要点
◆ 在经济下行压力加大、成本上升的情况下，企业普遍希望减轻税费负担，官方也多次表达这个意图。要做到减税降费，要么在存量基础上增加收入或削减开支，要么在其他财政收入与开支不变的情况下，增加财政赤字。赤字增速较难判断，但收入和开支的弹性可以较客观地分析。因此，我们回答的主要问题是，在现有的收入支出框架下，能够“挤出”多少空间来减税降费？
◆ 财政收入四本帐（一般公共预算收入、政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金）增收的来源都有限，一个主要潜在的增收渠道是国有资本经营收入，预计中期（3-5年内）可增收近万亿规模，但短期内可操作性并不强。我国国企利润上缴比例过低，2016年国企利润上缴形成的收入仅有1961亿，而同期国企利润高达2.3万亿；截至2018年9月末我国国企净资产达到61.3万亿，可通过盘活少量股权的方式增收，尤可用来化解地方隐性债务和社会保险基金过度依赖财政补贴的问题。提高国企利润上缴、盘活部分国有资产，可至少每年增收近万亿，但短期内（未来1-2年）能推出的概率较低。此外，财政存款余额一直保持较高水平，短期内地方政府还可通过增加调出、减少调入一般预算稳定调节基金，盘活政府存量资金的方式来增加收入，由于部分国库库款比如政府性基金结余的调动需要国土部门批复，这个变动有难度。
◆ 财政“节流”，地方一般公共预算存在腾挪的空间，但也需要其他方面的调整相配合，如果执行顺利，短期或有7000亿左右的腾挪空间。2019年国考招录人员较去年将缩减四成，若公共服务支出占比从8.8%压缩至8.3%，则可节约财政资金1000亿元左右；一般预算支出中基建类项目可通过压缩不必要的建设开支、以及把有经营性收益的项目适度腾挪到政府性基金支出部分，若城乡事务和交通运输支出占比小幅下滑，或可节约预算内资金6000亿元，狭义财政赤字不受影响，但中义财政赤字会上升（专项债增加）；如果提高社保基金的省际调剂比例、增加国有资本经营收入对社保基金的补充，则可压缩一般预算支出对社会保险基金的财政补贴（超过万亿），但预计这个改革短期内推进概率不大。
◆ 总之，增收空间较小，节流的操作性稍强，如果减税幅度较大，主要还是要靠财政赤字率的扩大来弥补收入的不足，当然财政存量资金的盘活也有帮助。需关注财政政策可能变化的时点，比如中央经济工作会议和明年的两会。国际比较来看，我国的宏观税负较高，尤其体现在企业税负。我们根据投入产出表估算了三种假设的增值税减税方案的效果，减税规模或达6200亿~1.48万亿元。如果增值税减税力度较小，不排除政府搭配调低企业所得税率来降低企业综合税负，比如针对国家鼓励的领域，譬如中小企业、科创企业等开展结构性减税政策（如降税率、增加税收抵免项等）。值得注意的是，增值税的调整无需人大通过，但所得税的调整需经过人大，比如两会决议，因此增值税减税落地或更可期。总之，增收空间小，节流的操作性稍强，如果减税幅度较大，主要还是要靠财政赤字率的扩大来弥补收入的不足，当然财政存量资金的盘活也有帮助。
正文
中国企业税费负担较重已成共识。在经济下行压力加大，成本上升的过程中，企业普遍希望减轻税费负担，官方也多次表达这个意图。今年10月初财政部部长在接受媒体采访时就表示[1]，财政部正在研究更大规模的减税、更加明显的降费措施。那么，减税降费的空间有多大？要做到减税降费，要么在存量基础上增加收入或削减开支，要么在其他财政收入与开支不变的情况下，增加财政赤字。赤字适宜增加多少不容易从理论上判断，但收入和开支的弹性有多大可以较客观地分析。我们这里要回答的问题就是，在现有的收入支出框架下，我们能够“挤出”多少空间来减税降费？
1、财税，问题在哪里？
我国的财税体制经历了从统收统支到财政包干再到分税制的发展阶段，自1994年推行分税制以来，中央财力得以明显增强，进而用于国防、重点建设、行政、文教卫、外交等领域，并通过转移支付调节地区之间发展的不平衡，促进公共服务均等化。
