［摘要］投资办学是改革开放以来我国民办教育发展的基本特征。我国民办教育走上投资办学的道路，既是办学者不得不做出的一种无奈和被动的选择，也是特定时期民办教育发展的一种必然的选择。投资办学是一种特殊的发展模式，它既不同于我国历史上的私学之路，也不同于西方的私立教育模式。正确认识我国民办教育的这一基本特征，对于民办教育政策的制定和制度安排，对于认识新时期教育属性的发展变化，都具有特别重要的意义。
［关键词］民办教育；投资办学；基本特征
［作者简介］邬大光，厦门大学高等教育发展研究中心教授、博士生导师（福建厦门361005）
文章出处：《教育研究》2007年第1期
从改革开放算起，我国民办教育已经走过了20余年的历程。民办教育作为我国教育体系的组成部分，已经在理论上得到共识，在法律上得到确认，在实践层面，民办教育的发展规模和速度也是令人惊叹的。但是，民办教育在我国整个教育体系中依然属于“弱势群体”，其发展态势似乎进入了一个“高原期”。理论与实践上的反差，现实发展水平与未来需求间的矛盾，昭示了我国民办教育发展的特殊性。问题的根源何在？解决的出路何在？反思我国民办教育的发展历程，科学分析我国民办教育的特殊性与基本特征，对回答上述问题具有重要的意义。
一
我国民办教育发展到今天，走的是一条特殊的发展道路。这条道路既不同于我国历史上的私学之路，也不同于西方国家的私立教育之路，具有很强的特殊性和鲜明的中国特色。它反映了民办教育在我国几十年“断裂”之后重新复归的基础和环境发生了变化，折射着我国社会转型和建立市场经济过程中难以回避的一些矛盾，蕴含着民办教育在一定历史时期内发展的特殊问题。
在中外教育发展史上，私立教育大多源于慈善事业，是富有阶层回赠社会的一种方式，基本属于捐资办学的性质。例如，新中国建立前陈嘉庚举办的厦门大学、张伯苓举办的南开大学，美国殖民地时期的哈佛大学和耶鲁大学等，都属于捐资办学的性质，并由此构成了私立教育的传统和根基。而我国改革开放后早期起步的民办教育，与历史上捐资办学的私立教育大相径庭，几乎都是在“一无资金，二无校舍，三无教师队伍”的背景下起步的，民办学校的举办者几乎没有一个是声名显赫的实业家。这种“白手起家”的办学模式，更多地是根据旺盛的教育需求与国有教育资源不足留出的市场空间，利用市场机制介入民办教育领域的，由此导致当时进入民办教育领域的办学者只能采取“以学养学”——靠学费维系发展的模式。在巨大的教育需求和市场经济改革的推动下，重新复归的民办教育从其诞生之日起就留下了浓厚的投资办学的痕迹，从此走上了一条特殊的发展道路。
回顾改革开放以来高等教育的办学制度创新，民办教育是走得最快的。当我们对这些制度进行梳理，并反思这些制度的创新时，可能会形成一种认识：不论是曾经受到质疑或已经消失的，还是仍然存在的各种民办教育制度，几乎都与融投资制度有关，都隐含着市场机制。例如，“教育储备金制”、“股份制办学”、“教育集团”、“教育投资公司”、“校银结合”等，都体现了民办教育投资办学的基本特征，只不过投资的主体和形式在不同时期发生了变化。
较为典型的，比如改革开放早期民办学校普遍采取的“教育储备金制”，对于受教育者来说，它是一种具有很大风险的教育投资方式；对于民办学校举办者来说，它又是一种最快捷的融资方式。“教育储备金制”作为投资办学的一种新的制度形式，既为发展初期的民办教育带来了“辉煌”，也为现在和未来民办教育的持续发展留下了“隐患”。由于国家金融政策的不断调整，民办学校的资金链条十分脆弱，部分依赖“教育储备金制”发展起来的民办学校相继发生资金链“断裂”的问题。例如，南洋教育集团的倒闭、山东双月园学校的倒闭等，给民办教育的发展带来了较大的负面影响。究其原因，既有办学者办学理念和管理方面的问题，也有国家金融政策调整带来的问题。时至今日，还有部分民办学校依然在采用“教育储备金制”。
