要點
◆ 在經濟下行壓力加大、成本上升的情況下，企業普遍希望減輕稅費負擔，官方也多次表達這個意圖。要做到減稅降費，要麼在存量基礎上增加收入或削減開支，要麼在其他財政收入與開支不變的情況下，增加財政赤字。赤字增速較難判斷，但收入和開支的彈性可以較客觀地分析。因此，我們回答的主要問題是，在現有的收入支出框架下，能夠“擠出”多少空間來減稅降費？
◆ 財政收入四本帳（一般公共預算收入、政府性基金、國有資本經營預算和社會保險基金）增收的來源都有限，一個主要潛在的增收渠道是國有資本經營收入，預計中期（3-5年內）可增收近萬億規模，但短期內可操作性並不強。我國國企利潤上繳比例過低，2016年國企利潤上繳形成的收入僅有1961億，而同期國企利潤高達2.3萬億；截至2018年9月末我國國企淨資產達到61.3萬億，可通過盤活少量股權的方式增收，尤可用來化解地方隱性債務和社會保險基金過度依賴財政補貼的問題。提高國企利潤上繳、盤活部分國有資產，可至少每年增收近萬億，但短期內（未來1-2年）能推出的概率較低。此外，財政存款餘額一直保持較高水平，短期內地方政府還可通過增加調出、減少調入一般預算穩定調節基金，盤活政府存量資金的方式來增加收入，由於部分國庫庫款比如政府性基金結餘的調動需要國土部門批覆，這個變動有難度。
◆ 財政“節流”，地方一般公共預算存在騰挪的空間，但也需要其他方面的調整相配合，如果執行順利，短期或有7000億左右的騰挪空間。2019年國考招錄人員較去年將縮減四成，若公共服務支出佔比從8.8%壓縮至8.3%，則可節約財政資金1000億元左右；一般預算支出中基建類項目可通過壓縮不必要的建設開支、以及把有經營性收益的項目適度騰挪到政府性基金支出部分，若城鄉事務和交通運輸支出佔比小幅下滑，或可節約預算內資金6000億元，狹義財政赤字不受影響，但中義財政赤字會上升（專項債增加）；如果提高社保基金的省際調劑比例、增加國有資本經營收入對社保基金的補充，則可壓縮一般預算支出對社會保險基金的財政補貼（超過萬億），但預計這個改革短期內推進概率不大。
◆ 總之，增收空間較小，節流的操作性稍強，如果減稅幅度較大，主要還是要靠財政赤字率的擴大來彌補收入的不足，當然財政存量資金的盤活也有幫助。需關注財政政策可能變化的時點，比如中央經濟工作會議和明年的兩會。國際比較來看，我國的宏觀稅負較高，尤其體現在企業稅負。我們根據投入產出表估算了三種假設的增值稅減稅方案的效果，減稅規模或達6200億~1.48萬億元。如果增值稅減稅力度較小，不排除政府搭配調低企業所得稅率來降低企業綜合稅負，比如針對國家鼓勵的領域，譬如中小企業、科創企業等開展結構性減稅政策（如降稅率、增加稅收抵免項等）。值得注意的是，增值稅的調整無需人大通過，但所得稅的調整需經過人大，比如兩會決議，因此增值稅減稅落地或更可期。總之，增收空間小，節流的操作性稍強，如果減稅幅度較大，主要還是要靠財政赤字率的擴大來彌補收入的不足，當然財政存量資金的盤活也有幫助。
正文
中國企業稅費負擔較重已成共識。在經濟下行壓力加大，成本上升的過程中，企業普遍希望減輕稅費負擔，官方也多次表達這個意圖。今年10月初財政部部長在接受媒體採訪時就表示[1]，財政部正在研究更大規模的減稅、更加明顯的降費措施。那麼，減稅降費的空間有多大？要做到減稅降費，要麼在存量基礎上增加收入或削減開支，要麼在其他財政收入與開支不變的情況下，增加財政赤字。赤字適宜增加多少不容易從理論上判斷，但收入和開支的彈性有多大可以較客觀地分析。我們這裡要回答的問題就是，在現有的收入支出框架下，我們能夠“擠出”多少空間來減稅降費？
1、財稅，問題在哪裡？
我國的財稅體制經歷了從統收統支到財政包乾再到分稅制的發展階段，自1994年推行分稅制以來，中央財力得以明顯增強，進而用於國防、重點建設、行政、文教衛、外交等領域，並通過轉移支付調節地區之間發展的不平衡，促進公共服務均等化。