20多年来，分税制发生了系列重大调整和变化：2002年，国务院将所得税定为央地共享税，中央与地方分成比例在2004年调为6：4[2]；2016年国家全面施行营改增，地方财政依赖的营业税消失之后，国务院将地方在增值税中的分成比例从25%提高到50%[3]；2018年，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，适当增加中央在基本公共服务领域的事权；此外，近年来中央对地方的转移支付规模也日渐庞大（见图1、2）。央地共享税和转移支付规模越来越大，背后主要是地方财政缺乏独立的地方税种抑或地方财权来执行地方事权。在一般公共预算体系之外，地方政府更多通过土地财政（见图2）和隐性举债来谋得地方发展资金[4]，其中隐性举债的方式包括地方融资平台、PPP、政府产业基金等。
2、收入四本账：还有多少增长空间？
政府的财政收入来源可分为四本账，包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，其中每一项的演变大致如图3所示。
一般公共预算收入
一般公共预算收入作为地方政府最主要的收入来源，包括税收收入和非税收收入，其中非税收收入含专项收入、行政事业性收入、罚没收入等，随着国家对各类费改税的规范，非税收入占公共财政收入的比重有所下降，2017年为16.35%。中国目前的税制结构有五大类18个税种（见表1），可以看到规模较大的税多为国税或中央与地方共享税，地方并未建成较为独立的税收体系（见图4）。以所得税为例，其共享税的定位始于2002年，当初是为了缓解中央财政的困难，以2001年为基数在增量上中央与地方进行税收分成。2001年至今所得税收入经历了10多倍的增长（2001年的基数几乎可忽略不计）中央与地方在所得税收入方面的分配差距日渐明显。
近年来企业缴纳的税收（增值税+营业税+所得税）贡献稳定在60-65%之间（见图5），这从侧面反映企业税收负担并没有显著改善。
转移支付已不能简单定义为中央对地方政府的财力补助和省域财力再平衡，相当程度上是对不完善的税收体系的一种纠正。近10年来，我们看到中央的转移支付和税收返还规模增速较快（见图6），尤其是2009年四万亿的出台，中央加大专项转移支付力度（同时要求地方财政出相应配套资金），转移支付增速远超公共财政收入的同期增速。同时我们也看到，2013年以来中央转移支付增速明显回落，或表明中央转移支付的增速已受限，未来可能更多的是结构性优化调整。
国务院于2014年发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，已经提出要改革和完善中央对地方的转移支付制度。20多年以来，专项转移支付占整体转移支付规模的50%以上，而专项转移支付具有行政审批色彩浓厚、地方配套压力较大、涉及领域过宽等缺点，在很大程度上弱化了转移支付的使用效果。意见提出要将一般转移支付占比提高到60%以上，这一结构的优化会增强地方财政资金支出的效果。但整体而言，受制于转移支付的空间有限，地税体系并不完善，地方政府寻求预算外融资的动机始终存在。
政府性基金收入
政府性基金收入作为地方财政的重要补充（见图7），在地方经济发展中发挥重要作用，其中土地出让收入占比高达80%以上。但土地出让收入用于征地拆迁等的支出较多，根据财政部2015年披露的土地出让收支详细数据，土地出让收入中用于基建的比例仅约为37%。再结合其他类型政府性基金收入的支出情况，我们估计2017年政府性基金收入用于基建的比例约为2.8万亿（同期地方政府性基金支出总额为6.1万亿）（见表2）。
根据“房住不炒”的调控基调，未来房地产市场获得超额收益的时期或难再续。伴随着房企融资条件收紧，棚改货币化安置比例因城施策[5]，以及房地产法的酝酿出台，或有效打压炒房预期，近期土地市场频现流拍[6]，土地成交的溢价率也低于往年，说明土地市场热度已明显降温（见图8）。未来政府需要在土地一级出让市场（征收出让金）和二级市场（征收房产税）之间取得平衡。
国有资本经营收入[7]
国有资本经营预算是指国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，当年不列赤字，是政府预算的重要组成部分[8]。2015年实行的新预算法中指出，国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算。但目前来看，国有资本经营预算收入不仅偏低（与近年来国企较高的利润形成鲜明反差），其转入公共预算的比例也较低（2015年不足10%）。
