《調查清樣》—撰文 | 文一刀
陝西商洛，作家賈平凹的故鄉與昏官魏民洲仕途發跡的起點，是一個地處陝南秦嶺深山，依丹江兩岸建設而成的典型山地小城，下轄的六縣一區均為山多地少、經濟欠發達的國家級貧困縣（區）。多年來，商洛雖一直努力 拓 展新區但發展受限很大，始終難以擺脫空間侷促土地稀缺的發展瓶頸，至2008年，以城市更新為基礎的老舊城區改造已成為拉動商洛繼續前行的不可或缺途徑。
早在2006年，商洛就已經委託西安市城市規劃設計研究院編制了《商洛市舊城改造詳細規劃》，規劃區東至東環路、南至江濱大道、西至文衛路、北至北新街，規劃總面積約1.5平方公里，涉及各類建築面積約112.1萬平方米。這些老舊城區雖地處中心、位置優越，但區域內的房屋多為土木或磚木結構，其建築年代久遠，房屋狀況破敗不堪。
《商洛市舊城改造詳細規劃》對舊城區進行了科學合理的功能分區，在人居環境改善、商業品位提升的目標下，將商業區與居住、辦公區域有機結合，並對當地大雲寺、城隍廟等文物的開發與保護予以規劃，力圖形成完整的歷史文化旅遊景觀帶。
以此為基礎，商洛在2008年正式出臺了《商洛市中心城市舊城改造管理暫行辦法》和《商洛市房屋拆遷管理暫行辦法》等相關文件，作為舊城改造項目建設的政策依據。城改大幕正式拉開後，商洛籌劃推出的該城市規模最大並具有標杆示範意義的項目就是“商州西街舊城改造”。
啟動之初，西街改造項目被政、商、民各方均寄予厚望，希望其能實現惠民、利商、顯政之功效，但在歷經8年艱辛實施、承擔開發的企業投入超過12億元人民幣、各方為此均心力憔悴之後，項目卻如失效藥物一樣讓當年期待的療效化作泡影。
眼下，這個商洛曾首屈一指的民生項目已淪為罕見負面樣本，一紙“夾生”規劃正在將牽涉各方推入危局，8年努力或將一夜付之東流。它到底為何、又是如何演變至此？在當前營商環境廣受關注的背景下，重新覆盤商洛的招商往事與營商現實不僅是探尋真相的過程，也是尋找解決之道的前提，更是對解決類似問題具有普遍性示範意義。
西街改造的三贏藍圖
西街是商洛市區的“白菜心”。人們常說商洛諧音商落，因此做生意的都不來，唯有西街曾是當地最繁華的商業街。但西街也有致命之處：整條街基本是五十年前建設的土木結構房屋，大多數店鋪都是小平房，打開臨街牆壁自成門面，老闆們常常就在鋪子門前用蜂窩煤爐子炒菜做飯。
到了晚上西街街面上基本上是白熾燈泡木板門，還能看到土夯牆，雖也懷舊但更多是破敗，店面結構和房子的質量已遠遠不能適應城市發展的需要。
在西街改造實施之前，整個商洛市幾乎看不到一座高層建築，當地市民居住的房子除了平房就只有些多層建築。因此當時對西街的改造不僅是商洛歷史上首次大規模舊改，完成後也將是市區建設的第一個集商業、住宅為一體的城市商業生活圈，從這個角度出發，該項目也被稱為當地最大的惠民工程。
西街片區舊城改造項目總佔地面積為180.47畝，屬於公益項目，概算總投資為5.6億元人民幣。商洛市財政困頓，面對改造所需資金根本無能為力，唯有面向社會招商引資，怎奈項目雖經周密策劃包裝，在實際與多家企業洽詢過程中依然應者寥寥，商洛整體經濟落後的現實與公益屬性中商業開發的侷限是導致項目受冷落的主要原因。
此時，西街項目早已勢在必行弓在弦上，為成功吸引可以承擔項目投資的開發商，如何平衡項目的公益性與商業開發價值不僅是前期招商的關鍵，更是實施過程中得以平穩運轉的重中之重。
