（本文榮獲國家糧食和物資儲備局“慶祝改革開放40週年糧食和物資儲備改革發展理論研討徵文活動”優秀獎 作者：龔偉 湖北省糧食局）
摘要：總結40年來湖北糧食流通改革，可概括為“三變三不變”。“三變”：以“糧食購銷市場化和市場主體多元化”為取向,不斷深化糧食購銷制度改革；以“政企分開和依法行政”為目標,不斷深化糧食流通管理體制改革；以構建“糧食儲備體系、糧食產業體系、放心糧油市場體系”為支柱，不斷深化糧食調控機制改革。“三不變”：始終堅持把保障國家糧食安全作為頭等大事來抓；始終堅持保護好種糧農民利益和消費者利益；始終堅持處理好政府與市場的關係。
前言：1978年12月，黨中央召開十一屆三中全會，拉開了我國改革開放的大幕。糧食部門在改革開放的大潮中革故鼎新、克難奮進，譜寫了一頁頁壯美的詩篇，為保障國家糧食安全和促進經濟發展作出了積極貢獻。回顧和審視糧食流通領域的改革，既有“變”的執著，也有“不變”的堅守，“變”與“不變”體現了智慧與擔當,為進一步深化改革提供了深刻的啟示。
一、變——在改革創新的奮進中轉型發展
“民以食為天”，糧食是關係國計民生的特殊商品和重要戰略物資，糧食安全事關國家經濟安全和社會穩定的大局。從建國初期的1953年到改革開放初期的1984年，在長達31年的時間裡，我國一直實行“統購統銷”的糧食政策，形成了政企不分的管理體制，國家對糧食實行統一管理與調度，統一規定收購和供應的數量、標準、價格，由國營糧食系統對糧食實行壟斷經營。這種體制雖然對保障糧食供給、穩定糧食價格起到了十分重要的作用，但也使國家背上了沉重的財政負擔，國營機制日趨僵化，不能適應經濟社會發展，改革勢在必行。根據國家統一部署，從1985年開始，我省糧食流通體制走上了由高度集中的計劃經濟向社會主義市場經濟逐步轉變的改革之路，並取得了顯著成效。
（一）以“糧食購銷市場化和市場主體多元化“為取向,不斷深化糧食購銷制度改革。
糧食購銷制度改革大致經歷了三個階段：一是1985—1997年的糧食購銷“雙軌制”階段。國家逐步縮小糧食計劃管理範圍，擴大市場調節比重，在糧食購銷和價格上形成了計劃與市場並行的“雙軌制”格局，多種經濟成份開始參與糧食流通。1985年，我省根據國家政策取消糧食統購，改為合同定購，合同定購以外的糧食可自由上市銷售。1984年，首先將工業、飼料用糧退出統銷範圍，改為市場調節。1992年實行放開糧食購銷和價格的試點，包括湖北在內的全國大多數地方基本上放開了糧食購銷和價格。由於1993年糧食減產，糧食供求出現緊張，糧價上漲較快，1994年國家恢復糧食定購制度，對主要糧食品種的銷售價格實行國家定價，國家定購以外的糧食價格實行市場調節。二是1998—2003年的保護價糧食敞開收購階段。國家強調保護種糧農民利益和增強國有糧食購銷企業的市場控制能力。1998年5月國務院下發《關於進一步深化糧食流通體制改革的決定》，實行以“三項政策、一項改革”為主要內容的糧食流通體制改革，即國有糧食收儲企業按保護價敞開收購農民餘糧，實行糧食順價銷售，農發行對糧食收購資金實行封閉運行，加快國有糧食企業自身改革。國家希望通過國有糧食企業壟斷收購併控制糧源，實現糧食順價銷售，減輕財政負擔，同時保護種糧農民利益。但這一政策在實際執行中出現了購銷價格倒掛，保護價糧難以順價銷售、庫存積壓嚴重的新問題。2001年8月，國務院下發《關於進一步深化糧食流通體制改革的意見》，對保護價收購政策進行調整：糧食主產區繼續堅持按保護價敞開收購農民餘糧，適當調整縮小保護價收購範圍。糧食主銷區加快糧食購銷市場化改革，放開糧食收購，糧食價格實行市場調節。我省積極探索深化糧食購銷制度改革的新路子。從2002年開始，將保護價收購政策調整為：按30億斤中晚稻收購量分解到17個主產縣（市），由國有糧食購銷企業與農戶簽訂保護價糧訂單收購合同，按市場價收購，實行價外補貼，其他地區、品種全部放開。到2003年演變為對種糧農民實行直接補貼。