立法思考
我國立法法對被認為同憲法或者法律相牴觸的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查程序作了規定。此外，全國人大常委會委員長會議制定的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》還對此作了進一步的具體規範。
據此，國務院公佈了《法規規章備案條例》，地方人大常委會也陸續制定了規範性文件（主要是地方政府規章）備案審查的地方性法規。從而構建了法規規章備案審查機制。
然而，迄今為止，唯獨沒有全國人大對認為全國人大常委會制定的不適當的法律和決議、決定（以下簡稱常委會決定）以及縣級以上地方各級人大對認為其常委會制定的不適當的地方性法規以及決議、決定審查特別是改變或者撤銷程序進行規範，成為“立法空白”。
憲法監督是指國家為保障憲法的貫徹落實而建立的制度和開展的活動的總稱。憲法監督的主要活動是違憲審查。違憲審查是指有權機關為保障憲法實施對法律、法規等規範性法律文件，以及一切機關、組織和個人的行為進行審查，以對其是否“違憲”作出裁決的活動。各國根據本國的政治體制和法律傳統及政治理念，確立了不同形式的憲法監督制度。（張光傑：《中國法律概論》，復旦大學出版社，2005）
由於歷史的、現實的條件不同，不同國家的憲法監督機關各有不同。主要有三種類型：有由立法機關監督憲法的實施，如英國、古巴、越南等；有由普通司法機關監督憲法的實施，如美國、日本的最高法院等；最後還有由專門機構監督憲法的實施，如法國的憲法委員會、德國的憲法法院等。
我國是人民當家作主的國家，國家的一切權力屬於人民，人民通過選舉人大代表組成全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，行使國家權力，人民代表大會制度是我國國家的根本政治制度。
在憲法監督制度的設計上，我國既不像普通法系國家那樣，由司法機關行使憲法監督權，也不同於大陸法系國家，由專門的憲法監督機構來行使憲法監督權。我國實行的是由國家權力機關監督憲法實施的體制，監督憲法實施的權力屬於全國人大及其常委會。
共和國首部憲法暨1954年憲法規定只有全國人民代表大會行使監督憲法實施的職權。
現行憲法將監督憲法實施的機關由全國人民代表大會擴大到了全國人民代表大會常務委員會，只不過具體分工不同而已。
憲法第六十二條第十項規定，全國人民代表大會有權“改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定。”
立法法第九十七條第一項進一步規定:“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律，有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批准的違背憲法和本法第七十五條第二款規定的自治條例和單行條例。”（立法法第七十五條第二款規定：“自治條例和單行條例可以根據當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得違背憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通。”如若全國人大常委會批准的自治條例和單行條例違背上述規定，全國人民代表大會有權予以撤銷。
憲法第六十七條規定，全國人民代表大會常務委員會有權“撤銷國務院制定的同憲法、法律相牴觸的行政法規、決定和命令”；“撤銷各省、自治區、直轄市的國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相牴觸的地方性法規和決議。另外，省、自治區、直轄市的人大常委會批准的自治條例和單行條例違背憲法和立法法第七十五條第二款規定的，全國人大常委會同樣也有權予以撤銷。
立法法第九十九條和第一百條對被認為同憲法或者法律相牴觸的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查程序作了規定。此外，全國人大常委會委員長會議通過並且修訂了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》作了進一步的具體規範。
根據立法法第一百零一條規定，國務院公佈了《法規規章備案條例》，地方人大常委會也陸續制定了規範性文件（主要是地方政府規章）備案審查的地方性法規。從而構建了法規規章備案審查機制。
然而，迄今為止，唯獨沒有全國人大對認為全國人大常委會制定的不適當的法律和決議、決定（以下簡稱常委會決定）以及縣級以上地方各級人大對認為其常委會制定的不適當的地方性法規以及決議、決定審查特別是改變或者撤銷程序進行規範，迄今還是立法空白。
一、全國人大設立獨立於人大常委會的“審查委員會”
按照立法法規定，專門委員會是具體承擔法規、自治條例和單行條例的審查機構。這樣規定是主要基於以下考慮:
1、全國人大每年召開一次會議，會期較短，議程較多，不可能有足夠的時間對法規、自治條例和單行條例進行審查。全國人大常委會每兩個月召開一次會議，但由於會期短，立法任務繁重，每次會議都要審議或通過若干部法律，故而沒有太多的時間對法規、自治條例和單行條例進行審查。