2010年8月23日，商洛批覆通過了市舊改辦上報的《關於西街片區舊城改造項目招標實施方案》，並於同年8月27日面向社會發布“西街片區舊城改造項目”招商招標公告，最終前來競標者僅三家企業。
公告要求競標單位須在一個月內繳納1億元人民幣保證金並提供2億元人民幣資信證明，看到此種條件後其中兩家企業直接選擇放棄競標，剩下一家完成要求的企業最終中標，該企業為天津濱海浙商投資集團。
按照商洛市招商引資相關要求，天津濱海浙商投資集團於2010年8月12日在商洛註冊設立具有獨立法人資格的子公司：陝西凱華房地產開發有限公司（下簡稱‘陝西凱華’）；2010年11月17日，商洛與天津濱海浙商投資集團有限公司正式簽訂商洛市西街片區舊城改造項目合同；
2010年12月27日，天津濱海浙商投資集團向商洛舊城辦發通知將合同所涉權利義務全部移由陝西凱華繼受，陝西凱華全面負責與項目有關的所有合同簽訂、履行，並辦理項目所需所有行政許可與行政審批。
公開信息表明，“西街片區舊城改造項目”規劃建設的初衷，是要建設一個新型的城市綜合體，擔負完善城市配套功能、改變商洛城市形象的主導作用，同時對西街所有原住居民採取就地安置回遷所需住宅和相應比例商鋪，商業開發部分包括一座總建築面積約5萬平方米的“大都匯購物中心”，與項目區域內商洛大雲寺周邊的商業街。
這本該是個政、商、民皆大歡喜的未來：區域面貌改善和商業地標的建成對城市凝聚力、輻射力、競爭力具有催化劑的作用，地方不僅有業績而且對未來持續發展奠定基礎，可謂顯政；將舊城區打造為居住、置業、投資、旅遊等新的城市熱點區域後，原住居民不僅可享受人居環境改善的益處，因有對應商鋪補償亦能分享老西街“二次繁榮”的商業紅利，可謂惠民；而新開發的商業地標作為帶動整個商洛市區商業繁榮的龍頭與“航母”，在吸引商家進駐商洛、投資商洛的同時也能讓項目開發商收穫商業價值，可謂利商。照此願景，“商洛西街舊城改造”在啟動之初呈現的是一個典型三贏項目，但現實卻並非如此美好。
失信招商拖垮浙商
在商洛的招商承諾及與投資方簽訂的合同中，約定有幾個事關項目生死的內容：1、全部搬遷工作由商洛市負責，6個月完成，2011年6月給陝西凱華交付土地，整個項目建設週期為3年，至2013年底所有安置與開發全部完成；2、大雲寺周邊進行商業建設，規劃建設用地10.78畝，建築面積約1.55萬平米；3、免交人防易地建設費（該承諾作為招商引資優惠政策在招標公告及規劃文件中也有明確約定和說明）。
但這幾項內容卻無一按約實現。首先是交地延誤，原本於2011年6月就能完成交地的約定被嚴重延遲，至2013年6月才部分完成搬遷，為趕項目進度，開發商被倒逼一邊建設一邊等著交地辦手續。 2013年6月17日，在匆匆組織舉行了西街舊改安置區建設開工儀式後，西街項目終於啟動了建設；搬遷延遲的另一個副作用就是補償費用的大幅度增加，陝西凱華不得已又被多攤派了近6000萬人民幣的補償款。
2013年底，商洛正式向企業交地，此時已經比合同約定時間延遲了兩年半；相應手續等都隨之延後，直到2014年底，陝西凱華才陸續取得了項目開發建設所需的全部批文和行政許可，按規定繳清了土地出讓金和相關費用。