20多年來，分稅制發生了系列重大調整和變化：2002年，國務院將所得稅定為央地共享稅，中央與地方分成比例在2004年調為6：4[2]；2016年國家全面施行營改增，地方財政依賴的營業稅消失之後，國務院將地方在增值稅中的分成比例從25%提高到50%[3]；2018年，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，適當增加中央在基本公共服務領域的事權；此外，近年來中央對地方的轉移支付規模也日漸龐大（見圖1、2）。央地共享稅和轉移支付規模越來越大，背後主要是地方財政缺乏獨立的地方稅種抑或地方財權來執行地方事權。在一般公共預算體系之外，地方政府更多通過土地財政（見圖2）和隱性舉債來謀得地方發展資金[4]，其中隱性舉債的方式包括地方融資平臺、PPP、政府產業基金等。
2、收入四本賬：還有多少增長空間？
政府的財政收入來源可分為四本賬，包括一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經營預算收入和社會保險基金收入，其中每一項的演變大致如圖3所示。
一般公共預算收入
一般公共預算收入作為地方政府最主要的收入來源，包括稅收收入和非稅收收入，其中非稅收收入含專項收入、行政事業性收入、罰沒收入等，隨著國家對各類費改稅的規範，非稅收入佔公共財政收入的比重有所下降，2017年為16.35%。中國目前的稅制結構有五大類18個稅種（見表1），可以看到規模較大的稅多為國稅或中央與地方共享稅，地方並未建成較為獨立的稅收體系（見圖4）。以所得稅為例，其共享稅的定位始於2002年，當初是為了緩解中央財政的困難，以2001年為基數在增量上中央與地方進行稅收分成。2001年至今所得稅收入經歷了10多倍的增長（2001年的基數幾乎可忽略不計）中央與地方在所得稅收入方面的分配差距日漸明顯。
近年來企業繳納的稅收（增值稅+營業稅+所得稅）貢獻穩定在60-65%之間（見圖5），這從側面反映企業稅收負擔並沒有顯著改善。
轉移支付已不能簡單定義為中央對地方政府的財力補助和省域財力再平衡，相當程度上是對不完善的稅收體系的一種糾正。近10年來，我們看到中央的轉移支付和稅收返還規模增速較快（見圖6），尤其是2009年四萬億的出臺，中央加大專項轉移支付力度（同時要求地方財政出相應配套資金），轉移支付增速遠超公共財政收入的同期增速。同時我們也看到，2013年以來中央轉移支付增速明顯回落，或表明中央轉移支付的增速已受限，未來可能更多的是結構性優化調整。
國務院於2014年發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，已經提出要改革和完善中央對地方的轉移支付制度。20多年以來，專項轉移支付佔整體轉移支付規模的50%以上，而專項轉移支付具有行政審批色彩濃厚、地方配套壓力較大、涉及領域過寬等缺點，在很大程度上弱化了轉移支付的使用效果。意見提出要將一般轉移支付佔比提高到60%以上，這一結構的優化會增強地方財政資金支出的效果。但整體而言，受制於轉移支付的空間有限，地稅體系並不完善，地方政府尋求預算外融資的動機始終存在。
政府性基金收入
政府性基金收入作為地方財政的重要補充（見圖7），在地方經濟發展中發揮重要作用，其中土地出讓收入佔比高達80%以上。但土地出讓收入用於徵地拆遷等的支出較多，根據財政部2015年披露的土地出讓收支詳細數據，土地出讓收入中用於基建的比例僅約為37%。再結合其他類型政府性基金收入的支出情況，我們估計2017年政府性基金收入用於基建的比例約為2.8萬億（同期地方政府性基金支出總額為6.1萬億）（見表2）。