国有资本经营收入偏低，与国企分红比例低有较大关系。 2016年国有资本经营收入中利润收入仅有1961亿，同期国企利润2.3万亿。国企分红比例较低主要基于两点理由：本身处于高增长或高投资阶段的国企，需要留存较多利润用于再投资；之前国企承担了较多的社会职能，需要留存较多利润解决债务、人员、厂办大集体等历史包袱问题。但目前来看，经济整体的投资边际效益递减，应该减少对资本投入的依赖（尤其是传统的产能过剩行业）而用于扩大内需和社会保障支出，同时国企的历史问题已经有了较大程度解决，这两点都支持国企应该提高上缴财政的比例。
根据《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企[2014]59号），目前央企收益上划的比例如下，大部分央企利润上缴比例集中在10%和15%两档（见表3、4），与国际相比存在较大差距（见表5）[9]。从上市公司的数据来看，央企和地方国企2015-2017年的平均股息派发率分别为26.6%和27.5%，考虑到该类企业的大股东多为国企性质的集团公司，集团上缴财政的平均比例为10%-15%[10]，国有资本经营收入自然会偏低。
除了国企分红比例低之外，庞大的国企资产并没有被盘活。从图9我们可以看到，国有资本经营收入中利润占比最高（为国有独资企业上缴），而股利股息收入、产权转让收入等数额和占比非常低。当前我国国企改革正进入深水区，国企杠杆率高企，部分企业缺乏活力，需要引进资金、相关技术和先进管理经验，这时如能引进合适的资金和科技入股，加快推进混合所有制改革，对于国企做大做强、引领产业改革，同时充实中央尤其是地方财政收入具有积极意义。此外，国有资本经营项目以收定支，当年不列赤字，因此其支出去向通常与收入来源相对应，资金运用偏保守（见10）。
根据财政部统计[11]，截至2018年9月末，非金融国有企业资产总额175.1万亿（央企和地方国企分别为79.6万亿和95.5万亿），净资产总额61.3万亿（央企和地方国企分别为25.8万亿和35.5万亿）。资产规模庞大，尤其目前过度负债的地方政府融资平台亟需市场化转型，部分平台具备一定的可变现资源，可以通过出让少部分股权等方式解决债务和转型发展问题。
可见国有资本经营收入具备较大的扩展空间，通过提高国企利润征缴比例、促进国企市场化改革等措施可有效增加相关财政收入，进而在支持一般公共预算支出、化解地方政府隐性债务、以及补充社会保险基金等方面发挥重要作用。
社会保险基金收入
社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。我国一直在着手建立基本养老保险、企业年金和个人商业养老保险三支柱的养老保障体系，但基本养老保险目前仍发挥最重要作用。图11为社会保险基金收入的具体构成，近年我国社会保险基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快（图12）。
根据社科院发布的《中国养老金发展报告2016》，2015年我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额达到4.7万亿，而该账户的累计结余额为3.5万亿，存在近1.2万亿空账且这一缺口逐年扩大，背后的原因包括并轨前的养老金缴纳双轨制、城镇职工缴费率下降（图13）等。考虑到空账缺口进一步扩大的可能，以及未来急剧增加的人口老龄化压力（图14），一方面要加快发展二、三支柱（截至2015年年底，建立年金的企业数量占比不足全国企业法人单位的10%，远低于发达国家40%以上的水平）、加大财政的支持力度（如一般公共预算、国有资本经营预算收入的转入），另一方面还是要保障社会保险基金收入自身的稳定增长。
根据2018年7月发布的《国税地税征管体制改革方案》，各项社会保险费将于2019年1月1日交由税务部门统一征收。该举措会产生怎样的影响呢？以养老保险费为例，企业缴纳基数的下限和上限为当地平均工资的60%和300%[12]，在该区间内以员工实际工资相应比例缴纳，但实践中存在部分企业按下限缴纳的情况，税务部门征管后将会极大杜绝这种少缴漏缴社会保险费的行为。
但我国目前各省企业缴纳社会保险费的名义费率在20%-30%之间（五险一金与员工当年实际工资之比，且不考虑住房公积金），远高于10%-15%的国际水平，在社保征缴效率和缴费基数做实的情况下，需要做好降低企业缴纳社保费率的问题[13]，或者说需考虑企业的综合税收负担平衡问题。
