選派幹部駐村意願分析———基於Ｌ縣遠郊Ｄ鄉的調研
來源：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2018年第4期
【摘 要】駐村幹部是連接基層農村社區與鄉鎮及以上政府的重要紐帶，其駐村意願很大程度上決定著駐村工作能否繼續下去，並反映出駐村幹部工作積極性。研究發現，“積攢農村工作經驗”“組織安排”“駐村工作有成就感”是願意繼續駐村的主要原因，而“工作壓力大”“下鄉成本高”及“無法兼顧家庭”則是不願繼續駐村的主要原因。建議未來在選派駐村幹部時，應充分考慮派出人員情況，並給予其工作和生活上關心和支持，而駐村幹部也要充分發揮其主觀能動性，共同實現村社治理能力的提升。
【關鍵詞】駐村幹部；村社治理；駐村意願
引言
2015年中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室印發的《關於做好選派機關優秀幹部到村任第一書記工作的通知》要求：選派機關優秀幹部到建檔立卡貧困村駐村並擔任第一書記，要做到全覆蓋。駐村幹部是連接基層農村社區與鄉鎮及以上政府的重要紐帶。近三年來，為響應全面建成小康社會的目標、加快脫貧致富步伐、推動農村治理現代化，各地都紛紛選派優秀幹部到村任職，取得了明顯效果。幹部駐村是促進農村發展、培養幹部和激活基層活力的重要途徑。
關於村社扶貧治理制約因素的研究，黃海燕認為，扶貧資金投入不足、貧困人口素質低、基礎設施薄弱、體制機制不順暢等因素是制約農村貧困治理的重要因素。徐銅柱等認為，鄉村治理中的法治思維、法治傳統、法治教育、法治規範等方面嚴重缺失以及村幹部腐敗問題是制約鄉村法治文化的重要因素。魏三珊認為，治理結構不科學、村民參與度低、公共服務供給失衡是當前我國農村治理的困境。李曉寧等認為人口學的關鍵變量、內在與外在的政治效能感均與提升村民政治參與水平呈正相關，是影響村社組織治理的重要因素。王大偉認為，後鄉土社會視域下農民自我意識強化與傳統治理模式矛盾、農村政治精英角色多重化影響其決策行動能否公正是當前農村治理的兩大困境。關於駐村幹部的研究，從駐村幹部對村工作的影響方面來看，扈紅英認為新時期的駐村幹部制度促進了農村基層組織建設和農村各項事業的發展，加強了黨和群眾的聯繫，是群眾路線制度化在新時期的一種嘗試。徐衛華認為“萬名幹部進村入戶”活動作為一種在鄉村場域展開的“政治儀式”是國家在基層治理中建構政治信任的路徑之一。陳國申等認為“第一書記”作為村莊外來“幫扶力量”介入到村莊公共生活中，實質上已經對村民自治產生了積極的影響。從駐村幹部定位上來看，徐鵬飛等認為第一書記要當好政策宣傳員、科技講解員、基層服務員和民情調解員。何忠毅等認為第一書記應做好惠民政策“宣傳員”、農村發展“領航員”、基層建設“服務員”、黨建工作“督導員”。霍慶濤對第一書記在推動精準扶貧、維護地方和諧穩定重任等方面的職責進行了肯定。
學者對於村社組織治理制約因素的研究主要從社會學、基礎設施、體制機制等角度展開；而對於駐村幹部的研究主要還是侷限在宏觀政策討論、通過個案揭示困境，探討原因並給出相應路徑。對於影響駐村幹部工作積極性的最關鍵因素———駐村意願並沒有展現出來，缺乏詳細的個案經驗材料作為支撐。基於以上研究，本文通過對L縣D鄉駐村幹部問卷調查，綜合分析其駐村意願，為今後更好地開展駐村工作提供依據。
一、駐村幹部的基本情況及工作意願