根據“房住不炒”的調控基調，未來房地產市場獲得超額收益的時期或難再續。伴隨著房企融資條件收緊，棚改貨幣化安置比例因城施策[5]，以及房地產法的醞釀出臺，或有效打壓炒房預期，近期土地市場頻現流拍[6]，土地成交的溢價率也低於往年，說明土地市場熱度已明顯降溫（見圖8）。未來政府需要在土地一級出讓市場（徵收出讓金）和二級市場（徵收房產稅）之間取得平衡。
國有資本經營收入[7]
國有資本經營預算是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，並對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，當年不列赤字，是政府預算的重要組成部分[8]。2015年實行的新預算法中指出，國有資本經營預算應當安排資金調入一般公共預算。但目前來看，國有資本經營預算收入不僅偏低（與近年來國企較高的利潤形成鮮明反差），其轉入公共預算的比例也較低（2015年不足10%）。
國有資本經營收入偏低，與國企分紅比例低有較大關係。 2016年國有資本經營收入中利潤收入僅有1961億，同期國企利潤2.3萬億。國企分紅比例較低主要基於兩點理由：本身處於高增長或高投資階段的國企，需要留存較多利潤用於再投資；之前國企承擔了較多的社會職能，需要留存較多利潤解決債務、人員、廠辦大集體等歷史包袱問題。但目前來看，經濟整體的投資邊際效益遞減，應該減少對資本投入的依賴（尤其是傳統的產能過剩行業）而用於擴大內需和社會保障支出，同時國企的歷史問題已經有了較大程度解決，這兩點都支持國企應該提高上繳財政的比例。
根據《關於進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知》（財企[2014]59號），目前央企收益上劃的比例如下，大部分央企利潤上繳比例集中在10%和15%兩檔（見表3、4），與國際相比存在較大差距（見表5）[9]。從上市公司的數據來看，央企和地方國企2015-2017年的平均股息派發率分別為26.6%和27.5%，考慮到該類企業的大股東多為國企性質的集團公司，集團上繳財政的平均比例為10%-15%[10]，國有資本經營收入自然會偏低。
除了國企分紅比例低之外，龐大的國企資產並沒有被盤活。從圖9我們可以看到，國有資本經營收入中利潤佔比最高（為國有獨資企業上繳），而股利股息收入、產權轉讓收入等數額和佔比非常低。當前我國國企改革正進入深水區，國企槓桿率高企，部分企業缺乏活力，需要引進資金、相關技術和先進管理經驗，這時如能引進合適的資金和科技入股，加快推進混合所有制改革，對於國企做大做強、引領產業改革，同時充實中央尤其是地方財政收入具有積極意義。此外，國有資本經營項目以收定支，當年不列赤字，因此其支出去向通常與收入來源相對應，資金運用偏保守（見10）。
根據財政部統計[11]，截至2018年9月末，非金融國有企業資產總額175.1萬億（央企和地方國企分別為79.6萬億和95.5萬億），淨資產總額61.3萬億（央企和地方國企分別為25.8萬億和35.5萬億）。資產規模龐大，尤其目前過度負債的地方政府融資平臺亟需市場化轉型，部分平臺具備一定的可變現資源，可以通過出讓少部分股權等方式解決債務和轉型發展問題。
可見國有資本經營收入具備較大的擴展空間，通過提高國企利潤徵繳比例、促進國企市場化改革等措施可有效增加相關財政收入，進而在支持一般公共預算支出、化解地方政府隱性債務、以及補充社會保險基金等方面發揮重要作用。
社會保險基金收入