结转结余、预算稳定调节基金等
地方政府每年的财政支出，除了流量还有存量的财政收入结余等。从2017年各省份的财政支出数据来看，地方政府每年大致有100-500亿的资金结转结余至2018年使用。而调入资金的规模多保持百亿左右的规模，通常为地方政府从当年国有资本经营收入、清理的预算外资金、国库等渠道调入。此外，预算稳定调节基金[14]作为一般公共预算的特有基金，也会在财政支出面临困难时纾困。
由于财政部并未直接公布地方口径的2017年度预算稳定调节基金余额，我们根据2009-2016年《中国财政年鉴》相关数据推断出2015年年末地方政府的预算稳定调节基金余额约1.3万亿，再根据若干省份在近两年预算执行报告中的描述，预计2017年年末地方预算稳定调节基金的余额约1.4万亿。其中广东、上海、江苏余额在千亿以上，而西部省份多在百亿左右，规模大小与地方财力状况呈正相关。
综合来看，每年年底的财政存款保持较高余额（见图15），根据前述推断这其中主要包括当年结转结余资金、预算稳定调节基金以及政府性基金余额等，这部分资金目前有1万亿左右的规模用于国库定期存款，但用于实际支出的规模并不大，2017年甚至还出现增长。未来财政存款的盘活，也会成为支撑财政支出的重要来源之一。
整体来看，我国的财政收入制度存在若干待改善之处。税收制度方面，存在企业税负较重、流转税占比过高问题，税收在初次征收时并没有很好发挥调节收入分配的作用，由于其针对居民征税更多是针对工资收入和消费行为而缺失对财产的征税，不利于调节收入分配。财政收入分配和债务融资方面，央地财权事权不匹配，以及对地方正规发债融资的约束较大，使得地方政府过于依赖土地财政和隐性举债行为来获得发展建设资金，助长了房地产泡沫。
3、财政支出：有多大压缩空间？
未来的减税降费空间测算，除了关注财政收入，更要关注财政支出可能的压缩空间，这需要从两个维度——央地财政支出和四账本对应的总支出统筹考虑。1994年分税制改革以来，中央财政收入在收入结构中占比较高，但由于事权大部分在地方政府，中央多以转移支付和税收返还的形式返还给地方政府。
中央财政支出
以2017年为例，中央财政收入为8.1万亿，但实际中央财政支出仅为3.0万亿。从中央财政支出来看，国防、国债还本付息、科学技术、公共安全、粮油物资储备、教育、一般公共服务等7项合计占比超过77%，其中一般公共服务近年来已经有所压缩，而国债还本付息支出还会随着国债存量规模的扩大进一步增加（图16）。从财政部编制的2018年财政预算来看，这7项支出中除粮油物资储备外（政策性棉粮油去库存力度加大，减少利息费用补贴支出约100亿）均有较大幅度增长，一般公共服务、科学技术和债务付息支出均呈两位数增长。
结合今年2月国务院印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，未来教育、环保等基本公共服务的事权将会进一步上划到中央，综合考虑这些因素，中央财政支出压缩的空间不大。
地方财政支出
地方政府在财政体系中承担着主要的支出事权，从地方公共财政支出来看，教育、社保、城乡社区事务、农林水事务、一般公共服务、医疗卫生、公共安全等7项合计占比超过75%（图17）。近几年城乡社区事务、社会保障支出、住房保障支出（棚改）等方面的支出增速尤其较快。2017年地方政府债务付息支出不足2500亿，占比仅有1.4%，但今年地方政府置换债和新增债均有大量发行，截至今年9月末地方政府债券余额已有18.3万亿，且前9月平均发行利率在3.9%左右（2016年地方政府债券发行利率多在2.5-3.0%之间），预计地方政府债务付息支出的压力会逐年增大。
从细分项来看，地方政府可以压缩支出的空间主要在于一般公共服务支出（如精简行政机关人员编制）和交通基建、城乡社区支出（见表6，“其他社区支出”并不清楚其具体支出方向），而未来政府在农林水事务、节能环保等方面的支出有望继续增加（“农业资源保护修复与利用”、“农村道路建设”、“农村基础设施建设”等项目支出占比相对较低）。今年李克强总理在政府工作报告中指出要继续严控一般性支出，目前行政人员精简已见端倪，今年公布的2019年国考招录人数较上年减少4成，创过去10年新低，伴随着机构精简自上而下的贯彻，预计明年公布的省考招录人数会有一定程度减少（图18），2017年一般公共服务支出在整体支出中占比8.8%，假定比例压缩到8.3%（2015、2016年分别为8.31%、8.47%），则可节约近千亿（以2017年为基数）。