本研究選擇Ｌ縣Ｄ鄉，是因為其遠離縣城，人多地少，沒有太多資源優勢，無法藉助招商引資等因素推動區域經濟發展。要想發展經濟，改變現狀，就要充分調動本地幹部和駐村幹部的積極性，從建設美麗鄉村、整頓村容村貌、連片治理等方面著手積極開展工作。本研究問卷設計從駐村幹部基本情況（性別、年齡、學歷、編制、職級以及機構來源）和“當前駐村意願”出發，然後根據所得數據比較分析其駐村意願的。
（一）基本情況
筆者首先對所選的79名駐村幹部從其性別比例、受教育情況、年齡和職務及機構來源調研後整理和分析發現（見表１），被調查駐村幹部以男性為主，佔比達到77.2%，女性駐村幹部佔比22.8%。這體現了駐村幹部工作的特殊性，駐村工作本質是直接面對基層農戶，工作辛苦複雜，選派男性幹部更為適合，但少部分女性幹部參與駐村也能促進鄉村的“柔性”治理；在教育程度方面，以大專、本科為主，所佔比例達到91.1%。表明政府所遴選的駐村幹部整體受教育程度較高，這對於鄉村治理及社區發展都具有重要促進作用。從年齡方面看，年輕的駐村幹部居多，這為駐村工作提供了良好的人力保障和活力。在駐村幹部職級上，股級幹部及普通幹事的比例最高，達到77.2%，科級駐村幹部比例為22.8%，目前的駐村幹部的行政職務按照由高到低呈“金字塔式”分佈。對於目前的駐村幹部而言，派出單位的機構性質及資源能力對駐村幹部的工作具有較大的影響，據統計，來自縣委縣政府各職能部門的比例最高，達到83.6%，其次為市級政府職能部門，比例為3.8%，來自其他行政機構的比例相對較低。縣域部門所派駐的駐村幹部有本地優勢，熟悉本地的鄉土人情，有利於駐村工作的開展。在被調查的駐村幹部中，行政編制人員佔比為51.9%，事業編制人員佔比48.1%。
表１ 調查對象基本情況
（二）工作意願
駐村意願很大程度上決定著駐村工作能否繼續下去和駐村幹部工作積極性的高低。本文采用調查問卷的形式分析出駐村意願，可以為今後選派怎樣的幹部開展駐村工作和採用哪些方法激勵提供現實依據。
１．駐村意願比較。幹部駐村意願問卷調查情況見表２。從表２可以看出，大部分駐村幹部還是願意繼續駐村的。對比“若可自由換村，繼續駐村的意願”時可以發現，願意繼續駐村工作的意願反而下降了3.8個百分點，這有相悖於常理，可能是因為駐村幹部對目前工作的村莊環境已經相對熟悉，不大願意換村去工作。
表2 駐村意願比較
２．影響駐村幹部繼續駐村意願的因素比較。駐村幹部儘管大多數傾向於繼續駐村，但也存在不願駐村的主觀傾向，因此需要對影響其駐村意願的因素進行分析（見表３）。交叉分析後發現，“性別”與“是否專職駐村”對駐村幹部的駐村意願的影響顯著，而“受教育水平”“年齡”等變量對駐村幹部的村意願影響較小。在性別方面：回答願意繼續駐村的比例中，男性比女性駐村幹部多69.2個百分點；回答“沒想好”的比例，男性比女性多26.3個百分點；不願繼續駐村的駐村幹部，男性比女性多25個百分點；駐村幹部工作中所面對的困境較多，男性比女性相對更為適合長期的駐村工作。而是否專職駐村對駐村幹部的駐村意願也存在一定的影響。
表３ 影響駐村幹部繼續駐村意願的因素比較
經統計，非專職駐村統計幹部願意駐村的比例比專職駐村幹部的比例高23.1個百分點；“沒想好”的比例中，非專職駐村比專職駐村幹部的比例高57.9個百分點；而不願意繼續駐村方面，選項均為非專職駐村幹部。這進一步表明，非專職駐村幹部對於繼續駐村工作的意願不強烈。這可能存在多方面的原因，如現有的激勵機制不足以激勵其專職駐村，也可能是懲罰措施不夠。
二、影響駐村幹部意願的因素分析
駐村意願很大程度上決定著駐村工作能否繼續進行、駐村幹部工作積極性是否有效發揮以及對村社組織能否產生持續性影響。
（一）願意繼續駐村的原因分析