社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用於社會保險的收支預算。我國一直在著手建立基本養老保險、企業年金和個人商業養老保險三支柱的養老保障體系，但基本養老保險目前仍發揮最重要作用。圖11為社會保險基金收入的具體構成，近年我國社會保險基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快（圖12）。
根據社科院發佈的《中國養老金髮展報告2016》，2015年我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶累計記賬額達到4.7萬億，而該賬戶的累計結餘額為3.5萬億，存在近1.2萬億空賬且這一缺口逐年擴大，背後的原因包括並軌前的養老金繳納雙軌制、城鎮職工繳費率下降（圖13）等。考慮到空賬缺口進一步擴大的可能，以及未來急劇增加的人口老齡化壓力（圖14），一方面要加快發展二、三支柱（截至2015年年底，建立年金的企業數量佔比不足全國企業法人單位的10%，遠低於發達國家40%以上的水平）、加大財政的支持力度（如一般公共預算、國有資本經營預算收入的轉入），另一方面還是要保障社會保險基金收入自身的穩定增長。
根據2018年7月發佈的《國稅地稅徵管體制改革方案》，各項社會保險費將於2019年1月1日交由稅務部門統一徵收。該舉措會產生怎樣的影響呢？以養老保險費為例，企業繳納基數的下限和上限為當地平均工資的60%和300%[12]，在該區間內以員工實際工資相應比例繳納，但實踐中存在部分企業按下限繳納的情況，稅務部門徵管後將會極大杜絕這種少繳漏繳社會保險費的行為。
但我國目前各省企業繳納社會保險費的名義費率在20%-30%之間（五險一金與員工當年實際工資之比，且不考慮住房公積金），遠高於10%-15%的國際水平，在社保徵繳效率和繳費基數做實的情況下，需要做好降低企業繳納社保費率的問題[13]，或者說需考慮企業的綜合稅收負擔平衡問題。
結轉結餘、預算穩定調節基金等
地方政府每年的財政支出，除了流量還有存量的財政收入結餘等。從2017年各省份的財政支出數據來看，地方政府每年大致有100-500億的資金結轉結餘至2018年使用。而調入資金的規模多保持百億左右的規模，通常為地方政府從當年國有資本經營收入、清理的預算外資金、國庫等渠道調入。此外，預算穩定調節基金[14]作為一般公共預算的特有基金，也會在財政支出面臨困難時紓困。
由於財政部並未直接公佈地方口徑的2017年度預算穩定調節基金餘額，我們根據2009-2016年《中國財政年鑑》相關數據推斷出2015年年末地方政府的預算穩定調節基金餘額約1.3萬億，再根據若干省份在近兩年預算執行報告中的描述，預計2017年年末地方預算穩定調節基金的餘額約1.4萬億。其中廣東、上海、江蘇餘額在千億以上，而西部省份多在百億左右，規模大小與地方財力狀況呈正相關。
綜合來看，每年年底的財政存款保持較高餘額（見圖15），根據前述推斷這其中主要包括當年結轉結餘資金、預算穩定調節基金以及政府性基金餘額等，這部分資金目前有1萬億左右的規模用於國庫定期存款，但用於實際支出的規模並不大，2017年甚至還出現增長。未來財政存款的盤活，也會成為支撐財政支出的重要來源之一。
整體來看，我國的財政收入制度存在若干待改善之處。稅收制度方面，存在企業稅負較重、流轉稅佔比過高問題，稅收在初次徵收時並沒有很好發揮調節收入分配的作用，由於其針對居民徵稅更多是針對工資收入和消費行為而缺失對財產的徵稅，不利於調節收入分配。財政收入分配和債務融資方面，央地財權事權不匹配，以及對地方正規發債融資的約束較大，使得地方政府過於依賴土地財政和隱性舉債行為來獲得發展建設資金，助長了房地產泡沫。
3、財政支出：有多大壓縮空間？
未來的減稅降費空間測算，除了關注財政收入，更要關注財政支出可能的壓縮空間，這需要從兩個維度——央地財政支出和四賬本對應的總支出統籌考慮。1994年分稅制改革以來，中央財政收入在收入結構中佔比較高，但由於事權大部分在地方政府，中央多以轉移支付和稅收返還的形式返還給地方政府。
