金首先用于补贴放弃农地的老年农民,对65岁以上的退休人员并放弃土地经营或自愿让出土地者,政府发放“离农终身补贴”,推动农地资源的合理化配置,该政策实施后,共有44万老年农民退出农业生产,腾放出900多万公顷农地,占法国农地总面积的25%。其次,该基金重点补贴愿意经营农业并想要扩大农场规模的青年农民,在该政策实施后,每个青年农场主可获得法国政府约13.5万法郎的补贴,为农场主们提供了实实在在的“获得感”。
在法国农地整合过程中,土地流转形式多样,包括土地所有权流转、土地使用权流转和土地用益物权流转。但在整合之初,法国政府也未对所有权、使用权与用益物权的属性进行清晰界定。直到1804年《法国民法典》颁布,其中第581条确定了土地用益物权的属性,第595条和2118条明确了用益物权流转包含出租、转让、转出、抵押等权利[9] ,为农地各项权益流转提供了法律支撑。
此外,在土地私有化的背景下,法国政府同样行使着重要的监督权。首先,政府监管私有农用土地必须用以农业生产,在出现农地弃耕、劣耕的情况时,有权征购该土地;其次,在政府监管下土地的继承、流转必须整体进行,不可进行拆分,谨防农地细碎化。
监督权的行使在土地私有制国家十分普遍,美国、日本政府也均有类似的做法。而监督权的行使也是我国农村土地所有权下所蕴含的重要内容,农民集体可借鉴其做法,充分履行、体现集体所有权的权责职能。
二、国际农地流转制度的经验与启示
“三权分置”是我国农村土地制度改革的重大创新和必然选择,将经营权从承包经营权中独立出来,有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。但我们仍应认识到,当前我国非农就业并不充分,进城农民的真正市民化还较为困难,农村社会保障仍有待完善,在此情境下,“三权分置”中对农民的承包权进一步强化和保护特别重要,但也可能会对农地流转产生一定的阻碍作用。因此,“三权分置”只是为农地流转、扩大规模经营创造了必要的制度条件,并不必然带来规模经营的扩大。在这种“一拉一推”的作用下,如何真正尊重农民意愿,构建合理有效的、市场化的农地流转机制尤为重要。在农业现代化进程中,世界各国均采取了诸多措施促进农地流转。
(一)国际农地流转模式与流转平台搭建的基本经验
美国得益于人少地多的资源禀赋优势,家庭农场规模较大,2014年,美国50公顷以上农场所经营的耕地面积占美国耕地总面积的94%[10] ;且美国农地产权边界十分明晰。因此,美国农地的买卖、出租十分自由,基本由市场化方式解决。土地所有者需要进行土地转让或者出售时,可自找使用者,或者通过市场中介机构寻找,买卖价格及转让租金由交易双方商讨决定。
在日本和法国,由于土地私有化初期农地经营十分细碎、分散,在现代农业发展阶段两国政府均采取了有效措施,构建农地流转平台,推动农业规模化经营。法国早在1960年实施《农业指导法》时便要求各省成立“土地整治与农村安置公司(SAFER)”。土地整治与农村安置公司(以下简称流转公司)是政府监督的非营利性民间机构,是农村土地流转的中介机构,也是法国对农地保留的相对限制权的执行者。农民在进行土地出卖时,可自行联系土地需求者,但两者交易必须经由该流转公司,公司会对土地需求者的种田能力、经营规模进行评估,如果流转公司认为土地需求者不具备足够的经营能力,则农民无法继续与该需求者进行土地交易。若农民无法提供合适的土地需求者,则流转公司可收购该土地,在收购之前,流转公司提供一组土地评估机构,由农民自行选择其一来进行其土地价值评估,流转公司则按照评估结果收购该土地,并把买进的土地经过整治后以成本价卖给具有一定规模的农场主或者有较高经营能力的农民。当然,农民也可拒绝流转公司的收购,但若其仍无法提供合适的需求者,则无法进行土地出卖。法国农地流转模式一方面保护了农民的权利,另一方面又通过一套科学、公平的评估体系,保证了农地用途不被随意破坏以及农地流动之后要素配置效率的提升。
日本现行农地流转方式与法国较为类似。2014年,日本在每个县设立了专门的“农地流转”机构用来加速农地的整合,扩大农业规模。首先,该机构从那些打算出租自己农地的农户手中租入农地,然后该机构对租入的农地进行土地平整和建设升级,着重完善农地的灌溉和排水设施,之后该机构将土地出租给那些想要扩大自己生产面积的农业经营者。日本政府所搭建的农地流转平台并不涉及农地所有权的转移,通过经营权流转推动了日本农业向规模化种植方向发展。
(二)国际农地流转对我国“三权分置”改革的启示