商洛市最終批准的西街改造項目規劃條件為：總建築面積43.8萬平方米。其中，安置住宅和安置商業用房面積約15.5萬平方米（近1500戶西街原居民全部就地安置）；開發住宅和商業用房面積22萬平方米，地下建築面積6.3萬平方米（其中包括大雲寺圍牆外周邊地塊建設1.5萬餘平方米仿古商業用房）；大雲寺正面建設6900餘平方米城市廣場，正面左前方建設地上6層、約5萬平方米的購物中心。總投資從當初的不足6億計劃躍升至逾12億元人民幣。
2015年底，作為商洛市商業地標的“大都匯購物中心”終於落成，但與三年前相比，這時商鋪的市場行情已極度低迷，購物中心招商運營舉步維艱，商鋪嚴重滯銷積壓。
2016年3月，安置房建設竣工，但由於搬遷時計算的嚴重膨脹，原本9萬餘平米的安置面積也增加至15萬餘平方米，陝西凱華承擔安置房建設成本虧損4300餘萬元。
在磕磕絆絆中，項目勉強繼續前行：2016年7月，開發住宅和商業（除大雲寺周邊和H-5商業）竣工，並通過商洛市規劃局規劃驗收合格，隨後正式向業主交房；2017年11月23日，大都匯購物中心正式全面開業運營。租售商家包括華潤萬家超市、瀟湘影院在內共220餘戶。
伴隨項目實施步入後期出現的是各級部門間的扯皮、畫地為牢、以及單位利益至上導致的出爾反爾與效能廢弛。
公開資料顯示，西街舊城改造項目為商洛市統籌主導，其中商業安置房部分由陝西凱華代建，建成後交付商洛，再由相關部門分配給安置對象。2016年3月，當代建安置房建成並達到交付安置條件後，卻一直沒有被商洛接收。一方面被安置人在持續等待，另一方面由於安置商業部分長期空置，建成的商鋪雖鱗次櫛比卻很蕭條。
在商洛制定的《商洛市中心城市舊城改造管理辦法》、《商洛市西街片區舊城改造項目招標實施方案》規定和商洛市與陝西凱華簽訂的《商洛市西街片區舊城改造項目開發建設合同》約定中，西街舊城改造項目享受免交人防工程易地建設費的優惠政策，該項政策也符合《人防法》和國家有關規定。
然而，2017年9月27日，商洛人防辦突然向陝西凱華下達行政處罰和徵收事先告知書，催繳人防工程易地建設費1100餘萬元並罰款9.5萬元。2017年11月8日，又正式下達處罰和徵收決定書，企業無奈提起行政複議；2018年2月28日，商洛市做出行政複議決定：維持商洛人防辦的徵收和處罰決定。
陝西凱華有一本文件目錄，內容為2015下半年至2018年6月以來就項目有關問題向不同部門的請示與報告，比較特別的一點是：這三十多份請示報告所反映的件件事項全部如同“斷頭路”一般的沒有結果。一個尤為典型的例子是項目東南角H-5地塊（土地面積約3畝，規劃商業建築面積約9300平方米）的規劃。該地塊規劃原本與西街舊改項目整體規劃指標融為一體，已獲商洛批准，陝西凱華按規定繳納了土地款和相關費用後取得了開發建設權。但此後地塊規劃又調整為須單獨辦理規劃手續，自此，企業便踏上了無盡頭的申報之路。相關記錄顯示：從2014年起企業先後10餘次向規劃局和市級遞送書面申請報告，無數次與規劃局及有關領導當面溝通協調，要求辦理規劃許可證，但四年下來依然未能辦理。
據陝西凱華方面講述，對於西街項目實施中涉及的許多事項，每次都要經過事先當面反映、溝通、遞送書面文件，經過一段時間等待之後，一次、兩次、三次甚至更多次到有關部門詢問處理情況與結果。儘管每次都是事先溝通之後才呈送書面文件，但經常會有這樣的情況：某領導或部門接收文件之後並未處理，經過一段時間之後卻告訴企業，這個問題你們得去另找某某領導或部門，於是，企業再按上述過程重來一遍。就這樣，日復一日，週而復始，耗費了企業兩年多時間該目錄涉及的所有問題卻無一得到解決。