2、各專門委員會是代表大會常設性的專門機構，在大會閉會期間，受常委會的領導，其日常工作主要是研究、審議和擬訂有關議案，適合承擔這項工作。
3、在立法法出臺之前，各專門委員會已經承擔了法規的審查工作。（鄭淑娜:《中華人民共和國立法法釋義》，2015年5月第一版，第265頁）
由於全國人大每年召開一次會議，且會期短，議程多，而且代表都是兼職的，不可能有充足的時間和精力對常委會決定進行審查，也需要由專門的機構具體承擔審查工作。
小編認為，全國人大各專門委員會不能也很難承擔這項工作，原因很簡單，它與全國人大常委會有著千絲萬縷的聯繫，因而無法獨立、公正完成這項工作。
首先，各專門委員會不但受全國人大的領導，在大會閉會期間，還受到全國人大常委會的領導。 根據全國人大組織法的規定，各專門委員會的主任委員、副主任委員、委員的人選，由主席團在代表中提名，大會通過；在大會閉會期間，常委會可以補充任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員，由委員長會議提名，常委會會議通過。而且不少專門委員會成員還是全國人大常委會組成人員，特別是主任委員。
其次，全國人大常委會行使職權，從很大程度上離不開專門委員會的協助，特別是在立法方面。首先有許多的法律草案和決議、決定草案由專門委員會起草並向常委會提出的。即使不是由它起草，但是應當提前介入和參與起草。
列入常委會會議議程的法律案和有關法律問題的決定案，都由專門委員會審議，沒有專門委員會的審議，就無法進入下一道程序乃至交付表決。特別需要強調的是憲法和法律委員會（其前身是法律委員會）。
根據黨的十九屆三中全會的精神和全國人大常委會的相關決定，雖然賦予它“推進違憲審查”職責，但是它還承擔統一審議職責，每一項法律草案和有關法律問題的決定草案都要由它統一審議，提出修改情況的彙報和審議結果報告，並根據常委會組成人員的審議意見，提出法律草案表決稿，由委員長會議提請常委會全體會議表決，由常委會全體組成人員的過半數通過。
綜上所述，專門委員會在行使研究、審議和擬訂議案職責中，如果發現其違憲和不適當，早已糾正並將其消滅在萌芽狀態，可以說，各專門委員會特別是憲法和法律委員會已經承擔了事前監督職責，將統一審議職責與違憲審查職責有效結合起來了。如果由他們協助全國人大審查常委會決定，等於是用自己的刀去削自己的刀把，很難發現問題，可能會固執己見，無法獨立、公正處理爭議。
所以，小編認為，全國人大應當設立獨立於全國人大常委會，並且與全國人大常委會無任何瓜葛，只代表全國人民代表大會履行監督的專門機構——審查委員會。這個審查委員會不是常設機構，而是因為為審查需要而決定臨時組建，當審查工作完成後，這個委員會便失去了存在的價值，不復存在。
另外，由於大會主席團成員事先由常委會提出名單草案，大會預備會議選舉，而且不少成員也是常委會組成人員，特別是主席團常務主席通常是由全國人大常委會委員長會議成員擔任。因此在監督程序設計上，以鋼性規定為主。正如國家機關向全國人大提出的議案，主席團應當決定列入大會議程，而沒有權力不列入大會議程。
二、全國人大有權改變或者撤銷的“不適當”的決定
立法法第九十六條以列舉的方式規定了應予改變或者撤銷法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的情形。小編認為，除了常委會決定有超越權限的，違背憲法規定的，和違背法定程序的，全國人大有權予以改變或者撤銷。所謂不適當，就是不合理、不公平。
小編認為，常委會決定有下列情形之一的，屬於不適當，全國人大有權予以改變或者撤銷:
一 要求公民、法人和其他組織執行的標準或者遵守的措施明顯脫離實際的；
二 要求公民、法人和其他組織履行的義務與所享有的權利明顯不平衡的；
三
賦予國家機關的權力與有權其承擔的業務明顯不平衡的；
四
對某種行為的處罰與該行為所承擔的責任明顯不平衡，違反比例原則的。
關於常委會決定是否越權問題。由於對憲法第六十二條關於“基本法律”，第六十七條中關於“其他法律”“部分補充和修改”“該法律的基本原則”尚無明確的界定，在實踐中出現一些本應由全國人大制定的法律卻由常委會通過了，常委會還頻繁並且有時大幅度對全國人大制定的法律進行補充和修改，有的還甚至突破了憲法的規定。使全國人大最高國家權力機關和最高國家立法機關地位，其立法的最高性、統一性、權威性受到了嚴重的挑戰。
立法實踐中常委會制定的一些法律在性質上是不是屬於基本法律，人們的看法是不一致的。通過對比來看：
在行政管理方面，行政處罰法是1996年八屆全國人大四次會議通過的，而同樣性質的行政許可法、行政強制法卻是由全國人大常委會分別於2003年、2011年通過的；
在民法方面，婚姻法、繼承法、合同法、物權法和民法總則（小編加）都是全國人大通過的；而同樣性質的侵權責任法、涉外民事法律關係適用法卻是由全國人大常委會通過的；
在稅收方面，個人所得稅法、企業所得稅法分別是1980年9月五屆全國人大三次會議、2007年3月十屆全國人大五次會議通過的，而稅收徵收管理法則是1992年七屆全國人大常委會制定的。
