朱廣義等訴鄭州市政府案
裁判要旨
幾個個人針對地名更改行為提起行政訴訟，固然承載著家族、地方甚至民族的情感自尊，但在《行政訴訟法》所確立的主觀訴訟模式之下，又顯然屬於難以承載之重。不可否認，地名更改的亂象，不僅“損害了地名文化，割斷了歷史文脈”，也呼喚著地名管理更加法治化。如果能為地名更改中的公民參與提供切實可行的法律救濟，如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設置一個猶豫期，讓公民或者有關社會團體在相關行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預防性的禁止訴訟，無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本。但在法律制度進一步完善之前，我們只能依據現行法律規定駁回再審申請人對本案所提起的再審申請。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申1127號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）朱廣義，男，漢族，住河南省鄭州市金水區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）賀法群，男，漢族，住河南省鄭州市金水區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）朱狗妞，男，漢族，住河南省鄭州市金水區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）宋新安，男，漢族，住河南省鄭州市金水區。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市人民政府，住所地河南省鄭州市中原路233號。
法定代表人王躍華，該市人民政府常務副市長。
再審申請人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安（以下稱朱廣義等四人）因訴鄭州市人民政府（以下簡稱鄭州市政府）道路更名一案，不服河南省高級人民法院（2016）豫行終2720號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
朱廣義等四人向河南省新鄉市中級人民法院起訴稱：祭城作為地名已有3500多年曆史，沿用至今，有很深的文化積澱。2003年祭城村整體遷移出老祭伯城，此後從鄭州CBD內環起向東直至東四環，修成一條大路被命名為“祭城路”。“祭城路”具有深遠歷史文化影響，鄭州市政府以鄭政通〔2015〕6號文的形式發佈《關於祭城路更名平安大道的通告》將其更名為“平安大道”，違背了國務院《地名管理條例》第五條第一款、《河南省地名管理辦法》第七條、第八條和第十九條之規定，上述更改路名的行為也侵犯其名譽權、榮譽權、名稱使用權、精神權益，影響其戶籍、住址等信息的變更。請求依法責令鄭州市政府撤銷《關於祭城路更名平安大道的通告》並恢復原“祭城路”路名。
河南省新鄉市中級人民法院一審查明：位於鄭州市鄭東新區的“祭城”原為祭城鎮，2005年，在該鎮所轄範圍內的熊兒河北岸修建了一條道路，西起商務內環，東至東四環，長9.8公里，當年12月命名為“祭城路”。隨著城市發展變遷，祭城鎮於2006年被撤銷，同時分立為兩個辦事處，2010年由鄭東新區對其中的金水區祭城路街道辦事處實行代管，更名為鄭東新區祭城路街道辦事處。鄭州市政府稱，自2012年起就有道路沿線單位向政府提出過對“祭城路”更名的申請，2015年1月鄭州市鄭東新區管理委員會在徵求公眾意見後向鄭州市政府提出了建議將“祭城路”更名為“平安大道”的請示，鄭州市政府將更名事宜批轉至鄭州市民政局具體負責，鄭州市地名管理辦公室於2015年3月在“鄭州地名網”上發佈了《關於祭城路更名方案的公示》，隨後鄭州市政府收到了鄭州市民政局提出的對“祭城路”進行更名的請示，2015年4月14日鄭州市政府第25次常務會議研究同意將“祭城路”更名為“平安大道”。2015年5月21日，鄭州市政府發佈了《關於祭城路更名平安大道的通告》，即本案被訴的行政行為。另查明，案涉“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辭海》中記載如下：“祭（zhài），古國名，姬姓。始封之君為周公之子。原為畿內之國，後東遷，在今河南鄭州東北。另見ji。”在鄭州市鄭東新區規劃中，原祭城鎮的“祭城村”被拆遷，考古人員在此發掘了古代“祭伯城”的遺址。2013年5月，“祭伯城遺址”被國務院核定公佈為第七批全國重點文物保護單位。2013年鄭州市鄭東新區將興建“祭伯城遺址公園”列入當年政府投資計劃並已動工建設。鄭州市政府在一審時稱，作為鄭東新區地名“祭城”的“祭”應讀作“zhài”，而鄭州方言中把“祭”讀成“zhà”，一直沿襲至今。