20多年来，国家和地方政府对民办教育的财政资助体系始终没有建立起来，民办学校的资金链始终比较脆弱。“教育储备金制”只解决了办学初期的建校融资问题，而学校发展所需要的资金并没有得到根本的解决。于是，通过扩大办学规模，追求规模效益就成为民办学校生存与发展的又一种新的选择。也就是说，通过短期内的规模扩张，尽快完成民办学校的“原始资本积累”，成为了民办学校发展最为有效的方式。民办教育的发展实践证明，凡是较早意识到规模扩张重要性的民办学校、较早进行或完成规模扩张的民办学校，几乎都走上了成功之路。与之相反，那些没有及早完成规模扩张的学校，如果该学校又没有盈利产业做支撑，几乎都面临着财政困难。这也就是说，不论采取何种融投资方式建立的民办学校，只要抓住了规模扩张，就比较容易完成“原始资本积累”；没有抓住规模扩张，也就没有把握住发展机遇。在我国民办教育领域被称为“西安现象”和“江西现象”的发展模式，其成功之处就是在短期内快速完成了规模扩张。
我国民办教育投资办学特征也是随着我国市场经济改革的推进而不断彰显的。尤其是邓小平“南巡讲话”发表之后，民办教育悄然成为一个新的“投资领域”，大量社会资本进入民办教育领域，民办教育进入了一个相对快速发展的阶段，投资办学的特征更加突出。“校银结合”就是一个明显的例证。从20世纪90年代中期开始，民办学校的办学者开始借助金融和资本市场的力量进入民办教育，例如利用银行贷款、股份制、教育公司等形式进行融投资。相对于改革开放早期的民办学校而言，这一时期的投资者资金较为雄厚，在一定程度上摆脱了早期“三无”办学的困难局面。办学的起点较高，投资的力度较大，办学条件明显好于早期的民办学校。“校银结合”与前期的“教育储备金制”相比，其投资的风险相对降低，或者说是投资风险的一种“转嫁”——从家庭转到了金融机构。但无论如何，“校银结合”收到了办学起步周期短、见效快的效果，一时成为许多民办学校的融资选择。
从性质而言，无论是“教育储备金制”还是“校银结合”，其本质都是投资办学，都是基于投资办学不得已而为之的方式，而且这种方式最终都要通过快速规模扩张来化解投资的风险，达到投资的目的。
此外，能够体现我国民办教育投资办学特征的典型例证，还有上市公司介入民办教育。依照我国的教育法规和政策，民办教育一直被界定为“公益性事业”，在1997年颁布的《社会力量办学实施条例》以及2003年颁布的《民办教育促进法》中，都明确规定民办教育“不得以营利为目的”。但是，面对巨大的教育需求和民办教育的市场空间，许多上市公司已经把投资的触角深入到了民办教育领域。例如，东大阿尔派、北大青鸟、太平洋保险、大红鹰、陕西金叶等30余家上市公司，都先后进入民办高等教育领域，推进了民办教育的投资行为。我国的上市公司介入民办教育与国际上私立教育介入资本市场，虽然是两种不同的发展模式，但最终却是殊途同归——投资办学。这种在我国被称之为上市公司“反哺”民办教育的办学模式，既达到了“投资”的目的，也利用了法律的“盲点”。应该说，上市公司介入民办教育，作为一种投资和办学模式，在国际私立教育领域也可以称为“首创”，是一种新的投资办学方式。
独立学院是1999年我国高等教育规模快速扩张以来一种特殊的高等教育制度形式，也可以说是一种独特的民办教育形式，它也同样体现了投资办学的特征。目前，许多学者从公平的角度对独立学院的合法性提出了质疑。公平问题暂且不讲，从特征来说，无论是公办高校与社会联办的独立学院，还是公办高校自己办的独立学院，都是以投资的方式介入，都带有明显的投资性质。例如，对于举办独立学院的融资渠道，教育主管部门明确要求“利用社会资金”。正是在这个意义上说，独立学院也同样是投资办学。在后来独立学院办学的实践中，投资办学的特征越加明显。例如，最初举办独立学院的目的是解决扩招问题，经过几年的实践也确实达到了这一目的，但从最后实施的效果及今天许多公办大学热衷于举办独立学院的情况来看，就不仅仅是举办独立学院的初衷了。收取较高的学费以及“母体大学”收取管理费，已经成为公办大学解决办学经费不足问题的一个渠道。尤其是在近几年高考招生中，已经出现了部分公立大学主动放弃计划内招生指标，或用计划内招生指标换取独立学院招生指标的现象，其目的是显而易见的。由此可以看出，独立学院与纯粹民办高校的差异就在于，前者大多是公办大学的一种投资行为，后者则是社会的一种投资行为，虽然投资主体和办学主体的身份不同，但就办学的属性和特征而言，并无根本差异，都是投资办学。