比較典型的是2012年3月十一屆全國人大五次會議通過的刑事訴訟法修正案和2012年8月、十一屆全國人大常委會通過的民事訴訟法修正案。
這些事例說明，是值得重視和研究的。（吳高盛:《人大立法工作教程》，中國民主法制出版社2015年11月版，第65頁）
三、全國人大“審查委員會”工作程序可實行“不告不理”
由於全國人大常委會立法權具有主導性，其所制定的法律和決議、決定不報任何國家機關備案，再者全國人大會期有限，因此全國人大無法對常委會決定進行主動審查，只能採取應有關方面提出的進行審查的要求或者建議才能啟動審查程序的被動審查方式，否則就無法啟動審查程序，即“不告不理”。
在全國人大會議期間，國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、一個代表團和三十名以上代表聯名，認為全國人大常委會決定不適當，應予改變或者撤銷的，可以向全國人大書面提出進行審查的要求，由大會主席團提議，大會決定，組織審查委員會進行審查，提出意見。這裡需要說明一點，為了儘量降低啟動審查程序的門檻，充分發揮代表主體作用，代表提出審查要求應實行數量制，而不是比例制。
為保證公眾參與對國家的管理，保證他們行使批評建議權，拓寬全國人大的監督渠道，允許上述機關和全國人大代表以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民，認為全國人大常委會決定不適當，應予改變或者撤銷的，可以向全國人大書面提出進行審查的建議。
全國人大秘書處負責接收社會公眾書面提出的審查建議。這就要求大會秘書處設置群眾工作組，並向社會公佈該工作組的電子信箱、微博和公眾微信號等相關信息，任務是負責接收社會公眾提出的審查建議並進行整理，提出初步意見，交大會秘書處研究。
大會秘書處研究認為常委會決定不適當的，向大會提出相關建議，由大會主席團提議，大會決定，組織審查委員會進行審查。反之，向提出進行審查的單位和公民或者委託全國人大常委會辦公廳向提出進行審查的單位和公民予以反饋，並向社會公佈。
在全國人大閉會期間，上述機關和全國人大代表以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民，認為全國人大常委會決定不適當，應予改變或者撤銷的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由全國人大常委會辦公廳秘書局接收、存檔，待召開全國人大會議時，轉交大會秘書處研究處理。
審查委員會和專門委員會以及調查委員會一樣，由主任委員、副主任委員和委員組成，但產生方式不同，專門委員會和調查委員會成員由主席團在代表中提名，大會全體會議通過。
審查委員會產生方式類似於總監票人、監票人。成員共35人，由各代表團推薦代表一名，主席團在此基礎上提出主任委員、副主任委員和委員名單，經各代表團醞釀後，提請大會全體會議表決通過。此外，為確保審查公正性，審查委員會成員必須從全國人大常委會和專門委員會組成人員以及國家行政機關、監察機關、審判機關和檢察機關職務以外的代表中產生。
四、審查委員會的書面審查意見應報全國人大審議決定
首先審查委員會應當聘請由憲法專家和其他相關領域專家組成顧問租，協助審查委員會進行評估、論證工作，提供意見供審查委員會決策時參考。
其次，審查委員會通過發送文件、召開座談會、向社會公開等方式聽取地方人大常委會、提出審查要求的機關和代表、相關領域的專家學者及社會公眾的意見，並聽取提案機關、憲法和法律委員會和其他有關專門委員會的彙報和意見，必要時與之進行溝通。
再次，審查委員會召開全體會議，要求提案機關、憲法和法律委員會和其他有關專門委員會到會說明情況，根據各方面的意見和顧問租的評估論證意見，對常委會決定進行審查。經審查認為全國人大常委會決定不適當應予改變或者撤銷的，向全國人大常委會書面提出審查意見。全國人大常委會應當按照全國人大規定的期限內研究提出處理決定，並向審查委員會反饋。
審查委員會經審查認為提出審查要求或者建議不成立的，或者全國人大常委會在全國人大規定的時間內對其決定作出修改或者廢止的，向大會主席團提出建議，由主席團決定，並向大會報告，審查終止。
審查委員會經審查認為常委會決定不適當，應予改變或者撤銷，而全國人大常委會不予修改或者廢止的，或者未在全國人大規定的時間內作出處理決定的，向大會主席團提出予以改變或者撤銷的建議，由主席團提請大會審議決定。
憲法和地方組織法等相關法律規定，縣級以上的地方各級人民代表大會有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決議、決定，立法法第九十七條第四項規定，省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定和批准的不適當的地方性法規。上述地方性法規、決議、決定的審查以及改變或者撤銷程序，參照上述意見，建議統一由各省、自治區、直轄市的人民代表大會通過立法予以規範。
（立法網新媒體中心 高偉/文）
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