河南省新鄉市中級人民法院一審認為：朱廣義等四人與鄭州市政府更改道路名稱的行政行為是否有利害關係、是否具有提起行政訴訟的主體資格是本案首先要解決的焦點問題。只有朱廣義等四人的合法權益受到涉訴行政行為在法律意義上的不利影響或不法侵害，才可向法院提起行政訴訟。鄭州市政府更改道路名稱的行為是在履行管理和服務職責過程中實施的公共管理活動，根據相關規定，這種更改道路名稱行為考量的是公共利益，而不以追求特定權利義務關係的產生、變更或消滅為目的。該涉訴行政行為並未對朱廣義等四人設定新的權利和義務，對朱廣義等四人訴求的權益明顯不產生法律上的實際影響。朱廣義等四人一審稱鄭州市政府更改道路名稱行為侵犯了其名譽權、榮譽權、名稱使用權、精神權益的理由不成立。涉訴行政行為未引起朱廣義等四人戶口簿上所載地址、管片、派出所、居委會等信息的變化，且上述信息的變化並非權利義務的變化，涉訴行政行為與這種信息的變化之間不構成法律上的因果關係，不屬於法律意義上的不利影響或不法侵害。朱廣義等四人主張鄭州市政府更改道路名稱的行為影響到其相關信息的變更、侵犯了其合法權益的理由不能成立。在本案審理過程中，朱廣義等四人對“祭城”歷史文化傳承給予了充分關注，雖然“祭城路”與“祭城”不是同一地名，但原告對地名和歷史文化的保護意識值得提倡。鄭州市政府也採取了投資建設“祭伯城遺址公園”等措施對歷史文化加以保護。被告在履行管理職責時，也應主動接受公民的監督，規範行政行為。綜上，原告朱廣義等四人不具有提起行政訴訟的主體資格，依照《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第一款、第四十九條、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項的規定，作出（2015）新中行初字第120號行政裁定，駁回朱廣義等四人的起訴。
朱廣義等四人不服，提起上訴。
河南省高級人民法院二審認為：《行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”根據該規定，提請法院啟動對行政行為的合法性審查程序，應以原告與行政行為之間存在一定的利害關係為前提。本案一審原告朱廣義等四人主張鄭州市政府2015年將“祭城路”改名為“平安大道”的行為，對其戶籍、精神權益及歷史文化傳承等均造成較大影響。對此，首先應當認可涉案更改路名的行為對一審原告戶籍住址的變動造成一定的影響，但這種影響是相對輕微的，尚未達到通過行政訴訟予以保護的程度；其次，“祭城路”路名2005年才開始使用，相比於“祭城社區”“祭伯城遺址公園”，“祭城路”本身所承載的歷史文化和精神價值有限，“祭城路”的更名行為對一審原告所主張的精神傷害，不是行政訴訟所保護的權利範圍；第三，一審原告並不能合理說明其本人所受到的影響，與祭城路周邊居民相比，具有特殊利益。根據上述理由，一審原告的利益訴求雖反映了公民對社會公共利益的關注，但尚未形成行政訴訟上的利害關係，其不具有提請法院審查被訴道路更名行為的起訴資格。一審以朱廣義等四人無利害關係為由駁回其起訴，認定事實清楚，適用法律正確。據此裁定駁回上訴，維持一審裁定。
朱廣義等四人向本院申請再審稱：原告是否具有訴訟的主體資格，是該案爭議的焦點，主要集中在對《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項如何理解與適用上。再審申請人認為，人民法院受理的行政案件，除了行政機關侵犯行政相對人的財產權、人身權以外，還應該包括其他合法權益。《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項在法律上有“漏洞”，對於處於模糊地帶的人身權、財產權，或者除了人身權、財產權以外的其他合法權益，法律並沒有明確的規定。祭城路的更名所引發的名稱使用權、姓名權、榮譽權等，對於再審申請人來說，具有類似人身權的特點。同時，祭城路這條具有代表性的歷史地名，還涉及到再審申請人的歷史傳承、文化認同、鄉愁情結、靈魂歸宿等精神文化權益，這種具有類似人身權性質的特殊的精神文化權益，是再審申請人的一種合法權益，當然應該受到法律保護。一審和二審法院的裁判結果錯誤。這個案件，讓祭城3000多名公民牽掛。這個案件，讓各地“祭”姓人士注目。綜上，請求：撤銷河南省高級人民法院（2016）豫行終2720號行政裁定，並依法提審。