在现阶段深化农村土地制度改革中,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,实行“三权分置”并行,确实是一项重大的制度创新,能够有效增强各方“获得感”。但从世界农业现代化国家农地制度改革以及农地流转方式创新的过往经验中可以发现,我国“三权分置”的改革创新依然存在诸多后续及配套措施需要完善。
第一,加快修订和完善农地产权的法律制度。在开展“三权分置”土地产权制度改革的同时,应加快农地产权相关方面的立法修订工作。以日本为例,目前有关土地管理方面的法律共有130余部,并且随着经济社会的发展,这些法律经过多次修正,已经形成完善的农地法律制度体系。而我国在这方面依然较为滞后,只有在农地产权法律制度健全的基础上,各相应主体在行使所有权、承包权及经营权时才能真正有法可依,没有后顾之忧,让制度创新带来实效。
第二,落实农民集体所有权,完善“三权”运行机制。在强化农民承包权的同时,要落实农民集体的所有权,并将集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能进行细化,充分发挥集体应有的权责。从世界经验来看,无论土地产权归属于何种主体,政府对农地的监督行为都是普遍存在的。我国是农业资源稀缺的国家,在充分保护承包农户的土地权益的同时,应制定具体的规范和实施细则,防止长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为出现,促进农地的合理和高效利用。
第三,规范农地流转市场,发展多种形式适度规模经营。农地经营权与承包权的分离,将促进农地流转市场的发育。我国应该借鉴世界各国经验,在尊重农民意愿的前提下,构建市场化的流转平台,避免行政干预下过大规模土地流转行为的发生,促进农地流转市场规范、有效的发展。同时,我国也可以探索发展多种形式的适度规模经营,通过代耕代种、社区营农、托管、合作、土地入股以及社会化服务等多样化的形式,解决农地流转带来的土地成本显性化等问题。
“三权分置”、获得感与政府行为的关联度
□南京农业大学公共管理学院 邹伟
农村土地“三权分置”改革不仅是对近年来各地实践的总结和肯定,更是新形势下深化农村改革、处理好农民与土地关系的重要举措。如何发挥制度的有效性,在产权明确的基础上,保障产权,促进产权交易,从而使权利主体具有精神上获得感的同时增添物质上的获得感,最终改善全民福祉,实现共享发展,无疑是“三权分置”下政府行为决策的重要逻辑。
一、增强权利主体获得感的关键:土地能否实现流转
在“三权分置”的框架下,所有权、承包权和经营权得到了很好的界定,有助于消除不确定性,是市场机制有效发挥的保证。经营权是承包经营权在土地流转中派生出来的,即承包权与经营权真正分置发生在产权交易中,没有流转就谈不上经营权,只有相对独立的土地经营权,才可能在更大范围内优化配置,释放对提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率的积极作用,进而增强权利主体获得感。而土地是否能够实现流转,除产权明确界定并有效保障外,还取决于如下因素。
第一,土地细碎化和基础设施落后能否得到改善。放活土地经营权,优化土地资源配置,提高农民收入,是实施“三权分置”的重要目标,但土地细碎化和农业基础设施落后会降低人们的预期。虽然全国承包耕地流转的面积达到0.31亿公顷,但经营规模超过3.125公顷以上的仅为38%,一个重要的原因就是受制于土地细碎化和基础设施条件。事实上,农村基础设施落后是制约我国农村经济发展的一个重要原因[11],农村交通、灌溉条件和有无柏油路或水泥路设施对土地利用效率具有显著影响。土地细碎化程度降低可以明显节约劳动力投入,而细碎化程度高增加了土地规模利用的难度,将为土地流转带来更多的交易成本。
第二,农民真实的土地供给意愿能否提高。农民土地经营权交易市场供给意愿,是“三权分置”农民获得感广度和深度的重要体现。不可否认,目前,有相当一部分土地规模流转是政府通过下达指标,或者主导集中统一流转等方式实现的,相关统计数据并不能反映农民的真实意愿。农民土地流转意愿受到多种因素影响,一部分农民对土地经营收入依赖程度已较低,但担心“失去”土地而对流转显得犹豫,“三权分置”保障承包权,明确流转的是经营权,减少了他们的顾虑,而农民对权利界定的认同度决定了其意愿改变情况。同时,如何让那些不是因产权因素导致流转意愿较低的农民,进入产权交易范围,也是拓展农民获得感辐射广度的要求,这既有赖于新型经营主体获得更多经营权后能提高农民收入,也与其他经济社会条件密切相关。另外,也可能因承包权的进一步巩固,农民财产权意识更高,从而希望接受支付更多,形成流转意愿高而发生行为低、规模经营难度加大的现象,相关研究已验证这种倾向,日韩等国家的情况也是很好的佐证,当然,究竟如何影响有待进一步观察和合理引导。