三是2004年至今以國家最低收購價政策託底的糧食購銷市場化改革階段。2004年5月，國務院下發了關於進一步深化糧食流通體制改革的17號文件，並頒佈了《糧食流通管理條例》，全面放開糧食購銷市場，糧食價格由市場供求形成，國家鼓勵多種所有制市場主體從事糧食經營活動，促進公平競爭；為了保護種糧農民利益，促進糧食生產，國家出臺最低收購價政策，即當市場收購價低於國家規定的最低收購價時，國家按照不低於最低收購價的價格收購農民糧食，品種為稻穀和小麥。2005年國家和我省首次啟動最低收購價執行預案。從2004年到2015年我國和我省糧食連續十二年豐收增產，從2012年起連續多年啟動最低價收購併提高收購價格，政策性糧食庫存創歷史新高，最低收購價與市場價格倒掛，再次出現政策性糧食銷售困難，糧食收購制度改革來到了新的歷史關口。2014年中央一號文件提出“啟動東北和內蒙大豆、新疆棉花目標價格補貼試點”。政府不干預市場價格，大豆價格由市場供求形成，生產者隨行就市出售大豆。當市場價格低於目標價格時，對大豆生產者給予補貼；當市場價格高於目標價格時，不發補貼。2016年，國家又在東北三省和內蒙古取消玉米臨時收儲政策，實行“市場定價、價補分離”的收購市場化改革。2018年，國家一改過去只漲不降的做法，調低稻穀和小麥最低收購價格，逐步與市場價格接軌。糧食購銷制度改革在調整和探索中掀開了新的一頁。
通過不斷深化糧食購銷制度改革，既逐步認識和掌握了市場經濟規律，增強了市場活力，減輕了財政負擔，又保護了種糧農民利益，促進了糧食生產，保證了糧食產業可持續發展，但仍然還有不少問題和矛盾需要研究解決。
（二）以“政企分開和依法行政”為目標,不斷深化糧食流通管理體制改革。
國家推進糧食流通管理體制改革，對糧食部門來講是自我革命和自我超越，湖北的改革可謂大刀闊斧、脫胎換骨。我省糧食部門改革從1998年底開始研究部署，1999年初全面推開，主要任務是：推進國有糧食企業改革，實行政企分開；轉變糧食行政管理職能，推進依法行政。
我省國有糧食企業改革不斷深化，至今邁出了四大步。第一步是1999年實行的“三分一建立”改革，即政企分開、主附營業務分離、富餘人員分流和建立新的企業經營管理機制。第二步是2000年開始實行的“三減一完善”改革，即減“灶”、減官、減人和完善企業經營管理機制。第三步是2001年開始實行的“兩改一提升”改革，即企業職工改變國有身份、附營企業實行民營改制和不斷提升購銷企業市場競爭能力。第四步從2015年至今，著力推進國有糧食購銷企業產權制度改革。一是進一步整合重組購銷企業。每個縣市以中心糧庫、骨幹收納庫為基礎，組建一家國有或國有控股糧食收儲企業，目前全省已完成“一縣一企、一企多點”改革重組任務。其他國有糧食企業資產採取參股、出租、出讓、破產等形式，依法依規進行處置，放開搞活。二是明晰產權。將新組建的國有糧食收儲企業的劃撥土地變更為出讓用地，進行資產確權登記。省政府出臺文件規定：地方國有糧食企業土地出讓金，主要用於解決糧食倉儲設施建設和企業改革遺留問題。省糧食局聯合省國土資源廳下發了《關於加快做好全省國有糧食企業土地資產處置的通知》，簡化辦事程序，減免有關稅費。省財政累計安排1.4億元補助資金支持改革。三是推動混合所有制改革。支持有條件的地方推動糧食企業國有資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，發展混合所有制。
通過不斷深化國有糧食企業改革，基本解決了“三老”（老糧、老賬、老人），增強了企業活力，使國有糧食企業真正成為了自主經營、自負盈虧的市場主體。到2004年8月底，我省在全國率先銷完定購糧和保護價“老糧”，減少了糧食陳化損失。到2005年底，全省國有糧食購銷企業政策性掛賬經清理審計後全部集中到縣市糧食行政管理部門統一管理並實行停息。全省國有糧食企業職工由改革前1998年底的28.1萬人（含離退休3.5萬人）下降到目前的1萬多人（在崗職工），並全面實行勞動合同制，退休人員全部進入社保。1999年改革當年，全省國有糧食購銷企業減虧26.89億元，減幅達91%。2006年，全省國有糧食購銷企業實現利潤6200萬元，全系統開始扭虧增盈。