二
回顾我国民办教育20余年来的办学历程和各种模式，我们不难做出一个基本判断，即我国民办教育的基本特征是投资办学，而不是捐资办学。这既是我国民办教育的一个基本特征，也可以说是一个本质特征。对这一特征的认识，既有助于民办教育理论的发展，也有助于未来民办教育的政策制定和制度安排。当我们把这一特征放在国际私立教育发展大背景中来看的时候，它的特殊性也是十分明显的。
投资办学与捐资办学是民办教育两种不同的发展模式。从历史演进来看，捐资办学在先，投资办学在后；从地位和作用来看，国际上大多数国家捐资办学依然是主流，投资办学只能说是现代民办教育发展的一个新动向。投资办学与捐资办学的差异，既表明了民办教育与其历史传统的差异，也表明教育属性正在发生深刻的变化，尤其是它将导致民办教育不同的价值取向、制度安排和政策框架。对于投资办学的出现以及由此引发的教育属性变化的认识，在我国目前还处在理论争鸣阶段，还没有达成理论上的共识。但是，投资办学的实践已经对其相适应的制度安排、法律和政策提出了极强的诉求。可以说，我国现阶段的民办教育是在投资办学的法律和政策相对“真空”的环境中一种自发的实践，是在缺乏投资办学法律保护下的一种实践。我国现阶段既缺乏对投资办学的理性认识，也缺乏投资办学的法律和政策，更遑论基于投资办学的制度安排。目前民办教育发展中遇到的各种困境以及所引发的各种争论，皆与投资办学这一基本特征紧密相关。认识和把握我国民办教育投资办学的特殊性，是目前亟待解决的问题。
在我国，投资办学的民办教育发展模式，直接引发了与投资相关的各种诉求，它是投资主体对投资行为的一种期待。例如，对学校产权的诉求、对投资回报的诉求、对自主招生的诉求等，都是建立在投资基础上的利益诉求。这些诉求已经超越了人们对民办教育的理解，尤其超越了捐资办学的理论范畴，是以往民办教育理论和实践较少涉及的“黑洞”，具有明显的时代性和特殊性。例如，在捐资办学的背景下，几乎不存在对教育产权——民办学校产权的诉求，因为捐资办学的特点之一就是放弃产权、放弃回报，更遑论盈利。在中外私立教育史上，学校产权，尤其是作为举办者个人所拥有的学校产权，既是一个较少出现的概念，也没有形成相应的制度安排。而今天，我国民办教育的举办者对学校产权、回报乃至盈利的关注，其实就是投资办学引发的必然和连锁反应。我国现阶段虽然已经有部分民办学校的投资人以“遗嘱”的方式表明对学校产权的放弃，并表示坚持办学的公益性，但这毕竟还是少数，也并不能由此否定在其发展过程中具有的投资办学的特征。如果仅仅依靠办学者的“精神境界”来维系民办教育的发展，缺乏必要的制度建设，从长远来看也不利于民办教育的持续发展。
不容否认，投资办学所产生的效应是双重的，它是一把“双刃剑”。当办学成为一种投资行为之后，对民办教育的最大影响就是发展的不稳定性，民办学校既可能在短期内得到快速发展，也可能在短期内出现危机。既然是投资办学，就可能有营利行为，有非理性投资，也可能出现“投机办学”，因此也就蕴含了投资风险。最近几年，接连出现的民办学校倒闭或被兼并的例子，其实就是非理性投资和“投机办学”的集中体现。当然，近期频繁出现的民办学校倒闭或被兼并的现象，其中原因十分复杂，既有国家政策的支持力度不够，也有投资者缺乏办学经验导致办学资金链断裂，还有看不到投资回报的空间而主动退出。上述现象的产生，对投资者而言，既是对投资办学的风险认识不足，也是对只能通过规模扩张才能达到投资目的的认识不足；既是对投资办学是一个长周期回报过程的思想准备不足，也是对投资办学必须依靠政策和制度安排的保障认识不足；同时也是对我国教育市场发育不完善的认识不足。对政府而言，既是对民办教育投资办学的特殊性认识不足，也是对投资办学的法律准备和制度安排不足。因此，民办教育出现非理性投资和“投机办学”，以及在市场竞争中被淘汰，则是十分自然和正常的现象。同时，我们应该清醒地认识到，如何降低和规避这些风险，已经现实地摆在我们面前。对此，无论是办学者还是教育主管部门，有必要进行反思，并承担起相应的义务和责任。