第三,新型主体的土地有效需求能否改善。发展适度规模经营,推进农业供给侧结构性改革是大势所趋,新型经营主体应是承担这一任务的重要力量。而从当前的情况来看,家庭农场、农业合作社等新型主体具有“一哄而起、一哄而上”倾向,一些家庭农场与种植大户没有本质区别,少数农民专业协会和农民专业合作社甚至背离了合作社的基本原则,甚至并不是真正意义上的合作社,而是异化了的合作组织,功能普遍偏弱,对普通成员生产和收入的促进作用有限。
第四,土地流转租金能否更科学合理。土地产权市场的均衡数量,最终是由租金决定的,而租金的科学合理与否,直接关系到市场健康程度。如果租金偏低,农民实现的财产性收入不足,经营权市场供应就会不足;租金偏高,新型经营主体成本增加,风险加大,需求又会不足。“三权分置”下,供需双方将对租金进行重新博弈,其结果将直接决定权利主体的物质获得感。
二、土地流转的新问题:规模经营的冲击
新型经营主体具有更多土地经营权,可以自主从事农业生产并获得相关收益,但作为“经济人”,其经营决策依据成本-收益权衡,并且也要充分争取更多的改革获得感,这势必带来新的冲击,既会有市场失灵的表现,又会有政府管理不适应的表现。
一是对种植制度的冲击。新型经营主体基于自身利益出发,在种植结构安排、品种选择和农药化肥施用等方面都可能会有一定突破,对长期累积形成的地区种植制度产生冲击,既增加政府的协调管理成本,又可能降低各经营主体的利润。在江苏的调查发现,新型经营主体与农户间、新型经营主体间选择的稻麦品种具有一定差异,作物播种、施肥与收割时间参差不齐,病虫害发生相互影响,政府难以进行病虫害统防统治,或者效果低下,2016年小麦赤霉病大范围发生,产量大幅度降低,部分地区甚至绝收,受损的小麦价格也很低。同时,田间作业时间跨度增加,在下第一场雪后,全省还有5万公顷水稻没有收割,既影响当季收益,也对下季播种产生影响,当然,这其中有气候影响和相应的烘干设备不足的因素。
二是对粮食安全的冲击。土地经营权的核心是收益权,新型经营主体租用土地的目的是追求利润,这可能会导致他们为了提高粮食单产,过多地依靠化肥、农药的施用,而忽视土地质量改善,尤其是土地污染治理,不利于提高农产品质量安全,不符合国家提倡的“藏粮于地、藏粮于技”战略实施。另外,为追求非粮化的高收益,农民和新型经营主体之间也可能在土地用途改变方面达成一定“共赢”合作,对耕地用途管制与粮食安全产生影响。
三是对政府现行投入的冲击。新型经营主体在土地利用规模和层次上都高于普通农户,希望基层政府提供的专业技术服务也更为多样化和高层次化,有的可能不再停留在原科技推广服务的层次,还具有一定攻关和探索创新协作需求。同时,目前政府对农业扶持投入,表现为具有普惠性质的农民补贴,对新型主体这类“精英”激励有限。但政府究竟投在什么方面,扶持谁,谁受益,需要进行科学测算,并且需要对前期的投入进行合理的整合。江苏目前拥有农机动力已远远超过土地需求,但每年还在不断地补贴购买,显然,需要进行合理整合与转型升级。
四是对社会管理提出的新挑战。“三权分置”厘清了土地承包人和新型经营主体的权利关系,两者之间可能的直接纠纷减少,但并不意味着政府协调流转的事务减少。土地规模流转或多或少需要政府或村委会参与,有的甚至是土地先集中到村集体或乡镇政府,然后再统一流转,政府已作为一个市场主体参与其中,可能会成为相关纠纷的交接点和市场托底者。土地流转后,一些农民未能找到稳定的非农就业,或者失业回到农村,可能会成为影响社会稳定的因素。农民居住在农村的必要性降低,周边环境维护减少,脏乱差现象增加。村民与村集体关系更为松散,农村事务管理的难度加大。
三、增强农民获得感的再保障:政府行为转变
“三权分置”对产权进行了科学安排,为市场机制有效发挥提供了保证,经营权流转能够改进土地资源的配置状况,提高配置的效率,进而增加农民收入,增添改革获得感,彰显全民福祉,实现共享发展,然而,需要对产权进行切实保障,对市场失灵进行有效干预,这是政府行为转变的必然依据。