中央財政支出
以2017年為例，中央財政收入為8.1萬億，但實際中央財政支出僅為3.0萬億。從中央財政支出來看，國防、國債還本付息、科學技術、公共安全、糧油物資儲備、教育、一般公共服務等7項合計佔比超過77%，其中一般公共服務近年來已經有所壓縮，而國債還本付息支出還會隨著國債存量規模的擴大進一步增加（圖16）。從財政部編制的2018年財政預算來看，這7項支出中除糧油物資儲備外（政策性棉糧油去庫存力度加大，減少利息費用補貼支出約100億）均有較大幅度增長，一般公共服務、科學技術和債務付息支出均呈兩位數增長。
結合今年2月國務院印發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，未來教育、環保等基本公共服務的事權將會進一步上劃到中央，綜合考慮這些因素，中央財政支出壓縮的空間不大。
地方財政支出
地方政府在財政體系中承擔著主要的支出事權，從地方公共財政支出來看，教育、社保、城鄉社區事務、農林水事務、一般公共服務、醫療衛生、公共安全等7項合計佔比超過75%（圖17）。近幾年城鄉社區事務、社會保障支出、住房保障支出（棚改）等方面的支出增速尤其較快。2017年地方政府債務付息支出不足2500億，佔比僅有1.4%，但今年地方政府置換債和新增債均有大量發行，截至今年9月末地方政府債券餘額已有18.3萬億，且前9月平均發行利率在3.9%左右（2016年地方政府債券發行利率多在2.5-3.0%之間），預計地方政府債務付息支出的壓力會逐年增大。
從細分項來看，地方政府可以壓縮支出的空間主要在於一般公共服務支出（如精簡行政機關人員編制）和交通基建、城鄉社區支出（見表6，“其他社區支出”並不清楚其具體支出方向），而未來政府在農林水事務、節能環保等方面的支出有望繼續增加（“農業資源保護修復與利用”、“農村道路建設”、“農村基礎設施建設”等項目支出佔比相對較低）。今年李克強總理在政府工作報告中指出要繼續嚴控一般性支出，目前行政人員精簡已見端倪，今年公佈的2019年國考招錄人數較上年減少4成，創過去10年新低，伴隨著機構精簡自上而下的貫徹，預計明年公佈的省考招錄人數會有一定程度減少（圖18），2017年一般公共服務支出在整體支出中佔比8.8%，假定比例壓縮到8.3%（2015、2016年分別為8.31%、8.47%），則可節約近千億（以2017年為基數）。
此外，從中央對地方的轉移支付來看，近年來專項佔比顯著降低、一般佔比顯著抬高（圖19），而前者更多偏向建設類支出、後者偏重民生類支出。因此，如果地方在保障重點項目支出的前提下壓縮此類基建支出，並將部分有經營性收益的項目騰挪到政府性基金，也能節約一般預算支出近6000億（2017年城鄉社區事務和交通運輸支出合計佔比為17.36%，而2010年僅為13.5%，假設降到14%，表6中“城鄉社區支出”中5500多億的“其他社區支出”並不清楚其具體支出方向）。該科目的壓縮與騰挪並不影響一般公共預算赤字（狹義財政赤字），可能會增加政府性基金相關赤字（即中義財政赤字[15]）。
此外，尤其需要關注地方財政對社會保險基金的補助，以及行政事業單位離退休的補助。而近年來財政對於社會保險基金方面的補助愈發增加，主要是由於企業職工基本養老保險還處於省際統籌階段，資金無法在全國範圍內調劑，造成每年全國社保基金收入雖然淨結餘，但部分省份社保基金入不敷出，只能依靠財政補助來彌補缺口。此外，如圖20所示，2015年《國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》宣佈機關事業單位和企業職工的養老金並軌之後，目前機關事業單位參保比例在2016年已基本實現了全覆蓋，但從其養老保險基金的收支情況來看，當期支出主要依靠財政補貼，並且隨著離退休人數的顯著增加，財政支出壓力也愈發加大。