此外，从中央对地方的转移支付来看，近年来专项占比显著降低、一般占比显著抬高（图19），而前者更多偏向建设类支出、后者偏重民生类支出。因此，如果地方在保障重点项目支出的前提下压缩此类基建支出，并将部分有经营性收益的项目腾挪到政府性基金，也能节约一般预算支出近6000亿（2017年城乡社区事务和交通运输支出合计占比为17.36%，而2010年仅为13.5%，假设降到14%，表6中“城乡社区支出”中5500多亿的“其他社区支出”并不清楚其具体支出方向）。该科目的压缩与腾挪并不影响一般公共预算赤字（狭义财政赤字），可能会增加政府性基金相关赤字（即中义财政赤字[15]）。
此外，尤其需要关注地方财政对社会保险基金的补助，以及行政事业单位离退休的补助。而近年来财政对于社会保险基金方面的补助愈发增加，主要是由于企业职工基本养老保险还处于省际统筹阶段，资金无法在全国范围内调剂，造成每年全国社保基金收入虽然净结余，但部分省份社保基金入不敷出，只能依靠财政补助来弥补缺口。此外，如图20所示，2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》宣布机关事业单位和企业职工的养老金并轨之后，目前机关事业单位参保比例在2016年已基本实现了全覆盖，但从其养老保险基金的收支情况来看，当期支出主要依靠财政补贴，并且随着离退休人数的显著增加，财政支出压力也愈发加大。
在一般公共预算账本之外，还有国有资本经营、政府性基金以及社会保险基金支出。由于社会保险基金制度在诸如个人账户做实、第二第三支柱发展以及保险基金跨省统筹等方面存在一些缺陷，导致一般公共预算支出压缩的空间不大。而地方政府除了在社会保障、教育等方面的公共职能之外，还承担着重要的基础设施建设职能。在一般公共预算收入不能满足的情况下，通常诉诸政府性基金以及隐性债务（地方政府融资平台是其举债的重要主体），而在隐性举债受限的情况下，我们认为政府性基金支出压缩的空间并不大。
综上，如果需要压缩财政支出的空间，需要结构性改革予以配合，主要体现在通过增加社保基金的自偿能力（如扩大国有资本经营收入，近期适当提高社保基金的省际调剂费率等）来降低财政补贴的必要性，适当压缩一般公共服务支出等。
4、减税降费空间多大？
中短期内减税降费空间测算
减税降费空间测算涉及到三个层面：税收之外财政收入的开源，财政支出的适度压缩以及财政赤字的扩大。
税收之外财政收入的开源方面，如前所述或更多体现在国有资本经营收入的做大，以及社保基金账户的充实。假如国企利润上缴比例均提高至25%，则每年可增加近3000亿收入。同时若能够在不失国有资本控股权的前提下，盘活部分股权来解决前述问题（2018年9月末国企净资产规模达61.3万亿），则可降低财政补贴社会保险基金的必要性，此类规模不止万亿。
此外财政存款余额一直保持较高水平，短期内地方政府还可以通过增加调出、减少调入一般预算稳定调节基金，盘活政府存量资金等方式增加当期收入，但由于部分国库库款比如政府性基金结余的调动需要国土部门批复才可以，存量资金的盘活需要相应财政预算制度变革来配合。
财政支出的适度压缩方面，地方支出较中央支出压缩的可能性更大，但短期内不容易实现。主要体现在未来四账本统筹考量带来的财政支出绩效提高（主要体现在预算执行、财政存量资金盘活、国库库款管理、财政资金统筹利用等[16]），一般公共服务支出适当压缩，以及降低对社保基金的补贴（需要相应前述收入政策予以配合）。考虑到前述收入改革进展不会太快，同时未来地方政府在环保和农林水务（农村基建、扶贫）等方面的支持力度增加，短期内压缩空间并不大（2019年假设一般公共服务支出压缩1000亿），更多体现为财政支出结构的优化。
2019年政府性赤字或扩大，主要体现在一般预算赤字和政府性基金赤字。 2018年我国将财政一般公共预算赤字从往年的3%降低到2.6%， 2019年有望继续回调至3%甚至更高[17]（2018年美国财政赤字预计突破4%）。此外，政府性基金账户的赤字有望继续增加，专项债2018年较2017年的8000亿提高到1.35万亿，2019年或进一步扩大至2万亿。就政府显性债务而言规模尚可控，适度增加并不会大幅提高政府债务率。
