傳統的“補償性”財政政策是一種“衝擊—支出—乘數—總量”的邏輯，即外部或內生的衝擊使經濟發生波動，根據衝擊調整財政支出安排，正向衝擊緊縮財政支出，負向衝擊擴張財政支出，通過財政支出的乘數效應作用於經濟總量，最終平衡經濟總量的波動。這種乘數效應得以實現的前提是確實存在乘數效應且具備財政支出調整的空間。拋開是否存在乘數效應及乘數效應的大小不談，多年的擴張性財政政策已使增加財政支出的空間大大縮小，以擴大財政支出來提振經濟增長的路子已不再可行，新時期財政政策的“積極”性應有新的邏輯。
打破公共風險與財政風險的相互強化機制
傳統擴張性財政政策下，為應對公共風險的集中爆發，政府以財政支出的擴張來應對，在一定程度上化解公共風險的同時，實際把公共風險轉化成為財政風險，公共財政本身的壓力持續增加，在達到一定臨界點後，財政風險又成為新的公共風險的源頭。
財政政策的轉型需要從打破公共風險與財政風險的相互強化機制為突破，一方面，要改造公共財政防範和化解公共風險的功能；另一方面，也要控制財政自身的風險，即不單純以財政支出擴張作為財政政策的主要手段，更多地使用結構優化與利益調節的政策。
基於“行為—風險—治理”的財政政策邏輯
財政是國家治理的基礎與重要支柱，基於這一邏輯，應當把財政政策當作國家治理的重要工具而不單單是宏觀經濟調控的工具。從國家治理的視角審視財政政策，就必須突破經濟理性假設與確定性思維的束縛，重塑財政政策的邏輯框架。
作為國家治理工具的財政政策，應能夠在識別經濟社會發展中的不確定性與風險的基礎上，通過政策設計，降低、轉移或分散進而化解風險，而不單單是追求短期的經濟增長、物價穩定、就業充分與國際收支平衡目標。為防範風險，財政政策的設計應當突破傳統的經濟學視角，即通過擴大財政赤字，投入基礎設施建設，發揮“乘數效應”，帶動社會投資，進而促進經濟增長。現代社會，在技術與治理進步條件下，來自自然界的風險越來越少，風險越來越具有“人化”的特徵，即“人”的行為越來越成為風險的源頭，而公共風險則來源於個體風險的疊加、轉移與轉化。財政政策要防範風險，必須關注市場主體的行為，通過行為分析識別風險，進而通過政策約束、引導與激勵，改變市場主體的行為來降低和化解風險。也就是說，應當跟蹤市場主體的行為，通過市場主體的行為判斷和分析經濟社會運行中的私人風險及其向公共風險轉化的趨勢，根據風險分析提出公共政策的治理策略，根據治理策略優化調整財政收支安排，即遵循“行為—風險—治理—財政收支”的新邏輯。
我國積極財政政策的轉型：從總量調節轉向結構調節
自上世紀90年代以來，中國財政政策出現過三次轉向，經歷了兩輪以財政支出擴張為特徵的積極財政政策。兩輪財政政策都與國際金融危機的衝擊有關，同時也都面臨著國內經濟結構調整的壓力，都是以擴大財政支出、刺激經濟增長為目標，投資的重點領域都是基礎設施建設。兩次擴張性財政政策在應對由外部經濟衝擊帶來的經濟風險的同時，也都積累了一定的財政風險。
近年來，在經濟增速下滑、政府債務高企的背景下，傳統的以擴大財政支出規模來刺激經濟增長的財政政策模式空間越來越小、效果越來越弱，我國財政政策出現了轉型的態勢，在強調“積極”的同時，更加註重“有效”，即財政政策的“積極”由擴大財政支出規模調節經濟總量轉向優化財政支出結構提升經濟運行的效率，也可以說，由總量型積極財政政策轉向結構性積極財政政策。具體表現在：
一是減稅降費。2016年5月全面推開了營業稅改增值稅，截至2017年6月，直接減稅8500多億元。儘管2017年赤字率仍按3%安排，財政赤字2.38萬億元，比上年增加2000億元，但擴大的赤字主要用於彌補減稅降費帶來的財政減收和保障重點領域支出需要。
二是降低實體經濟企業成本。中國財政科學研究院的“降成本”調研報告顯示，我國的“降成本”政策取得了降低企業稅費、融資、用能、物流、制度性交易成本等良好成效。從調查數據看，對於降低企業稅費負擔的政策措施，26.4%的企業認為成效非常好，36.8%的企業認為成效好，其他方面的降成本措施成效，企業的認可度也都很高。世界銀行的《全球營商環境》報告顯示，2013年到2016年，中國營商環境的世界排名提高了18位。
三是盤活存量財政資金。2015年，我國政府出臺了10項舉措，有針對性地“喚醒”趴在賬上的財政資金。相關政策落實後，中央財政收回了中央部門及單位的大量財政資金，統籌用於促投資、穩增長的急需領域；地方各級政府收回同級各部門及單位更大規模的財政存量資金，統籌用於發展急需的重點領域和優先保障民生支出。
四是優化財政支出結構。隨著中國供給側結構性改革的推進，財政政策在調控總量的同時，也更加註重調控結構。2017年，中央財政對地方一般性轉移支付規模增長9.5%，重點增加均衡性轉移支付和困難地區財力補助；壓縮非重點支出，中央部門一律按不低於5%的幅度壓減一般性支出；配合“三去一降一補”，設立了專項獎補資金，重點支出化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能過程中職工分流安置；優化財政支農投入供給，實施以綠色生態為導向的農業補貼制度改革，將補貼政策目標由數量增長為主轉到數量、質量、效益並重。
適應國家治理體系和治理能力現代化的財政政策：更加重視利益調節
隨著市場經濟的發展、社會結構的變動和利益關係的多元化，當前中國經濟社會發展中面臨的公共風險也發生了顯著變化。與改革開放初期面臨的主要是基本生存風險相比，當前的公共風險主要源於社會資源分配不當所引發的社會衝突，反映在財政安排上，就應當從經濟建設型財政轉向利益調節型財政。
當前，我國國內生產總值已達80多萬億元，居世界第二位。在龐大的基數之下，經濟增長速度的下滑在所難免，受各種內外部因素影響的經濟總量的波動也屬正常，可控範圍內的增速下滑與總量波動已經不是公共風險的主要來源。發展的不平衡、不充分，發展的質量和效益不高，生態環境問題、民生領域的短板、社會利益格局的固化與衝突等已成為新時期公共風險的主要來源。黨的十九大提出，我國社會的主要矛盾已經從改革開放初期的“人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生產之間的矛盾”轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。新的社會矛盾的解決要靠經濟總量的增長，更要靠經濟結構的優化、利益分配的均衡。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，財政政策作為國家治理的工具，就應在調節經濟總量的同時，更加關注利益的調節。 (武靖州 作者單位：中國財政科學研究院)
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