在一般公共預算賬本之外，還有國有資本經營、政府性基金以及社會保險基金支出。由於社會保險基金制度在諸如個人賬戶做實、第二第三支柱發展以及保險基金跨省統籌等方面存在一些缺陷，導致一般公共預算支出壓縮的空間不大。而地方政府除了在社會保障、教育等方面的公共職能之外，還承擔著重要的基礎設施建設職能。在一般公共預算收入不能滿足的情況下，通常訴諸政府性基金以及隱性債務（地方政府融資平臺是其舉債的重要主體），而在隱性舉債受限的情況下，我們認為政府性基金支出壓縮的空間並不大。
綜上，如果需要壓縮財政支出的空間，需要結構性改革予以配合，主要體現在通過增加社保基金的自償能力（如擴大國有資本經營收入，近期適當提高社保基金的省際調劑費率等）來降低財政補貼的必要性，適當壓縮一般公共服務支出等。
4、減稅降費空間多大？
中短期內減稅降費空間測算
減稅降費空間測算涉及到三個層面：稅收之外財政收入的開源，財政支出的適度壓縮以及財政赤字的擴大。
稅收之外財政收入的開源方面，如前所述或更多體現在國有資本經營收入的做大，以及社保基金賬戶的充實。假如國企利潤上繳比例均提高至25%，則每年可增加近3000億收入。同時若能夠在不失國有資本控股權的前提下，盤活部分股權來解決前述問題（2018年9月末國企淨資產規模達61.3萬億），則可降低財政補貼社會保險基金的必要性，此類規模不止萬億。
此外財政存款餘額一直保持較高水平，短期內地方政府還可以通過增加調出、減少調入一般預算穩定調節基金，盤活政府存量資金等方式增加當期收入，但由於部分國庫庫款比如政府性基金結餘的調動需要國土部門批覆才可以，存量資金的盤活需要相應財政預算制度變革來配合。
財政支出的適度壓縮方面，地方支出較中央支出壓縮的可能性更大，但短期內不容易實現。主要體現在未來四賬本統籌考量帶來的財政支出績效提高（主要體現在預算執行、財政存量資金盤活、國庫庫款管理、財政資金統籌利用等[16]），一般公共服務支出適當壓縮，以及降低對社保基金的補貼（需要相應前述收入政策予以配合）。考慮到前述收入改革進展不會太快，同時未來地方政府在環保和農林水務（農村基建、扶貧）等方面的支持力度增加，短期內壓縮空間並不大（2019年假設一般公共服務支出壓縮1000億），更多體現為財政支出結構的優化。
2019年政府性赤字或擴大，主要體現在一般預算赤字和政府性基金赤字。 2018年我國將財政一般公共預算赤字從往年的3%降低到2.6%， 2019年有望繼續回調至3%甚至更高[17]（2018年美國財政赤字預計突破4%）。此外，政府性基金賬戶的赤字有望繼續增加，專項債2018年較2017年的8000億提高到1.35萬億，2019年或進一步擴大至2萬億。就政府顯性債務而言規模尚可控，適度增加並不會大幅提高政府債務率。
政府部分有經營性收益的基建項目可以從一般公共預算科目適度騰挪至政府性基金科目。2017年地方財政支出中有接近2萬億資金投向城鄉公共設施、交通運輸等領域，其實可以選取部分有經營性收益的項目，通過發行較長久期地方政府專項債的方式適度舉債（目前部分省份發行的專項債投向有涉及以上領域），並通過未來收益的平衡來完成債務的償還。今年以來地方政府專項債對應的項目範圍更加廣泛，諸如公立醫院、高校項目、生態環保、水利工程、鄉村振興等領域均有涉及。如果能夠騰挪，如前假設，預計會至少節省一般公共預算內支出6000億左右，但同時騰挪部分有賴於政府性基金赤字的相應增加。從2018年新發行的專項債資金募投項目來看，城市道路等市政工程、生態保護工程、醫療、教育、鄉村振興、水利等領域目前均有涉及（見圖21）。