在推進國有糧食企業改革的同時，糧食行政管理部門加快轉變職能和管理方式。在省委、省政府的高度重視和大力支持下，1999年，省糧食局會同省編辦、省財政廳聯合下發了《關於省、市、縣三級糧食行政管理機關人員編制及行政經費有關問題的通知》，明確將機關人員納入行政編制，經費列入財政預算，各級糧食行政管理部門與企業在人、財、物上徹底脫購。2004年，國務院頒佈《糧食流通管理條例》，明確了糧食行政管理部門對全社會糧食流通的監管職責，並賦予了糧食收購行政許可權和行政處罰權。我省加快糧食流通管理法規和配套制度建設，先後出臺了《湖北省糧食流通管理辦法》、《湖北省糧食收購資格審核管理辦法》、《湖北省糧食質量監督管理實施細則》等一系列地方規章和規範性文件。建立了省、市、縣三級糧食行政執法機構體系，加強糧食流通監督檢查工作，加大涉糧案件查處力度，加快企業信用體系建設，切實維護糧食流通秩序。2015年，省政府出臺《關於落實糧食安全省長責任制的意見》和《糧食安全行政首長責任制監督考核辦法》，成立了省長任組長、各涉農部門主要負責人為成員的糧食安全工作領導小組，下設辦公室，設在省糧食局，當年啟動了對市縣的考核，糧食行政管理部門的職能進一步明確和加強。近幾年來，積極推進“放管服”改革，梳理公佈權力清單，推動“雙隨機一公開”監管方式創新， 著力提升管理和服務水平。
通過不斷深化改革，糧食行政管理部門在職能上由過去管國有糧食企業和糧食經營，向全社會糧食流通監管、宏觀調控、行業指導和為各類市場主體服務轉變；在監管方式上由過去主要運用行政手段向依法行政，綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段轉變，逐步理順了政府與市場的關係。
（三）以構建“糧食儲備體系、糧食產業體系、放心糧油市場體系”為支柱，不斷深化糧食調控機制改革。
隨著糧食市場逐步放開，保證糧食市場穩定和糧食安全的壓力加大，糧食調控工作如影隨形地提上重要議事日程。我省著力構建糧食儲備體系、糧食產業體系、放心糧油市場體系三大支柱，不斷增強糧食調控能力，建立和完善糧食調控機制。
從2004年開始，我省逐步建立了“統一管理、分級負責“的省、市、縣三級地方糧食儲備體系，按“產區三個月銷量、銷區六個月銷量”的標準，全面落實國家下達我省的儲備計劃，將儲備數量逐步增加到目前的47億斤。2006年省政府制定了糧食應急預案，各級糧食部門指定了一批糧食應急加工、供應企業，逐步建立和完善糧食應急體系。2013年省政府出臺《湖北省地方儲備糧管理辦法》，進一步規範和加強地方儲備糧管理。針對地方儲備糧承儲主體單一、經營機制僵化、輪換虧損問題，從2010年開始，我省大膽創新，破除國有糧食企業經營管理儲備糧單一模式，建立健全了民營糧食加工龍頭企業承擔省級成品糧動態儲備制度。目前規模已達10億斤，通過公開競爭方式委託給47 家民營糧食加工龍頭企業承儲，貸款貼息和保管費用全額補給承儲企業。成品糧動態儲備平時參與企業加工週轉，特殊情況下可立即投入應急供應。同時建立風險準備金和第三方評價機制，實行動態管理。2014年省糧食局會同省財政廳、省農發行出臺了推進市縣儲備糧管理創新的意見，在堅持地方儲備糧所有權、動用權和監管權不變的前提下，實行儲備糧所有權與經營權適度分離，推動儲備企業與糧油加工龍頭企業合作，結合儲備糧輪換進行加工轉化增值，改變“買原糧、賣原糧”的落後經營方式，切實提高經營效益，保證地方糧食儲備的正常運轉和可持續發展。
