長江“病了”。隨著經濟社會的發展，人類活動對長江的索取和破壞日益顯現，長江水生態面臨巨大挑戰。近年來，中央各部門、沿江11省（市）紛紛出臺政策為長江“治病”，一時間，長江保護上演“九龍治水”。
與此同時，學者專家對長江保護立法的呼聲漸起。十多年來經歷了從大江大河保護法到長江法，再到長江保護法的探索。
長江保護立法，首先要解決的就是破解制度壁壘，協調好中央和地方、地方與地方、上游中游下游的利益。上海財經大學法學院教授王樹義認為，“如果把這個問題解決好了，這部法律就成功了一半。”
長江流域水環境狀況仍十分嚴峻
近日，十三屆全國人大常委會立法規劃落地，長江保護法作為第一類立法項目被列入立法規劃，長江保護立法工作進入快車道。
上海財經大學法學院教授王樹義認為，流域是否進行立法保護要看它在整個國家經濟社會發展中的地位、作用、遇到的問題、需要解決的急緩程度。在我國的七大流域中，長江是最需要制定法律的，這取決於長江在經濟社會發展當中的地位和作用。長江流域的水資源保護、土壤保護、環境要素保護等問題，遠非其他流域所能比的。涉及到長江流域經濟開發、環境保護、汙染防治等方方面面需要用法律進行調整。
作為“母親河”，長江對流域的經濟社會發展作用不言而喻。長江是我國第一大河，擁有佔全國1/3的淡水資源、3/5的水能資源儲量以及豐富的水生生物資源，每年長江供水量超過2000億立方米，供給約4億多人飲水。
隨著經濟社會發展，人類活動對長江的索取和破壞日益顯現，“母親河”水生態面臨巨大挑戰。
長江流域各類水問題相互交織存在，加之水資源配置開發不合理、部分支流和湖泊汙染問題突出，長江水生態受損嚴重。2018年6月，國家審計署發佈的長江經濟帶生態環境保護審計結果顯示，截至2017年底，10省已建成小水電2.41萬座，最小間距僅100米，開發強度較大。根據《2017中國環境狀況公報》，滇池為重度汙染，巢湖為中度汙染，太湖為輕度汙染，“三湖”富營養化尚未得到妥善控制。
此外，長江漁業資源衰減驚人。據央視財經9月16日報道，“四大家魚”魚卵魚苗等早期資源量比上世紀80年代減少了90%以上，長江干流的捕撈產量已不足10萬噸，相對於全國6900多萬噸的漁業產量微乎其微。
全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師範大學教授周洪宇告訴界面新聞，目前長江流域的水環境狀況仍十分嚴峻，水質型缺水、飲用水源安全隱患、水環境質量和水生態破壞等問題都尚未從根本上解決，長江水環境保護面臨著巨大的壓力與挑戰。
周洪宇表示，2005年時曾提過大江大河法，當時的提法比較寬泛不夠集中，而且完全作為整體進行立法，在操作層面很難做到。因為現在的江河有很多部門在管理，比如黃河有黃委會，長江有長江委。周洪宇說，在國際上，“一條河川一部法律”是近現代水事立法的最重要經驗。如美國的田納西河、歐洲的萊茵河、法國的塞納河等，成功的經驗也都在注重流域立法、踐行流域治理理念、建立流域共治機制。根據這些經驗考慮江河保護也要分門別類談。
保護已上升到國家戰略層面
據《法制日報》報道，事實上，早在上世紀90年代初，水利部及長江委即著手準備長江保護立法，進行了大量的前期研究。2004年以來，長江委又陸續圍繞立法進行了大量的專題研究，2006年，長江委正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。
同樣在2006年，長江委找到時任武漢大學環境法研究所所長王樹義做長江立法的研究項目，2010年形成了建議稿和說明稿。“現在回想起來，真是不容易。”王樹義感嘆道。
十年後，長江保護上升到國家戰略層面。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上指出，當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。
2016年5月，《長江經濟帶發展規劃綱要》發佈，《綱要》指出，“建立健全長江經濟帶生態環境保護法律制度，抓緊制定長江保護法，聯動修訂水法、航道法等”。
王樹義直言，長江立法碰上了好時機。“把長江大保護作為國家戰略，這個時機就來了。”王樹義進一步指出，立法是為長江“治病”，要為長江立規矩，保護中華民族經濟社會發展的物質基礎。“ 資源的開發利用設不設天花板，資源的總量控制，哪些企業要從沿江搬走，這都需要規範，這才能保證健康的發展。”
另據央廣網報道，近年來，全國人大代表對流域環境保護特別是長江保護立法的呼聲顯著增加。據統計，十二屆全國人大常委會期間，共有580人次全國人大代表提出長江保護立法議案13件；今年是十三屆全國人大常委會履職的第一年，已有153人次全國人大代表提出長江保護立法議案5件。