按照以上三個開源節流的角度綜合考慮，預計短期內可形成年7000億左右的減稅降費空間，而如果2019年財政赤字率提高和財政存款適度盤活，可進一步擴大該空間。另外社保和國有資本經營等賬本若能變革，預計會在中期內（3-5年）進一步增加每年1-1.5萬億的減稅降費空間，或也可用於減輕赤字增加的壓力。此外，中期內房地產稅的開徵會形成地方政府的重要稅源，但考慮到開徵可能會冷卻土地一級市場，政府土地出讓收入增速會有所放緩，故暫不納入該影響。
中國企業的稅負有多重？
從總體水平來看中國的宏觀稅負較高，尤其體現在企業部門，而居民稅負的不合理則更多體現在結構上。根據OECD和IMF的測算數據，如果考慮稅收、非稅收以及社會保險費等稅費項目，中國在115個經濟體中排名第30，屬於宏觀稅負較高的國家（圖22）。
世界銀行和普華永道聯合發佈的《Payingtaxes 2018》對190個國家的中等規模製造企業稅負進行了案例評估，顯示2016年中國製造業的稅負[19]為67.3%，190個經濟體中排名第15，遠高於40.5%的世界平均水平（圖23）。我們利用收入法核算下的GDP分項進行了宏觀層面的估算，2017年企業的稅負[20]大概為43.0%（若考慮到企業承擔部分增值稅，則稅負會上升到48.3%）。中國稅負的結構性差異較大。
一方面，增值稅在稅收中佔比較高，由於產業鏈上下游之間轉嫁稅負的能力差異較大，比如紡織服裝、皮革製品等勞動力密集型行業近年來因相關勞動力供應短缺問題愈發突出，企業不僅不能將稅負轉嫁給工人，可能還需承擔從勞動力部門轉入的稅負（比如生活成本提高帶來對工資要求的提高），競爭較為激烈的中下游行業稅負較重。另一方面，社保繳納存在的企業低報繳納基數問題（很多企業按照繳費基數下限而非員工實際工資水平繳納），在明年社保費由稅務部門徵收後，企業的稅費成本將有明顯抬升。因此，降低企業綜合稅費負擔成為當務之急。
而從居民部門稅負來看，按照收入法核算GDP項下的勞動者報酬進行估算，2017年我國居民的稅負約為37.8%(若考慮到增值稅稅負部分有企業分擔問題，我們估計約為30.6%)。整體而言居民稅負不太高，但從結構來看存在較多問題，目前稅收多針對居民的工資性收入和消費行為（增值稅具有一定的累退性），並未發揮較好的收入調節作用。
稅改，誰會受益？
從居民稅負來看，根據目前的稅制改革方向，居民部門稅負更多是結構性的調整，目前整體稅改影響偏中性。根據西南財經大學中國家庭金融調查中心的測算[22]，2019年個稅總量減少將近6600億，其中起徵點提高的影響更大，而中低收入群體受益更大。但同時，社保繳費新規對居民當期可支配收入水平影響也比較大。根據我們的測算，粵蘇閩鄂豫魯等省的社保繳納基數遠低於該省社會平均工資，如果按照員工的實際工資作為繳費基數徵收（我們測算以該省的社會平均工資作為繳費基數），估計2016年城鎮職工約需多繳納7785億的基本養老保險，以及1946億的基本醫療保險，合計9730億[23]。
若2017年以來社保繳納基數低報問題沒有明顯改觀[24]，則按照社會平均工資的漲幅，預計今年居民需要多繳的社保相關費用達萬億以上。由於當前社會保險基金的個人空賬情況較為突出，所以居民對個人社保繳費還是持類似稅的認知，居民可能更多感到的是當期可支配收入減少。所以綜合個稅改革和社保繳費來看，目前居民部門的稅改整體偏中性，未來針對居民徵收的社保費率是否降低有待觀察。
鑑於當前國內外經濟環境變化，降低企業稅負或最為緊迫。今年政府已經實施了降低增值稅率、提高出口退稅率、增加研發費用稅前扣除等。中證網[25]近日報道，“更大力度的減稅降費措施正醞釀推出，包括把增值稅稅率從三檔簡併至兩檔同時下調稅率，以及降低社保費率等”，預計未來流轉稅佔比會繼續下降，企業社保負擔平穩過渡。
