檢察建議，是檢察機關在依法履行法律監督職能的過程中，結合司法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會治理、服務，預防和減少違法犯罪的重要方式。儘管民事訴訟法和行政訴訟法對於檢察建議已經有所規定，但內容相對粗疏，在法律性質、適用範圍、適用程序、適用效力等方面規定尚不明確。在司法體制改革的大背景下，有必要深入審視檢察建議的性質和作用。
檢察建議功能凸顯
在以往檢察實踐中，檢察建議的適用比例相對較低，而且存在一定的隨意性，規範性不足，檢察建議的作用沒有得到應有重視，很難保障其實效性的發揮。
對於檢察建議的性質定位，目前尚存在認識上的分歧：第一種思路是將所有的檢察建議都當作一種公權力來行使；第二種思路是將所有的檢察建議定位為一種服務性的職能；第三種思路是將履行法律監督職能的檢察建議定位為法律監督權；第四種思路認為，履行法律監督職能的檢察建議屬於公權力範疇。筆者認為，檢察建議不同於一般意義上的“建議”，是對檢察機關擁有的抗訴、糾正違法通知等法律監督方式的重要補充，具有權力屬性，應當能夠產生相應的法律效力。當前，為了更好地發揮檢察機關的法律監督職能，有必要在合理範圍內提升檢察建議的剛性，使其從過去的“柔性監督”逐步轉變為檢察機關的“監督重器”。
檢察建議的剛性提升
對於如何提升檢察建議的剛性，各地檢察機關已經在實踐中進行了多方面探索，積累了一定的經驗。具體而言，主要有以下基本路徑：
其一，借力支持，提升檢察建議的剛性。在借力政法委方面，有的地方檢察機關定期向政法委彙報檢察建議落實情況，推動政法委組織相關部門組成專項執法巡查組，對該地區檢察建議工作情況進行執法巡查。在借力人大方面，有的地方檢察機關積極推動當地人大常委會通過關於加強檢察建議工作的規範性文件。在借力紀委監察委方面，有的地方檢察機關制發檢察建議後，向紀委監察委移送相關違法犯罪線索，推動檢察建議落到實處、發揮實效。
其二，通過提起行政公益訴訟，提升檢察建議的剛性。最高法、最高檢《關於檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。可見，制發訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序。實踐中，檢察機關將檢察建議與抗訴、提起公益訴訟相銜接，對被建議單位無正當理由拒不採納或者回應檢察建議的，依法跟進抗訴、提起公益訴訟等後續監督措施，可以提升檢察建議的剛性。
其三，通過公開，提升檢察建議的剛性。被建議單位在限定期間內置之不理或者隨意處理的，檢察機關可以將檢察建議信息發佈在本院網站或者其他公共網站上，加大輿論的壓力，督促被建議單位認真對待檢察建議，並將有關處理情況回覆檢察機關。實踐中，有的檢察機關結合檢務公開和案件信息公開工作規定，以社會公眾為對象，搭建檢察公告平臺，拓展檢察建議的影響範圍。
可見，在檢察建議的剛性提升路徑方面，共同之處是將被建議單位消極對待檢察建議的行為與一定的不利後果掛鉤。當然，對於檢察建議的剛性提升而言，單靠外部支持是不夠的，必須同時在檢察建議的制發方面強化“內功”，讓檢察建議本身具有足夠的可接受性。由此即要求檢察建議所指出的問題明確精準，解決建議具有很強的針對性和可行性，法律依據正確，說理充分；形式方面規範、統一，經過了內部的嚴格審核；原則上公開宣告，三方在場，程序正當，最關鍵的是，建立被建議單位的異議機制或者申辯機制，保障其對於不認同的檢察建議能自主提出異議，維護其合法權益。
檢察建議的範圍確定
在當前大力強化檢察建議剛性的背景下，伴隨著檢察機關與政法委、人大、紀委監察委配合機制的構建，檢察建議的影響力會顯著增強，因此，在強調增強剛性的同時，也必須注意制發規範性，不得隨意制發，以保障被建議單位的合法權益。
鑑於此，當前檢察建議制度的構建應當堅持以下原則：強化檢察建議的剛性和效力，同時，合理控制檢察建議的制發對象和適用案件範圍；突出重點，強調質量，儘快提升法律從業人員和社會公眾對檢察建議的正當性、重要性的認知和認同。在合理控制檢察建議的範圍方面，至少應當注意以下兩點：
第一，檢察建議的適用對象需要進行合理控制。比如，檢察建議的發送對象應重點是公權力行使機關，比如行政機關、刑罰執行機關等。這些機關掌握著重要的行政管理權力或刑罰執行權力，一旦缺乏合理的約束，出現權力的濫用，就會對公民的自由、財產、隱私乃至生命等權利造成較大的侵害，因而應當納入檢察建議的主要適用對象範圍。
第二，檢察建議適用的案件範圍需要進行合理控制。一方面，適應當前民行檢察監督、檢察公益訴訟加快發展的需要，加強對民事、行政方面的檢察建議以及公益訴訟領域中檢察建議的適用。另一方面，對於刑事訴訟活動中的檢察建議，現階段檢察機關應當注重類案檢察建議的發送，重點圍繞法律實施中影響社會和諧穩定、妨礙公正執法司法、容易滋生違法犯罪的普遍性、傾向性問題，制發檢察建議，以促進法律的統一正確實施和社會治理體制機制的完善，取得良好的法律效果和社會效果。
（作者單位：山東大學法學院。本文節選自《人民檢察》第16期刊發的《檢察建議的剛性提升與範圍控制》一文）
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