多數幹部願意繼續駐村，其原因有多個方面（見表４）。選擇“積攢農村工作經驗”的原因比例最多，達到58.2%，這從側面反映出超過一半的駐村幹部對駐村工作是滿意的，希望增強自身農村工作經驗；第二位的原因是“組織安排”，所佔比例達到45.6%，與第一個原因相差12.6個百分點，因組織安排而選擇繼續駐村，在駐村意願的主觀能動性方面存在不足；位列第三、第四的原因分別是“駐村工作有成就感”“喜歡和村民打交道”，前者側重於精神激勵，後者側重於鄉土情結；而“希望得到晉升”及“有額外的駐村補貼”在駐村意願的原因方面所佔比例雖不高，但都是正向激勵作用。
表4 駐村幹部願意繼續駐村的原因分析
綜上，幹部駐村意願的原因可歸納為兩類：一類是主動性駐村（成就感、與村民打交道、積累經驗）；另一類是被動性駐村（組織安排、希望晉升、有額外補貼）。總體看，駐村幹部駐村意願總體是主動的。駐村幹部對村莊發展的信心是其主動開展工作的重要表現，調查發現（見表５），有78.5%的駐村幹部對所駐村莊未來的發展前景比較看好。但也有對村莊發展前景“不清楚”和“沒有信心”的情況，總體佔比為21.5%，超過1/5，這部分駐村幹部可能對駐村工作不適應，或存在前文分析中的不願繼續駐村的各種原因，應適時進行調整。
表5 駐村幹部對所駐村莊發展前景的信心
（二）不願繼續駐村的原因分析
少部分不願意繼續駐村的幹部，其原因有多個方面。根據對D鄉駐村幹部問卷統計，“工作壓力大”是不願繼續駐村最大的因素，佔比達到35.4%；其次是“下鄉成本高”“無法兼顧家庭”，所佔比例均為30.4%，再次是“工作沒有成就感”，所佔比例為21.5%。低於20%的比例分別是“福利待遇差”“身體不好”，比例分別為13.9%和11.4%。僅有1.3%的駐村幹部不願意駐村的原因是“與村幹部關係不好處理”（見表６）。按選派駐村工作隊及第一書記的管理辦法，其在駐村過程中都是由所在鄉鎮進行管理，駐村幹部不僅接受原單位的管理考核，也要接受基層鄉鎮政府考核，工作壓力較大。下鄉成本高存在多方面因素：經濟成本，心理成本，無法兼顧家庭等。而工作沒有成就感則反映出對駐村幹部的激勵存在缺陷或不足。這裡的激勵不僅是經濟待遇（如工資水平）的提高，也包括促進未來行政晉升的可能性。因身體不好而不願意繼續駐村，該原因與駐村幹部選拔制度“縣級以上各級機關、國有企業、事業單位要選派政治素質好、工作作風實、綜合能力強、健康具備履職條件的人員參加駐村幫扶工作”的政策規定存在不一致的現象，這應引起選派駐村幹部的相關部門的重視與關注。
表6 駐村幹部不願意繼續駐村的主要原因
（三）駐村幹部的需求
為進一步促進駐村幹部的工作積極性，本研究也調查了駐村幹部的工作培訓需求與工作改善需求。經統計，駐村幹部主要有以下幾方面的培訓需求：需求最大的是電商知識，選擇比例為51.9%，這一需求與我國互聯網電商與各行業快速融合發展密切相關，據商務部統計，2017年全國農村實現網絡零售額12448.8億元人民幣，同比增長39.1%，表明農村電商發展較快，駐村幹部對電商知識的急切需求與此發展趨勢吻合。第二是種植技術培訓需求，所佔比例達到46.8%，表明駐村幹部對農業生產較為重視。第三培訓需求是溝通技巧，這一需求與實踐中駐村幹部農村工作經驗缺乏對應。第四培訓需求是“黨建知識”，駐村幹部選擇比例超過31.6%；其他兩個培訓需求分別是養殖技術及鄉村旅遊知識，所佔比例也都超過25%（見表７）。
表7 駐村幹部工作培訓需求