政府部分有经营性收益的基建项目可以从一般公共预算科目适度腾挪至政府性基金科目。2017年地方财政支出中有接近2万亿资金投向城乡公共设施、交通运输等领域，其实可以选取部分有经营性收益的项目，通过发行较长久期地方政府专项债的方式适度举债（目前部分省份发行的专项债投向有涉及以上领域），并通过未来收益的平衡来完成债务的偿还。今年以来地方政府专项债对应的项目范围更加广泛，诸如公立医院、高校项目、生态环保、水利工程、乡村振兴等领域均有涉及。如果能够腾挪，如前假设，预计会至少节省一般公共预算内支出6000亿左右，但同时腾挪部分有赖于政府性基金赤字的相应增加。从2018年新发行的专项债资金募投项目来看，城市道路等市政工程、生态保护工程、医疗、教育、乡村振兴、水利等领域目前均有涉及（见图21）。
按照以上三个开源节流的角度综合考虑，预计短期内可形成年7000亿左右的减税降费空间，而如果2019年财政赤字率提高和财政存款适度盘活，可进一步扩大该空间。另外社保和国有资本经营等账本若能变革，预计会在中期内（3-5年）进一步增加每年1-1.5万亿的减税降费空间，或也可用于减轻赤字增加的压力。此外，中期内房地产税的开征会形成地方政府的重要税源，但考虑到开征可能会冷却土地一级市场，政府土地出让收入增速会有所放缓，故暂不纳入该影响。
中国企业的税负有多重？
从总体水平来看中国的宏观税负较高，尤其体现在企业部门，而居民税负的不合理则更多体现在结构上。根据OECD和IMF的测算数据，如果考虑税收、非税收以及社会保险费等税费项目，中国在115个经济体中排名第30，属于宏观税负较高的国家（图22）。
世界银行和普华永道联合发布的《Payingtaxes 2018》对190个国家的中等规模制造企业税负进行了案例评估，显示2016年中国制造业的税负[19]为67.3%，190个经济体中排名第15，远高于40.5%的世界平均水平（图23）。我们利用收入法核算下的GDP分项进行了宏观层面的估算，2017年企业的税负[20]大概为43.0%（若考虑到企业承担部分增值税，则税负会上升到48.3%）。中国税负的结构性差异较大。
一方面，增值税在税收中占比较高，由于产业链上下游之间转嫁税负的能力差异较大，比如纺织服装、皮革制品等劳动力密集型行业近年来因相关劳动力供应短缺问题愈发突出，企业不仅不能将税负转嫁给工人，可能还需承担从劳动力部门转入的税负（比如生活成本提高带来对工资要求的提高），竞争较为激烈的中下游行业税负较重。另一方面，社保缴纳存在的企业低报缴纳基数问题（很多企业按照缴费基数下限而非员工实际工资水平缴纳），在明年社保费由税务部门征收后，企业的税费成本将有明显抬升。因此，降低企业综合税费负担成为当务之急。
而从居民部门税负来看，按照收入法核算GDP项下的劳动者报酬进行估算，2017年我国居民的税负约为37.8%(若考虑到增值税税负部分有企业分担问题，我们估计约为30.6%)。整体而言居民税负不太高，但从结构来看存在较多问题，目前税收多针对居民的工资性收入和消费行为（增值税具有一定的累退性），并未发挥较好的收入调节作用。
税改，谁会受益？
从居民税负来看，根据目前的税制改革方向，居民部门税负更多是结构性的调整，目前整体税改影响偏中性。根据西南财经大学中国家庭金融调查中心的测算[22]，2019年个税总量减少将近6600亿，其中起征点提高的影响更大，而中低收入群体受益更大。但同时，社保缴费新规对居民当期可支配收入水平影响也比较大。根据我们的测算，粤苏闽鄂豫鲁等省的社保缴纳基数远低于该省社会平均工资，如果按照员工的实际工资作为缴费基数征收（我们测算以该省的社会平均工资作为缴费基数），估计2016年城镇职工约需多缴纳7785亿的基本养老保险，以及1946亿的基本医疗保险，合计9730亿[23]。
若2017年以来社保缴纳基数低报问题没有明显改观[24]，则按照社会平均工资的涨幅，预计今年居民需要多缴的社保相关费用达万亿以上。由于当前社会保险基金的个人空账情况较为突出，所以居民对个人社保缴费还是持类似税的认知，居民可能更多感到的是当期可支配收入减少。所以综合个税改革和社保缴费来看，目前居民部门的税改整体偏中性，未来针对居民征收的社保费率是否降低有待观察。