一系列的行政效能低與失信違約下，“商洛西街舊改”在屢屢延誤中不僅逐漸失去昔日光彩，各種矛盾已是叢生：無法按期回遷、按期交付安置商鋪令群眾怨聲載道；錯過商鋪經營最好的時期則不僅讓被安置居民日後生計蒙上陰影更直接導致項目開發商業價值大幅縮水；而各種攤派與處罰也讓開發企業原來預期中的盈利變為虧損。但真正令這個項目走向被葬送軌道的，是圍繞商洛大雲寺周邊商業開發的混亂博弈。
誰炮製了“暗戰大雲寺”
大雲寺全國多地都有，根據資料記載，各地大雲寺興建始於唐代，當時為給武則天稱帝尋找依據，一批僧人曾偽撰《大雲經疏》上於朝廷，稱武后“太后乃彌勒佛下生，當代唐為閻浮提主”，武氏稱帝后便立刻“頒佈《經疏》於天下，令諸州修建大雲寺”。商州大雲寺並非新建而是將建於城北金鳳山上的“西巖院”進行更名。之後武則天的兒子李顯復辟唐制，又將各地大雲寺悉數詔毀，商州大雲寺由於被地方官更名"西巖院"而倖存下來。元代至正年間，又改名大雲寺，至明初毀於兵燹，清順治十八年(公元1661年)在金鳳山原寺院山下重新修建了一座新大雲寺，一直留存至今。
因此準確來說，在商洛“西街舊城改造”區域內的這座大雲寺真正建成時間為300餘年。1992年被陝西將商洛大雲寺列為省級文物保護單位，大雲寺內一直沒有僧侶，1996年，商洛市博物館成立後便入駐負責管理，後商洛博物館又劃歸商洛市文廣新局。
在西街舊改啟動之前，大雲寺周邊長期被私人住宅、商業店鋪等老舊建築環繞、蠶食，四周成不規則鋸齒狀，且因四至地界問題與周邊群眾屢生糾紛訴訟事件，周界安防隱患多、實施保護難度較大。
按照2011年7月完成的西街片區改造規劃設計方案，對大雲寺周邊按照“徵一補一”的原則，在保持大雲寺原有面積不變且不觸及寺內文物建築的前提下，將西、南兩側圍牆向裡縮進，東、北兩側圍牆向外拓張的辦法予以保護。
按此規劃實施，大雲寺將成為以四座大殿為中軸線的較為規則的長方形建築群，且寺廟建築周邊開闊、自成體系，消防、安防及各類保護措施將全面得到落實，並將與項目新建廣場和蓮湖公園景區珠聯璧合、相映成輝，對於大雲寺的旅遊觀光、安全保護和對外開放都將起到極大的促進作用。
熟悉商洛市情的人都知道，在這個偏遠山城，一直以來政府下屬的各職能部門與事業單位通常都有一定規模的商業門面房，其租金收入按慣例進入單位自收自支的小金庫，這種現象直到2016年前後才得以整治清理。西街舊改實施前，商洛博物館所在的大雲寺被重重民房包圍，只有兩間較小的門面房。項目啟動後，商洛文廣局及博物館方面便一直有意爭取大雲寺周邊地塊的開發利用權，且曾出具相應規劃方案，由於種種原因未獲應允。於是，有關大雲寺周邊的保護、利用、開發焦點問題很快從誰來搞、如何進行變成了能不能做，而商洛博物館也成為堅定的反對方。
一座清代建築，多年來在淹沒於棚戶區中籍籍無名，在利益暗戰下突然在網絡間成為“千年古剎”、“千載歷史見證者”和“存世的唯一皇家寺院”，被反對其周邊開發者佔據為文物保護制高點。開發商、普通民眾、商洛市與下屬部門利益纏繞交鋒幻化成一出所謂“暗戰大雲寺”的戲碼，愈演愈烈之下大雲寺周邊的改造被冠以“天下第一拆”之惡名，令維繫這個舉步維艱舊改項目的核心鏈條轟然斷裂。