認真落實省委省政府“吃湖北糧,品荊楚味”要求，著力推進糧食產業發展。堅持“大糧食”觀念，通過政策引導和項目資金支持，積極培育多元市場主體，著力實施科技、人才興糧工程，大力發展糧食產業化經營，不斷提升糧食精深加工和綜合利用水平，推進糧食產業轉型發展。從2003年起，省財政每年安排2000萬元資金用於糧油精深加工和產業化經營項目貼息。從2014年至2016年，省財政每年安排5000萬元補助資金，支持種糧大戶、家庭農場和專業合作社等新型主體建設週轉倉和烘乾整理設施，探索構建糧食產後服務體系。從2015年開始，省財政每年安排3000萬元專項資金用於支持糧食科技創新、成果轉化、人才培養和軟科學研究。省糧食局與涉糧高校武漢輕工大學、湖北大學知行學院簽訂戰略合作協議，推動建立產學研聯盟。2016年我省成功承辦了全國首屆糧食科技成果轉化對接推介活動。在科技創新的驅動下，我省糧食企業相繼開發出糙米卷、八寶粥等食品，谷維素等保健品，面膜等化妝品，生物柴油等化工產品，以及稻殼塑木板等環保綠色產品，並取了良好的經濟效益；有機、富硒、蝦香稻等優質特色高檔糧油產品的生產供應不斷擴大。從1999年到2017年成功舉辦了十九屆湖北糧油精品展示交易會。持續推動“荊楚糧油走出去”行動計劃，先後與福建、廣東、廣西、雲南、貴州、四川、重慶等10多個銷區省份建立了穩定的合作關係。從2016年開始，省財政每年安排3000萬元專項資金用於湖北糧油產品整體形象宣傳，著力打響“荊楚大地”公共品牌。目前，我省已形成包括米、面、油加工和糧機制造在內的完整糧食產業體系。全省糧油加工業實現工業總產值逼近3000億元，穩居全國第二位。全省糧食行業已打造國家級農業產業化龍頭企業31個，省級農業產業化龍頭企業186個，中國馳名商標38個，綠色、有機或無公害產品285個。2017年和2018年省政府辦公廳先後出臺了《全省糧食供給側結構性改革行動方案》、《關於大力發展糧食產業經濟的實施意見》。2017年，國家糧食局、財政部將我省納入全國首批“優質糧食工程”重點支持省份，並在我省召開了現場經驗交流會。我省正以糧食供給側結構性改革為主線，以“優質糧食工程”為抓手，更加註重質量效益和品牌，加快推進糧食產業由高速發展向高質量發展轉型升級。
採取“政府引導、企業主體、市場運作”的新機制，紮實推進“放心糧油”市場體系建設。從2013年開始，推動大型上市零售企業中百集團聯合省內19家骨幹民營糧油加工龍頭企業，共同出資組建了荊楚糧油股份有限公司，以該公司為龍頭，吸納各市縣糧油經銷商加盟，發展連鎖經營，打造全省“放心糧油”一張網，並加快建立質量追溯體系。連續3年共安排財政補助資金1.5億元，支持建設配送中心103家、連鎖店1600多家，實現了全省全覆蓋，並向“放心糧油”銷售、應急供應、軍糧供應和糧油市場監測“四位一體”的目標邁進。從2016年起每年安排3000萬元省級財政資金用於應急供應網點維護補助。目前正與大型電商京東合作，推動線上線下融合發展。
通過深化糧食調控機制改革，政府掌握了調控的物質手段和載體，獲得了全方位的產業支撐，創造了最低價收購、臨時收儲、超標糧食專項收購、價補分離、定向銷售、儲備糧吐呑，進出口調節等調控工具，經受住了雨雪冰凍災害、汶川地震、國際糧價大幅波動等一系列的考驗，在最近中美貿易戰中充滿底氣、應對自如，說明政府的調控能力和水平明顯提升。
二、不變——在不忘初心的堅守中砥礪前行
在不斷推進改革的過程中，我們不忘初心、保持定力，始終堅持正確的出發點和落腳點，始終把人民利益和國家糧食安全放在首位，這是改革成功的根本原因。
（一）始終堅持把保障國家糧食安全作為頭等大事來抓。