當前國內實施16%、10%和6%三檔增值稅稅率，對此我們做了三種減稅方案的推演。由於今年增值稅率已降了1個百分點，9月單月增速開始轉負，若實際並檔操作較為困難，則將方案3做為保守估計。
Ø 方案1將16%的稅率下調至13%，10%與6%合併為6%一檔
Ø 方案2將16%與10%的稅率合併為一檔，6%稅率不變
Ø 方案3將16%下調至14%，10%下調至8%，6%稅率不變
考慮到企業繳納的銷項和進項增值稅，需要了解企業生產過程主要投入的各類產品價值佔比，我們利用統計局公佈的投入產出表（2012年）[26]，通過“每類產品的總產出*銷項稅率-每類產品總投入*加權進項稅率+進口增值稅”近似模擬各行業需要繳納的增值稅[27]。測算顯示，方案1能減少徵收近23%，方案2能減少徵收近20%，方案3僅能減少徵收近9.7%。以2018年基數計（假定今年增值稅同比增速10%），則可分別減少徵收1.48萬億、1.28萬億和0.62萬億（方案2看似稅率降低的多，但由於進項稅稅率也大幅降低，故減稅效果不如方案1）。
如果採取方案3的方式，則可以進一步搭配調低企業所得稅率來降低企業綜合稅負，比如針對國家鼓勵的領域如中小企業、科創企業等開展結構性減稅政策（如降稅率、增加稅收抵免項等）。
此外，根據近期國常會議精神，未來社保費率有望下降，企業在該方面的負擔保持平穩過渡，但可能存在結構性變化，相對利好合規企業，對增加社保基金收入預計不明顯。
總體而言，企業部門稅負預計明年會有一定程度的降低，但同樣存在結構變化。增值稅稅改之後，銷項稅率降低較多、進項稅率提高較多的行業相對受益更大（具體要視最終稅改方案而定），但同時上下游企業間因供需彈性存在增值稅稅負轉嫁的情況。而如果要真正改善企業經營環境，需要多部委形成“幾家抬”的政策合力，從金融、財政、工商、科技等領域加強綜合服務。
鑑於目前地方政府隱性債務化解壓力較大，財政資金承擔著公共服務、教育、環保、扶貧、基建等重要職能，只有在財源得到充分保障、國有資產得到盤活的基礎上，減稅降費才能大規模實施。
財稅體制的深層次改革
減稅降費僅僅是財政改革的目標之一，近年來地方政府隱性債務的日漸龐大，形成了較大的金融隱患，解決以上問題，需要對財稅體制進行更深層的改革。
首先是分稅制帶來的地方政府財權和事權的不匹配——財權相對較少、事權相對較多，即使有財政收入再分配的轉移支付制度，由於轉移支付多為專項轉移支付，與特定的項目掛鉤，資金的申請和使用效率較低、約束條件較高，因此地方政府往往有隱性舉債的衝動。為遏制地方政府隱性舉債衝動，需要降低對經濟增速考核的關注度，同時重新劃分中央與地方的財政支出責任與事權，盡力做到劃分之後的事權與財權分配格局相匹配。
從頂層設計來看，以上改革的方向和目標已經明確。國務院於2016和2017年先後印發《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）、《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》，已明確指出合理劃分中央和地方財政事權與支出責任，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力。今年2月初，國務院印發《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，初步將八大類項目18項納入首批中央與地方共同財政事權範圍。未來，環境治理、重要自然資源保護等財政事權會繼續上劃中央，按照國發〔2016〕49號文的規劃，預計到2020年將會基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權與支出責任劃分的清晰框架。
閱讀更多 首席經濟學家論壇 的文章