第一,强化农业发展规划、种植制度管理与服务。要以县级行政区域为单位,依据自然、社会、经济和生态因素,制定具有一定法律效力的农业发展规划和种植制度,注重落实到具体的地块,落实到具体的品种选择目录和作业时段。制订本地区种植业作业规范,加强化肥、农药和种子的供给与使用管理。整合县乡两级政府土地、农艺与农机的管理服务力量,规范土地流转管理,积极开展中介服务,进一步明确村集体和承包户的土地利用监管职责,严格土地用途管管制,切实保证农地农用,合理控制新型主体经营规模,注重农机与农艺融合管理与引导。依据新型主体经营对技术服务的需要,充实县乡两级农技服务人员,并适时建立农技人员联系新型主体制度。
第二,丰富乡村治理内涵,创造土地流转条件。将土地利用基础条件改善、土地质量提升和污染防治作为乡村治理的重要内容,减少土地规模利用自然障碍,实施耕地轮作休耕计划,有效提升土地产能,保障农产品质量安全。按照城乡村镇居民生活条件同质化,以及公共设施、基础设施配置均等化的目标,合理布局农村社区配套基础设施、公共服务设施、公共安全设施,有序引导农民进城市民化或就地就近市民化,积极改善农村地区生产生活环境。不断完善农村居民养老保障制度,积极开展技能培训,有序引导非农就业,有效提高农民土地流转意愿。
第三,培育新型主体,创新土地流转模式。要做实做细赋予更多土地经营权工作,保障新型主体具有充分的自主决策。注重提高新型主体经营能力、经营理念和守法守信意识。积极鼓励涉农企业的工商资本参与种养业环节,投资开展土地整治和高标准农田建设,开发农村“四荒”资源。积极为新型主体提供产品认证、产品推介、惠农项目申请与人员引进等服务。进一步完善税收减免、科技创新奖励和财政补贴等扶持政策体系。积极探索土地入股、土地托管和代耕代种等形式的适度规模经营,多维度提高权利主体获得感。
第四,转变政府投入,防范土地流转风险。将政府投入作为增添权利主体获得感的重要保障,一是在原“普惠”基础上,突出“精英”扶持。新增农业补贴向新型经营主体适度倾斜,主要用于建立适应规模经营主体需求的保险产品、转型升级农业机械化等方面;二是建立土地流转风险基金。在土地租金得不到及时支付时,实行垫资先期支付,保障土地承包权益,相关资金可来源于城乡建设用地增减挂钩的土地增值收益;三是充分利用财政投入撬动社会金融和社会资金。积极探索采用PPP、基建贷款贴息和政府购买服务等多种形式,开展农村土地整治和农业基础设施建设。同时,为了减少土地流转风险,政府也需要从资金、技术人员和信誉保证等方面,对从事规模经营的新型经营主体设置合理门槛。另外,对于进城就业农民退出承包地的探索要慎重进行,防止潜在社会风险增加。
增强农民获得感的四维选择
□国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所 黄征学
土地是“财富之母”,是农民最大的财产,是农民财产性收入的主要源泉。深入实施农村“三块地”改革,释放土地财富效应,让农民带上“嫁妆”进城,是农民获得的重大政策“红利”。农村宅基地改革和集体经营性建设用地入市已在全国30个县市区试点,承包地也在积极推进“三权分置”。“三权分置”就是要在确权登记的基础上,赋予承包经营权更多权能,引导农民有偿转让经营权、有偿退出承包权,增加财产性收入,让农民有更多获得感。因此,加快推进农村土地“三权分置”要从“确权登记、还权赋能、规范交易、完善法律”等四方面着手,循序渐进,守住底线,因地制宜,有序推进。
一、确权登记,让农民更有安全感
土地确权登记发证是深化农村土地制度改革的基础,也是推动农地产权交易的基石,对提高农民财产性收入、调动农民参与改革的积极性具有重要意义。国土资源部、财政部、农业部2011年联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》对土地确权登记发证作了明确要求,2014年,农村集体土地所有权确权登记发证已经基本完成。农村土地承包经营权登记纳入不动产统一登记范畴后予以五年的过渡期,试点工作正加紧推进。当前,要以土地承包经营权确权登记发证为契机,理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限,健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。