2017年3月，商洛西街舊城改造項目規劃被指不符合項目地塊內省級文物保護單位“大雲寺”周邊控規要求，住建部直指商洛早期規劃為違法行政並列入掛牌督辦。
面對此種情況，2017年8月17日，商洛市規劃局下達《行政許可撤銷決定書》，撤銷與大雲寺相關的項目一標段《建設工程規劃許可證》。複議後，2017年12月25日，商洛方面先是作出複議決定稱：“該撤證行為認定事實不清、違反法定程序、適用依據不準確，不予支持”。但2018年4月27日，商洛市規劃局再次作出《行政許可撤銷決定書》，二次啟動撤證，現正在二次行政複議審理之中。
於是，一個投入超12億元資金，按照已經批准的規劃建設的惠民工程，歷經8年實施，在已經基本全部竣工之後，突然被撤銷了規劃許可證而成為面臨拆除的違法建築，後續一系列衍生效應立刻將此項目推到崩盤爛尾的邊緣。
一地雞毛如何掃？
此種局面下，商洛市首當其衝面臨嚴峻的連環違約索賠，比如：在商洛正式頒發大雲寺周邊標段開發建設許可之後，企業已繳納了涉及相關地塊的土地款等費用，2017年5月，在有關控規爭議熱炒之際，該商業建設用地又被收回用於市政建設，但直至目前仍未辦理土地權屬轉移手續，也未就清償土地款及相關損失給出任何說法。
此外，當年商洛市有關部門與陝西凱華共同委託對“被違建”的西街大都匯購物中心進行了評估，結果表明：在不包含1億餘元的已售商鋪和已開業220餘家商戶的經濟損失和違約賠償金情況下，該購物中心純商業價值為6.46億元人民幣，一旦廢棄，僅該棟建築的經濟損失將達8億元人民幣。
情急之下，商洛在未與施工單位等各方研討匯商情況下便倉促拿出整改方案，幾經演變後最終的整改方案在很多方面都出現脫離技術與施工現實的缺陷。按照商洛通報的改造方案，臨近大雲寺、已建成並投入使用的 “大都匯購物中心”（地上6層、地下1層，共約5萬平方米），須進行正面拆除三層、三跨（6000餘平方米），整棟建築將被像切豆腐樣切成座椅狀，這將引發許多難以規避甚至無解的問題和嚴重後果。
由於改造拆除工程難度大、成本高、耗時長、隱患多，拆除及後續改造施工時，在結構安全上存在難以規避的風險和隱患。整個供水、供電、空調、通風、消防等系統，必須全部重新設計、施工，工程難度大、時間長、成本高，實施起來無論從技術上、財力上以及相關統籌協調上，各方都無力負擔。
購物中心經過降層拆改之後，該購物中心原設計的規模和使用功能被顛覆，其作為項目核心支柱綜合體的功用喪失，原有商業價值將不復存在。購物中心內已售、已租商鋪必然退房、退租、索賠，同時會波及到整個項目的其它商業，引起大規模退房、退租和索賠。
目前，整個項目正在進行中的銷售和招商運營工作被迫停止，全面開業的計劃擱淺，再次啟動代價極大。任誰都不難看出：這樣的經濟損失和負面影響不是局部而是整體性的，圍繞項目的政、商、民各方均遭波及。
這個已歷時8年、耗資巨大、牽涉面廣泛的惠民改造就這樣在一系列“昏招”推動下越來越奄奄一息。面對僵局，2018年7月4日， 陝西凱華稱其收到商洛市級主管負責人回覆：有關西街舊城改造項目的所有問題不能在協商框架內解決，無論是失信還是合同違約給企業造成的損失，“你企業願意打官司就打吧！”——《調查清樣》
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