本院認為：地名是國家和民族文化的重要載體。一個長期形成的地名，久而久之，會成為一個地方的符號，成為那個地方所有人情感所繫的標誌。正因如此，《地名管理條例》對地名的更改規定了嚴格的原則、程序和審批權限。要求“從我國地名的歷史和現狀出發，保持地名的相對穩定”，“可改可不改的和當地群眾不同意改的地名，不要更改”。本案就是因為地名更改所引發。2015年5月21日，鄭州市政府發佈通告，將“祭城路”更名為“平安大道”。這一街道更名事件並不普通，因為“祭城”這個名稱具有非常悠久的歷史。據一審法院查明，《辭海》中“祭”的詞條內容為：“祭（zhài），古國名。姬姓。始封之君為周公之子。原為畿內之國，後東遷，在今河南鄭州東北。”在鄭州市鄭東新區規劃中，原祭城鎮的祭城村被拆遷，考古人員在此發掘了古代“祭伯城”的遺址。2013年5月，“祭伯城遺址”被國務院核定公佈為第七批全國重點文物保護單位。2013年鄭州市鄭東新區將興建“祭伯城遺址公園”列入了當年的政府投資計劃，目前該遺址公園已動工建設。位於鄭州市鄭東新區的“祭城”原為祭城鎮，2005年，在該鎮所轄範圍內的熊兒河北岸修建了一條道路，西起商務內環，東至東四環，長9.8公里，當年12月命名為“祭城路”。隨著城市發展變遷，祭城鎮於2006年被撤銷，同時分立為兩個辦事處，2010年由鄭東新區對其中的金水區祭城路街道辦事處實行代管，更名為鄭東新區祭城路街道辦事處。
本案再審申請人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安正是居住在鄭州市金水區盛和街祭城社區的居民。他們通過相關媒體得知“祭城路”更名一事，向河南省新鄉市中級人民法院提起行政訴訟，請求依法責令鄭州市政府撤銷《關於祭城路更名平安大道的通告》，並恢復“祭城路”路名。新鄉市中級人民法院雖然認為，“原告對地名和歷史文化的保護意識值得提倡”，但同時認為，“這種更改道路名稱行為考量的是公共利益，而不以追求特定權利義務關係的產生、變更或消滅為目的”，“原告朱廣義等四人不具有提起行政訴訟的主體資格”，因此裁定駁回了他們的起訴。我們在接到朱廣義等四人的再審申請書之後，對他們的再審理由進行了認真審查，雖然對他們所強調的“歷史傳承、文化認同、鄉愁情結、靈魂歸宿”表示深刻理解，但同時也認為，在法律層面，再審申請人的再審理由難以推翻駁回起訴的原審裁判。
再審申請人主張：“原告是否具有訴訟的主體資格，是該案爭議的焦點，主要集中在對《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項如何理解與適用上。”他們認為，“人民法院受理的行政案件，除了行政機關侵犯行政相對人的財產權、人身權以外，還應該包括其他合法權益”。“祭城路的更名所引發的名稱使用權、姓名權、榮譽權等”，“是類似人身權性質的特殊的精神文化權益”，“當然應該受到法律保護”。再審申請人對《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項關於權利保護範圍的理解應屬正確。《行政訴訟法》的立法目的之一，是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，權利保護範圍逐步擴大也是行政訴訟制度發展的必然趨勢。《行政訴訟法》第十二條第一款第十二項的修改就是一個具體體現。該項是一個兜底條款，所謂的“其他人身權、財產權等合法權益”，既包括前面各項所列舉情形之外的其他人身權、財產權，也包括法律、法規規定的人身權、財產權以外的其他合法權益。不過，當原告主張一項權利，是否屬於權利保護範圍是一回事，是否屬於他自己的權益是另一回事。即使某些權利屬於《行政訴訟法》規定的權利保護範圍，但如果被訴行政行為並非針對特定個人，如果原告只是有可能受到被訴行政行為影響的不特定公眾中的一個或者一部分，那他也不具有提起行政訴訟的資格。
在本案，再審申請人自己也承認，“這個案件，讓祭城3000多名公民牽掛”，“這個案件，讓各地‘祭’姓人士注目”。很顯然，與祭城路更名具有利害關係的遠遠不止原告幾人。一如《人民日報》署名文章《地名是我們回家的路》所言：“慎重更換地名，就在於對地名有情感。這種情感，是個人的，是家族的，更是地方的、民族的。諸多地名情感的滋生、蔓延與豐富，才構成一個民族的文化自尊。”幾個個人針對地名更改行為提起行政訴訟，固然承載著家族、地方甚至民族的情感自尊，但在《行政訴訟法》所確立的主觀訴訟模式之下，又顯然屬於難以承載之重。不可否認，地名更改的亂象，不僅“損害了地名文化，割斷了歷史文脈”，也呼喚著地名管理更加法治化。如果能為地名更改中的公民參與提供切實可行的法律救濟，如果能為地名的命名、更名、銷名等行政決策設置一個猶豫期，讓公民或者有關社會團體在相關行政決策真正付諸實施之前能夠有機會提起一個預防性的禁止訴訟，無疑將會減少盲目決策所造成的社會成本和財政成本。但在法律制度進一步完善之前，我們只能依據現行法律規定駁回再審申請人對本案所提起的再審申請。
綜上，再審申請人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人朱廣義、賀法群、朱狗妞、宋新安的再審申請。
審 判 長 李廣宇
審 判 員 閻 巍
審 判 員 仝 蕾
二〇一八年八月三十一日
法官助理 駱芳菲
書 記 員 王昱力
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