投资办学作为民办教育发展的一种模式，在我国是一种新的制度形式。在部分西方国家，由于没有出现私立教育的“断裂”，投资办学起步比较早，例如在美国，那些被称为“学店”的教育机构，大都是投资办学。但在相当长的时期内，投资办学并没有进入主流，也没有形成规范的制度形式。直到20世纪80年代中后期，西方国家尤其是美国的私立教育才开始出现分化，即分为盈利性私立大学和非盈利性私立大学，盈利性教育机构开始得到法律上的认可，发展速度明显加快。盈利性私立大学是按照《公司法》运作的一种教育制度和学校形式，其实质就是投资办学。在西方国家的私立教育开始分化，部分私立学校走上盈利性的道路之后，在我国也出现民办教育的投资行为，究竟是一种巧合，还是民办教育发展的规律使然，还有待于深入的学理分析。但是在我国，由于捐资办学的传统，以及民办教育并没有进行盈利与非盈利之分，在人们的思维方式中，始终对投资办学还存在着一种天然的排斥——既缺乏理论上的认识和观念上的认同，也缺乏相应的制度准备。因此，对于我国民办教育出现的投资行为，以及由此引发的各种诉求，在长时期内没有得到理论的认同。尽管已经有学者提出，我国的民办教育应该进行盈利性和非盈利性的划分，但并没有任何实践上的进展。特别需要指出的是，即使同样是投资办学，在我国也很难采取西方国家有关盈利性学校的教育法律政策和制度安排。其原因不仅仅是缺乏理论上的认同，关键还在于我国的市场经济制度还不够健全，民办教育并不完全具备在市场经济中的盈利能力，现有的教育消费能力也没有西方国家那样大的盈利空间。另外，西方国家对私立学校办学性质的确定，是办学主体自己选择的结果，是建立在教育市场基础上的一种制度安排。而在我国，虽然民办教育的活力源于市场，但民办教育的市场意识和市场机制还都处在起步阶段。因此，即使是投资办学，如果像西方国家那样按照《公司法》来规范民办学校，就很可能没有办学者选择盈利性的模式。在这个意义上说，我国民办教育的投资办学，在理论上可以把它们划入“盈利”的范畴，但在实践层面，还只能以非盈利的制度进行安排，它应该是与西方盈利性私立教育不同的一种制度安排。
三
我国民办教育走上投资办学的道路，既是办学者不得不做出的一种无奈和被动的选择，也是特定时期民办教育发展的一种必然选择。同时，它也促使人们不得不对教育属性在新时期的发展变化做进一步的思考和认识。
捐资办学作为私立教育发展的一种传统，在我国改革开放后已经出现制度上的“断裂”。出现这一现象的原因，就在于我国民办教育起步的土壤和环境，与历史相比有了极大的差别，使得民办教育不得不迈上投资办学的轨道。例如，我国民办教育恢复的初期，是在教育资源稀缺和教育需求旺盛的背景下起步的，是在经济体制改革尤其是私营经济不断壮大的背景下起步的，私营经济的发展给民办教育的恢复提供了一个最直观的“参照系”。因此，在我国民办教育发展的实践中，就会看到民办教育的许多做法，大都带有市场的“烙印”和企业改革的“痕迹”。可以说，是市场经济的发展给民办教育提供了新的土壤和环境，而这种环境与历史上捐资办学的环境有极大的不同。再如，直到今天，在我国还没有解决税前捐资的法律问题，至于与捐资办学相匹配的土地、政府财政补贴等问题，更是难以得到落实，以至于在我国民办教育的起步阶段，无论何种形式、何种层次的民办学校都要纳税，无形当中把民办学校当成了企业。正是在这个意义上说，这些政策上的障碍，影响了捐资办学的环境。因此，民办教育在我国走上投资办学的轨道也就不奇怪了。