“為政之要，首在足食”。糧食安全始終是事關全局的重大戰略問題。我國人口眾多，糧食需求量大，糧食安全的基礎比較脆弱，保障糧食安全的任務十分艱鉅。隨著我國人口增長和人民生活水平提高，糧食消費需求呈剛性增長，而耕地減少、水資源短缺、氣候變化等對糧食生產的約束日益突出。我國的糧食供需將長期處於緊平衡狀態，保障糧食安全的弦必須始終緊繃。糧食流通工作必須緊緊圍繞保障糧食安全這個首要任務來開展，必須發揮好流通對生產的引導作用。不斷深化糧食流通改革的根本目的就是為了更好地保障國家糧食安全。改革糧食購銷制度，是為了切實保護種糧農民利益，調動其種糧積極性，促進生產，為保障國家糧食安全提供堅實的物質基礎；不斷深化國有糧食企業改革，是為保障國家糧食安全提供可靠的調控載體；糧食行政管理部門轉變職能，是為了更好地承擔起保障國家糧食安全責任；建立糧食儲備，大力發展糧食產業，構建“放心糧油”市場體系，是為保障國家糧食安全提供全方位的支撐；實施“優質糧食工程”是在保證數量安全的基礎上，更加註重質量安全，著力提升保障國家糧食安全的層次和水平。改革和發展的實踐證明，只有緊盯國家糧食安全這個核心目標，才能正確把握住糧食工作的方向。今後糧食工作，要牢記習近平總書記關於“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應該主要裝中國糧”的殷殷囑託，牢固樹立總體國家安全觀，認真貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，不斷提高保障國家糧食安全的能力和水平。
（二）始終堅持保護好種糧農民利益和消費者利益。
人民的利益高於一切。糧食流通改革堅持把切實維護人民利益作為工作的出發點和落腳點，讓廣大人民真正享受到改革發展的成果。具體體現在制定政策措施時，既要考慮防止“穀賤傷農”，又要考慮防止“米貴傷民”，盡力尋找工作的平衡點和結合點，這也正是工作的難點所在。從1979年到1992年13年間，國家7次提高糧食統（定）購價格，使國家收購價格逐步接近市場價格，增加了農民收入。1998年國家開始實行保護價收購政策，2005年國家開始啟動糧食最低收購價政策，都是高於市場價收購農民糧食。積極培育糧食龍頭企業，大力發展訂單農業和糧食產業化經營，也是想通過優質優價收購和加工轉化增值帶動農民增收。國家還採取了糧食直接補貼、良種補貼、農機補貼等一系列惠農政策。同時，國家通過宏觀調控，保證了糧食供給和價格基本穩定，使糧食價格與消費水平相適應，讓廣大消費者受益。隨著市場經濟體制的日益完善，今後要改變人為調高價格來保護種糧農民利益的做法，改進惠農政策支持方式，讓市場形成糧食價格，多從發展糧食產業經濟帶動農民增收等方面下功夫。我們要堅持以人民為中心的思想，在實施鄉村振興戰略、打好精準脫貧攻堅戰、健全社會保障體系的大格局中謀劃和維護人民利益，努力滿足人民日益增長的美好生活需要。
（三）始終堅持處理好政府與市場的關係。
改革開放40年來，我們對市場經濟的認識是一個漸進的過程，從“有計劃的商品經濟”，到“使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”，再到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”，對如何處理好政府與市場的關係越來越清醒和自信。40年來糧食流通改革，實質上就是探索建立與社會主義市場經濟相適應的糧食流通新體制。從實行糧食購銷“雙軌制”開始，一直都在不斷推進糧食購銷市場化改革，並逐步把國有糧食企業推向市場，儘管其間有些舉棋不定的小反覆。同時，國家通過出臺一系列惠農政策並適時調整糧食購銷政策來調控穩定市場。並且越是放開糧食市場，越是需要加強糧食宏觀調控。今後，我們要進一步認識和把握市場經濟規律，協調運用好市場“無形之手”和政府“有形之手”，把有效的市場和有為的政府有機結合起來，著力提高推動糧食流通改革和發展的水平。
經過40年的改革開放，我國進入了新時代，對糧食工作提出了新的更高的要求，我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，進一步深化改革，著力推動高質量發展，努力開創糧食工作新局面，精心譜寫保障國家糧食安全的湖北新篇章。
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