鼓励各地根据自身实际,探索不同的确权方式,对于城郊已纳入城市规划范围或承包权关系比较复杂的土地,可以暂缓土地确权登记或采用“确权确利”的方式,降低社会成本;对集体经济发达的自然村,采取“确权确股不确地”、“确权入股”的方式,缓解社会矛盾;对绝大多数集体经济欠发达、承包关系相对简单的区域,采用“确权确地”的方式“确实权、颁铁证”,提高土地承包经营权流转效率。根据“三权分置”的实际需要,积极推进土地经营权确权登记发证,奠定放活土地经营权的制度基础。在建立健全土地承包经营权确权登记办证制度的基础上,实时开展土地承包合同变更、解除和承包经营权变更、注销等工作,并及时补发土地承包权和土地经营权证书。在加快推进土地承包经营权确权登记工作的同时,对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,按照规定采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,承包方可以由农民扩大到农村集体以外的单位和个人。
成立土地确权登记争议调处专门机构,发挥农村基层组织作用,调动广大农民的积极性、主动性,协商解决土地确权登记发证中的各类矛盾。加大土地权属纠纷调处力度,制定土地权属争议应急预案和相关调处制度,建立土地权属争议数据库。认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》,建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度,让每一起纠纷的处理,有真实、可靠的依据。加快推进农村基层组织改革,分离农村基层组织的经济职能,探索土地所有权和经营权相分离的新模式。
二、“还权赋能”,让农民更有主人感
“还权赋能”使农村土地产权边界更加清晰、产权流转更加顺畅,是激活农村土地资产、增加农民收入、落实“三权分置”的具体举措,是奠定长期发展的可靠基础。党的十八大以来,农村土地“还权赋能”步伐大大加快。党的十八届三中全会提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”后,农村土地承包经营权金融功能得以实现,农村“死资产”逐步变成“活资产”,农民获得了更多财产性收入,改革获得感逐渐累积。
党的十八届三中全会之后,《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》都对承包地权能有所拓展。2016年10月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善农村地土所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步理清了集体、承包农户、新型经济主体在承包地上的权利关系,确保了农业健康发展和社会稳定。文件提出“土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利”、“充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”、“切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权”;“土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利”、“充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能”;“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”,“支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资”等。文件通过科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,初步建立了规范高效的“三权”运行机制。
“还权赋能”夯基垒台、选材备料、立柱架梁的工作基本完成,关键在于落实。目前,相关权能的试点工作已经拉开序幕。如2016年十二届全国人大常委会第十八次会议正式授权国务院调整相关法律,允许大兴区、平谷区、宝坻区、武清区、玉田县等232个试点县市区试行农村土地承包土地的经营权抵押贷款;重庆梁平县、巴南区等地区已经开展土地承包经营权有偿退出试点。当前,加快推进“还权赋能”的步伐,就是要以“三权分置”为基础,妥善处理好集体、承包户、新型经营主体之间的关系,探索集体土地所有权实现的新形式,积极开展承包权和经营权“两权”的流转、抵押、担保以及承包权有偿退出等权能的试点,形成可复制、可推广的经验,真正把政策赋予的各项权能落到实处,让改革成果惠及广大农民。
三、规范交易,让农民更有幸福感