问题的关键是，当投资办学已经成为我国民办教育发展的一个“既定”事实时，无论是教育理论界还是教育管理部门，基于捐资办学思维惯性，对这一现象始终缺乏科学的认识，依然在用捐资办学的眼光审视民办教育。以我国《民办教育促进法》的出台为例，在其出台之后，民办教育之所以没有得到更大更快的发展，或者说办学者在其出台之前与出台之后所形成的期待反差，就在于《民办教育促进法》及其《实施条例》，捐资办学的制度设计还是比较明显，对投资办学的各种诉求还较少考虑，在法律中还有许多投资办学的“真空”地带，或者说依然是在用捐资办学的模式来对投资办学的实践进行制度安排。我国民办教育发展过程中产生的各种矛盾冲突，其根源就在于把捐资办学的制度安排复制到了具有“时代特征”的投资办学的民办教育模式上。而实践告诉我们，将捐资办学的制度设计用在投资办学的实践上，则有很大的难度。对此，应该有一个清醒的认识。教育管理部门既要鼓励捐资办学，也要鼓励投资办学，特别是要制定适合于投资办学的法律和政策。
从改革开放后我国民办教育的实践来看，投资办学既是事实，又有其合理性和必然性，更是教育改革和发展的需要。投资办学在我国民办教育领域的出现，表明教育属性在悄然发生变化，这种变化的动因是多方面的，带来的直接变化就是更多的市场机制引进民办学校，办学效益在逐步提升；部分民办学校的组织架构和管理模式更多地运用企业模式，教育产业的特性逐步凸现。在我国，关于教育产业的争论一直不断，但建立在投资办学基础上的民办教育，实际上已经自觉不自觉地走上了教育产业之路。
与私立教育的传统相比，投资办学是教育传统的一种“异化”，也可以说是对教育传统和理念的一种挑战。对于这种“异化”，我国的教育管理部门和教育理论界是始料不及的，对于投资办学的价值取向和未来走势，人们表现出了极大的担忧。无论是从教育的公平性、教育的起始目标和终极目标来说，毫无疑问，投资办学都背离了上述轨道。在这个意义上说，投资办学似乎是民办教育发展中的一个过渡阶段，把业已形成的投资办学逐步引导到捐资办学的轨道上，是我们的责任和使命。但就当前民办教育的发展实际而言，投资办学似乎更符合现阶段的国情和民办教育的实际。我国民办教育投资办学的基本特征，在相当长的时间内并不会改变，甚至可能会在这条道路上越走越快。针对投资办学在我国民办教育领域已经成为一种“既定”的事实，为之设计一个“过渡制度”，给予投资办学一定的发展空间，恐怕也是我们的责任和使命。因为，不论将来是把民办教育的投资办学引向捐资办学的轨道，还是像西方国家那样把民办教育明确地划分为“盈利性”和“非盈利性”，“过渡阶段”的制度安排都是必须的。从长远来看，民办教育的投资办学也完全有可能成为一种稳定的发展模式。
在世界范围内，面对不断膨胀的教育群体和政府投入能力的不断下降，教育的融投资方式开始发生重大变化，无论是公办教育还是私立教育，以及盈利性教育和非盈利性教育，都在寻求新的融资渠道，因此，也就导致了教育的公益性和产业性的矛盾冲突。在我国，由于社会转型和市场经济的逐步推进，这种冲突表现得更加明显和复杂，我们必须以新的视角审视这种教育属性和活动的变化。教育包括民办教育发展到今天，公益性与产业性的界限已经在逐步打通。事实上，即使在西方国家的私立盈利性教育机构中，在法律的框架内，也在体现着教育的公益性。在我国，建立在投资基础上的民办教育，其公益性也是不言而喻的。在完善的法律框架内，无论何种形式和性质的民办教育，都可以实现其公益的价值。我们一直在讲教育的公益性，似乎只有坚持了教育的公益性，才能实现教育公平。实际上教育的公益性是在社会发展到一定阶段和水平上的产物，在有限的公共教育财政条件下，难以实现真正的教育公平。在接受教育的群体规模较小，即精英教育的背景下，最能够体现教育公益性的方式就是国家“包办”教育。但教育发展到今天，在教育需求和教育民主意识不断觉醒的背景下，仅抱有公益性的理念而缺少体现公益性的实际措施，根本达不到公益性的目的。教育的变革告诉我们，教育实践已经在突破已有的教育理念，现实的教育实践又在不断催生着新的教育理念。
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