駐村幹部工作改善需求表現在５個方面，其中“提高待遇”是駐村幹部工作改善需求的最重要方面，選擇比例達到63.3%，我國鄉鎮基層工作壓力與其待遇目前還存在一定不匹配，提高待遇對於駐村幹部工作積極性的調動具有直接作用。第二是“領導幫助解決所駐村的難題”，選擇這一工作改善需求的駐村幹部比例為59.5%，表明接近六成的駐村幹部希望能夠得到鄉鎮政府及派駐單位給予工作支持，這是駐村幹部工作可持續性的關鍵因素。列第三位的是“減少上級部門安排的內容”，比例達到53.2%，表明超過一半的駐村幹部希望在工作得到更多自主性，但這可能與其上級部門的考核機制相悖。第四位是“減少責任追究”，駐村幹部選擇此項比例為40.5%，表明駐村幹部的容錯機制亟待建立。最後是“適當自由選擇所駐村莊”的需求，這部分需求雖然僅有24.1%，但從有利於駐村幹部工作績效的角度也應考慮組織選村與個人自願選村的結合（見表８）。
表8 工作改善需求
三、結論與討論
從問卷調查、查閱基本資料結果看，該區域所選派的駐村幹部基本符合總體政策要求，但駐村幹部工作效果的影響因素是多方面的。目前駐村幹部主要是非專職駐村；駐村時間多在“2~3年”，這與當前政策規定吻合；在駐村自願度方面，接近90%的駐村幹部是組織安排的，駐村幹部選擇村莊的自由度越高，其下村的次數越多；駐村幹部與村民越熟悉，其下村次數就越多；而村委會及村民對駐村幹部接近60%都是支持的；近35%駐村幹部下鄉的交通成本以自己支出為主，這無疑會影響其工作積極性；認為駐村工作有利於自己升遷的駐村幹部比例僅為24.1%，反映出基層晉升體制有待進一步完善；而70%駐村幹部工作受上級部門安排多，也不利於發揮其工作主動性。
駐村幹部的駐村意願包括當下及未來兩個時期，比較選村自由度後發現，駐村幹部的駐村意願並未隨選村自由度的提升而提高；在影響駐村幹部繼續駐村意願方面，以10%顯著性水平劃分，僅有“性別”及“是否專職駐村”兩個變量具有明顯的影響，男性相比女性更願意繼續駐村，非專職駐村幹部更傾向於繼續駐村；對於願意駐村的原因主要有：“能夠了解更多農村經驗”“組織安排”“駐村工作有成就感”；對於不願意繼續駐村的幹部，原因有多方面的，其中最主要三個原因是：“工作壓力大”“下鄉成本高”及“無法兼顧家庭”。基於上述研究結果，我們提出如下建議：
第一，有關部門在選擇下派駐村幹部時，應該充分考量派出地的具體情況、實際任務以及工作重難點，並在符合工作規定和流程的前提下，賦予駐村幹部一定程度上的自主權，能夠確保其開展工作的靈活性與通暢性，而非只是作為國家政策、路線、方針的“傳聲筒”和相關政策的被動執行者。其次，要有針對性地派出駐村人員。要考慮下派幹部所擅長領域，確保作到村莊的所需人員與駐村人員的擅長領域相結合；爭取該地區具體需求與駐村幫扶幹部單位性質的匹配，以期做到精準對接。同時，儘量將離家距離因素考慮進來，並通過談話等方式，充分了解派出同志的工作、家庭以及心理方面的困難。
第二，派出單位在選派相關人員駐村後，要給予其充分的工作和生活關懷及支持，為他們創造良好的工作和生活條件。充分利用單位資源，為派出人員提供持續的資源支持；還要選擇合適時機對駐村幹部進行相關培訓，不斷提高其工作能力。此外，要注意“雙重考核壓力”對駐村幹部實際工作的影響。
第三，對於駐村幹部自身來說，要處理好同當地鄉鎮幹部、村幹部以及村民之間的關係。首先，要學會藉助當地幹部，全面熟悉情況，更好地開展各項工作。其次，要充分參與到鄉村管理之中，發揮主觀能動性，真正將自己實際工作經驗、技術運用到村莊治理工作中。同時，相鄰村社之間也可以通過資源整合形成聯動效應，充分利用彼此的優勢，達到連片治理效果，共同發展。
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