作為長期關注長江保護的人大代表，周洪宇在2018年的提案中建議，鑑於《長江保護法》是流域綜合性涉水法律，涉及多行業、多領域，建議由全國人大環資委牽頭組織起草工作，建立《長江保護法》立法起草研究聯席會議制度，切實增強流域法律制度的科學性、合理性和可操作性，關注各利益相關方的訴求表達，充分發揮立法的引領和推動作用。
王樹義表示，長江保護法要注意和相關法律的對接。要把現有的水法、水汙染防治法、防洪法、水土保持法結合起來進行考慮。這些法律都不是針對長江的問題提出來，對於長江都是附帶性的提一下。長江的資源保護、開發利用等基本法律制度是缺失的。這些都處理好了的話，那麼長江的保護與經濟建設服務的規則就立起來了。
對於長江保護與利用的矛盾，王樹義認為，長江流域的立法，不是為了限制它的發展，而是為了限制無序的、不計後果的、過度的發展。長江經濟帶的發展目的是要建成中國新的經濟支撐帶，保護不是對長江流域進行保守性的保護，而是合理利用長江的資源。因此，長江保護法不僅有保護的問題，還有利用的問題。比如灘塗、淡水資源、河道、航道、港口的保護利用，防洪抗旱等問題需要有專章去規定。
周洪宇則對界面新聞表示，只提一條長江，針對的就是保護，不談利用，利用問題在現在來看不是當務之急。他認為，任何立法都有針對性，即講保護又講利用這樣立法的針對性不強。要“共抓大保護，不搞大開發”。“立法一天不成功，我們就要呼籲一天。”周洪宇如是說。
管理體制問題亟待破解
一條長江，多頭管理早已不稀奇。安徽省長江環保協會會長鬍師斌告訴界面新聞，以港口船舶垃圾為例，港口船舶垃圾由好幾個部門管，但始終管不好。港口船舶排放的垃圾港口管理部門管不到，船舶汙染雖然由海事管理，但海事對船舶垃圾的力度不行。而這些沒人管的垃圾最終都會流入長江。
王樹義指出，長江保護法第一個要解決的就是管理體制的問題，怎麼管，誰來管，管什麼。“如果把這個問題解決好了，這部法律就成功了一半。管理體制的科學合理、規劃做好了，其他的具體問題都能迎刃而解。”他認為，管理體制問題是整個長江流域管理的思路問題，機構的設置、權限的分配，打破部門管理的限制，協調中央和地方、地方與地方、上游中游下游的利益。這些問題都需要在立法的過程中加以考慮。
界面新聞梳理發現，近年來，長江經濟帶沿江11省（市）加強了地方立法，為經濟帶建設和發展提供了一定的制度保障。例如，在流域（湖泊）管理方面，有《太湖流域管理條例》、《鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》等；在港口岸線方面，有全國第一部聚焦長江岸線保護的地方性法規——《南京市長江岸線保護辦法》、《安徽省長江岸線資源開發利用管理辦法》、《四川省港口管理條例》，《上海港口岸線管理辦法》；在環境保護方面，有《重慶市環境保護條例》、《重慶市長江三峽水庫庫區及流域水汙染防治條例》等；在水汙染防治方面，有《江蘇省水汙染防治條例》。
上述立法雖然對長江保護提供了制度保障，但是仍然像“糖葫蘆”一樣只是各地串在一起的政策，相互掣肘難以形成合力。周洪宇表示，長江流域水資源管理亟需形成統一有效的管理體制機制，流域跨省市跨區域的客觀條件，導致水資源管理還存在突出的行政分割與職能交叉問題。地方政府“分割管理，各自為政”，往往不夠重視沿江整體的水環境生態的保護。有些地區特意將化工、造紙等汙染嚴重的行業佈局在地區邊界，存在上游排汙、下游取水的情況。
除了11省（市）在長江上分段管理外，隸屬於水利部的長江水利委員會側重長江水資源管理；隸屬於農業農村部的長江流域漁政監督管理辦公室側重於內陸漁政管理；隸屬於交通運輸部的長江航務管理局側重於航務管理。
周洪宇認為，各部門“多頭管理、職能交叉”，水利部門負責水量水能管理，環保部門負責水質和水汙染防治管理，市政部門負責城市給排水管理，等等。在水道開拓建設、水資源保護規劃與水汙染防治規劃、水功能區劃與水環境區劃、水資源與水環境管理的監測體系與標準、數據共享等方面，缺少有效協調，甚至還存在著明顯衝突。
同時，毗鄰邊界的水環境功能不匹配、水質和水耗標準各異，各地在具體治理措施和監管要求上的差異更大。由於行政分隔和利益衝突，當發生跨行政區的水汙染事故和糾紛時，難以形成及時有效的協同防控、將損失降低到最小。
值得注意的是，消除“各自為政”的制度壁壘得到地方重視。2018年1月，上海、浙江、江蘇和安徽成立長三角區域合作辦公室。中國地質大學（武漢）經濟與管理學院副教授白永亮對湖北日報表示，這是過去沒有的，對消除制度壁壘有積極意義。
此外，在胡師斌看來，雖然長江保護法納入了立法規法，但“法律再多，不落實也沒用。”立法對長江是好事，地方實施下去才有效。他認為，政府應該和民間組織合作起來，民間進行監督，政府負責實施，形成合力，這樣效果會更好。
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