完善“三权分置”改革,及时跟进配套制度建设,促进承包权和经营权等产权的流动,更加彰显产权的激励功能、约束功能、资源配置功能和协调功能,加快构建“落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权”的产权体系,维护农民权益,让老百姓在“三权分置”中获得更多的实惠、收获更多的幸福。重点是要进一步培育主体、健全机制、完善配套、规范交易、激活产权、提高收入。
完善财政、金融、项目开发方面的支持政策,围绕农业经营规模和提升农产品竞争力,加强农业基础设施和农业科技的财政投入,扶持各类农业主体投资现代农业和开展规模化的集约经营。鼓励龙头企业、家庭农场、专业大户、专业合作社围绕主导产业和特色产品,建立生产基地,开展适度规模经营。对达到一定经营面积的专业大户、家庭农场、专业合作社等规模主体,按其经营面积和亩均标准由财政对其进行直接补贴,对其基础设施投入和设施建设给予贷款贴息支持,并且将新增农业补贴重点转向规模经营者。鼓励商业银行和农村信用合作社优先支持专业大户、家庭农场和专业合作社,缓解农业规模经营者季节性、临时性的信贷资金需求。
充分发挥各地设立的“公共资源交易中心”的作用,建立健全土地流转规范管理制度,规范土地承包经营权流转交易。积极培育市场化的土地流转中介服务组织,为农地流转或农地产权交易提供投资、法律、评估、会计等专业服务。加快推进农地分等定级的步伐,科学评估,确定土地流转的基准价格。推动土地流转市场公平、公正、有序运行,国土管理部门要建立相应的流转价格公示制度。引导乡村干部积极履行职责,加强合同纠纷的调解工作,维护各流转主体的合法权益。加强土地流转后的管理,保证土地流转合同顺利履行,防止耕地资源被破坏,规范土地流转行为。此外,要提前研究土地经营权、土地经营权抵押的退出机制。
明确土地经营各方的权利义务关系,在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体的经营权,构建新型经营主体政策扶持体系,保障其拥有稳定的经营利润预期。重视解决中央农业经费补贴在承包权人和经营权人之间的分配问题,在完善农业补贴政策的同时将农业补贴同粮食生产挂钩,建立土地承包权与经营权分离的利益协调机制。同时,构建合理的土地增值收益再分配机制,维护农民合法权益。
构建土地承包权与经营权分离的风险防范机制,防止出现“经营权一权独大、所有权符号化、承包权虚化”的情形。在经营权方面实行严格的准入门槛、资格审查、项目审核登记制度,完善农地流转监管制度,强化农地流转用途监管力度,明确规定经营权人必须坚持“农地农用”,防范农地流转“非农化”和“非粮化”。不断完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,合理确定土地规模经营的适宜标准。建立实施农地抵押的专业性金融组织和金融服务,推行农地抵押强制保险制度和风险基金等办法,强化建设农地抵押贷款的风险分担和风险保障机制,预防土地承包权和经营权抵押融资风险。
四、完善法律法规,让农民更有信任感
要在积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地承包权入股等产权制度改革试点的基础上,将短暂的、灵活的政策转变为长久的、稳定的法律法规,为“三权分置”提供持久有力的保障,奠定信任、信心的基础。具体来讲,一要修改调整《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规,赋予土地承包权和经营权相应的法律地位,明确土地承包权和经营权的用益物权性质,对二者的权能范围和权利内容进行清晰合理的界定。同时,扩大经营权人主体范围,加快培育新型经营主体。二要修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规,分别设置分离后的土地承包权和经营权流转规则。赋予土地承包权互换、转让、赠与、继承、退出等权能,赋予土地经营权转包、入股、抵押、担保、赠与、继承等权能。同时,鼓励采用土地股份合作、代耕代种、土地托管等多元经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。三要修改调整《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规,为土地经营权抵押提供法律依据,使抵押、担保的权能真正落到实处,缓解农业发展资金短缺的难题。
全文略有删减。
作者：杨璐璐 吴群 周应恒 邹伟 黄征学
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