鉴于当前国内外经济环境变化，降低企业税负或最为紧迫。今年政府已经实施了降低增值税率、提高出口退税率、增加研发费用税前扣除等。中证网[25]近日报道，“更大力度的减税降费措施正酝酿推出，包括把增值税税率从三档简并至两档同时下调税率，以及降低社保费率等”，预计未来流转税占比会继续下降，企业社保负担平稳过渡。
当前国内实施16%、10%和6%三档增值税税率，对此我们做了三种减税方案的推演。由于今年增值税率已降了1个百分点，9月单月增速开始转负，若实际并档操作较为困难，则将方案3做为保守估计。
Ø 方案1将16%的税率下调至13%，10%与6%合并为6%一档
Ø 方案2将16%与10%的税率合并为一档，6%税率不变
Ø 方案3将16%下调至14%，10%下调至8%，6%税率不变
考虑到企业缴纳的销项和进项增值税，需要了解企业生产过程主要投入的各类产品价值占比，我们利用统计局公布的投入产出表（2012年）[26]，通过“每类产品的总产出*销项税率-每类产品总投入*加权进项税率+进口增值税”近似模拟各行业需要缴纳的增值税[27]。测算显示，方案1能减少征收近23%，方案2能减少征收近20%，方案3仅能减少征收近9.7%。以2018年基数计（假定今年增值税同比增速10%），则可分别减少征收1.48万亿、1.28万亿和0.62万亿（方案2看似税率降低的多，但由于进项税税率也大幅降低，故减税效果不如方案1）。
如果采取方案3的方式，则可以进一步搭配调低企业所得税率来降低企业综合税负，比如针对国家鼓励的领域如中小企业、科创企业等开展结构性减税政策（如降税率、增加税收抵免项等）。
此外，根据近期国常会议精神，未来社保费率有望下降，企业在该方面的负担保持平稳过渡，但可能存在结构性变化，相对利好合规企业，对增加社保基金收入预计不明显。
总体而言，企业部门税负预计明年会有一定程度的降低，但同样存在结构变化。增值税税改之后，销项税率降低较多、进项税率提高较多的行业相对受益更大（具体要视最终税改方案而定），但同时上下游企业间因供需弹性存在增值税税负转嫁的情况。而如果要真正改善企业经营环境，需要多部委形成“几家抬”的政策合力，从金融、财政、工商、科技等领域加强综合服务。
鉴于目前地方政府隐性债务化解压力较大，财政资金承担着公共服务、教育、环保、扶贫、基建等重要职能，只有在财源得到充分保障、国有资产得到盘活的基础上，减税降费才能大规模实施。
财税体制的深层次改革
减税降费仅仅是财政改革的目标之一，近年来地方政府隐性债务的日渐庞大，形成了较大的金融隐患，解决以上问题，需要对财税体制进行更深层的改革。
首先是分税制带来的地方政府财权和事权的不匹配——财权相对较少、事权相对较多，即使有财政收入再分配的转移支付制度，由于转移支付多为专项转移支付，与特定的项目挂钩，资金的申请和使用效率较低、约束条件较高，因此地方政府往往有隐性举债的冲动。为遏制地方政府隐性举债冲动，需要降低对经济增速考核的关注度，同时重新划分中央与地方的财政支出责任与事权，尽力做到划分之后的事权与财权分配格局相匹配。
从顶层设计来看，以上改革的方向和目标已经明确。国务院于2016和2017年先后印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）、《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，已明确指出合理划分中央和地方财政事权与支出责任，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力。今年2月初，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，初步将八大类项目18项纳入首批中央与地方共同财政事权范围。未来，环境治理、重要自然资源保护等财政事权会继续上划中央，按照国发〔2016〕49号文的规划，预计到2020年将会基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权与支出责任划分的清晰框架。
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