自1978年黨的十一屆三中全會吹響中國改革開放的“衝鋒號”以來，我國農業農村呈現出翻天覆地的巨大變化，實現了有目共睹的跨越發展。40年的改革積累了許多彌足珍貴的實踐經驗，值得我們今天高度重視、認真總結與努力弘揚。
一、始終把握住生產力與生產關係的辯證統一
人民公社制度是中國共產黨為徹底擺脫農村貧窮落後面貌與小農經濟生產方式的一次重大制度創新，也是前無古人的偉大實踐探索。在人民公社體制下，廣大農民群眾被高度組織化，並按照“三級所有，隊為基礎”的原則形成了集體統一生產經營的局面，這對於傳統農村社會結構的改造、陳舊小農經濟思想的根除、階級壓迫階級剝削現象的消滅，提供了革命性的歷史契機。
但人民公社制度在設計和操作過程中，沒有解決好生產力與生產關係的辯證統一問題，管理體制過分集中、經營方式過於單一和分配上的平均主義等缺陷一直得不到有效改變，明顯地超越了農村生產力的現實發展水平，捆住了農民自主從事農業生產的積極性與創造性。1978年開啟的“分田單幹”改革，就是生產力強烈要求突破生產關係束縛的邏輯產物。當時“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”這一口號之所以受到農民的衷心擁護，核心的內涵就在“大包乾”給予生產經營自主權。雖然不能簡單地認定農民的願望等於生產力的發展水平，但適應生產力發展水平的生產關係一定能夠充分調動農民群眾的生產積極性。農村生產關係的改革創新，打碎了長期套在農民身上的制度枷鎖，極大地解放和發展了社會生產力。
當初國家對農村基本經營制度的設計安排應該說是富有理性和科學嚴謹的，目標是建立一個以家庭承包經營為基礎、由集體統一經營為支撐、“有統有分”、“統分結合”的雙層經營體制和管理機制。但是，由於操作中的“一刀切”，很快演化為“分有餘統不足”，甚至“只有分，沒有統”的格局。更為嚴重的是，“分田單幹”之後，農戶日趨原子化，彼此之間幾乎沒有合理的社會分工和社會合作，生產與生活基本上處在一種“萬事不求人”的封閉境界，國家觀念的消失、集體主義的沉淪、極端自私自利行為的肆無忌憚，家庭承包責任制向小農經濟模式迴歸便成為必然。在這種傳統的生產方式制約下，因土地細碎化，耕地不能連片，致使品種改良、技術推廣、防蟲治病、機械操作、農田水利基礎設施建設等一系列直接關係到農業繁榮、農民富裕的各項工作根本就無法有效進行，“最後一公里”始終打不通。
40年來，各地出臺的絕大多數政策是以推動和促進生產力發展為“靶標”的，精準針對生產關係調整改革的內容不多、份量不夠、力度不足、思路不清、方向不明。例如過去針對生產資料細碎化，要素配置差，經營規模小，投入成本高，產生效益低，抵禦自然災害和市場風險能力弱等問題的辦法，主要採取鼓勵土地流轉，支持規模經營、培育新型經營主體、調整產業結構、推進農業產業化等等這些傾斜於生產力發展的政策性措施。雖然也產生了積極成果，但往往“按下葫蘆又浮起瓢”，整體上仍然難以突破。
現在的主要矛盾或矛盾的主要方面已經不是生產力的問題而是生產關係的問題了。因此，我們必須採取有效措施加快完善現行的“分有餘統不足”，甚至“只有分，沒有統”的農村基本經營制度的步伐，同時在城鄉二元結構、鄉村社會治理、農業支持保護、農村市場體系、農村金融組織以及領導農村工作方式方法等領域不斷地深化改革、推陳出新，讓生產關係通過自我調整及時而有效地適應正在變化發展中的生產力需求，充分發揮生產關係反作用於生產力的正面效應，從而促進農業農村的現代化進程。
二、充分發揮好市場機制與政府調控的正能量
農業農村改革40年的歷程，實際上就是市場機制與政府調控兩大力量相互碰撞、相互適應、取長補短、相互融合的漸進過程。改革自實行“家庭聯產承包責任制”起，廣大農民群眾逐步成為自主經營、自負盈虧的市場主體，從而開始進入市場經濟的運行軌跡。不久，“統購統銷”制度的退出，市場體系特別是流通組織、流通渠道多元化等農產品流通體制的改革為市場機制發育創造了條件。進入新世紀特別是國家實施農村稅費改革之後，農村土地、勞動力、資金等要素市場的蓬勃興起，民營經濟和個體私營經濟茁壯成長，農村分工分業和農民轉移就業的速度越來越快，城市資本和社會資本向農業農村流動的情形越來越多，使得農業農村經濟由過去單純地依靠計劃指令配置資源的狀況，轉變成為在國家宏觀調控下亦可以通過市場機制來優化配置資源的多元化、多層次、多樣性局面，從而大大提高了農業農村經濟的活力和效率。可以說，農業農村之所以能夠取得史無前例的跨越發展，市場經濟機制作用的積極引入和充分發揮功不可沒。
在市場經濟條件下，我們高度肯定市場機制對農業農村經濟發展所產生的積極效應。但是否必須把堅持市場化取向作為農業農村改革的基本原則，而且堅決反對政府實施任何形式的行政干預，恐怕得認真研究與科學判斷。因為40年改革開放的歷史證明，市場機制也好，行政干預也罷，都不是一劑包醫百病的靈丹妙藥，在很多方面經常出現力不從心甚至嚴重失靈的情況。
改革以來的40年間，我們在諸多實踐中逐漸深刻地認識到了市場機制和行政干預的兩面性，這是我們下決心從高度集中的計劃經濟體制的行為束縛中，從“政府萬能主義”的思維牢籠中解脫出來的主要動能。但是，我們通過認真總結基本經驗仍堅定地認為發展農業農村主要有“三靠”，即一靠政策，二靠科技，三靠投入的“藥方”是“對症”的。所以，我們高度重視政府必要的行政干預，而是一直在通過深化改革和擴大開放，積極構建一個符合農業農村發展需求的支持和保護體系。例如免除農民負擔的農業稅費、發放農業綜合補貼、實施國土整治和農田改造，支持農田水利基礎設施建設，探索農村小額貸款制度、建立農業避災減災保險、加強農業科研與技術推廣體系等等。我們也不否認，到目前為止的這些工作尚處在逐步構建與不斷完善之中，離農業農村現代化的目標要求還有很大差距，甚至還暴露出不少深層次的矛盾和問題。我們認為，這些問題既有市場不足的緣由，也有改革不夠的因素。其中，尤以政府和市場的關係沒有擺正，“越位”、“缺位”、“錯位”並存現象最為社會各界所詬病。
儘快建立起一個保護力度更大、支持效率更高的由中央政府到地方政府為實施主體的政策體系，以加快推進我國農業現代化進程，既是40年改革開放基本經驗的重要啟示，也是我們當前和今後農業農村改革發展的客觀要求。政府的行政干預應該緊密圍繞農業產業結構、農產品市場、農民收入這三大領域進行精準發力，主要目標與重點“靶向”一是提高農業生產率，改善農業經濟效益；二是穩定農產品市場，保障農產品有效供應；三是持續增加農民收入，幫助農民發財致富；四是強化農業科技，提高農業現代化集約水平；五是發展農業避災減災保險，穩定農民生產生活；六是融合城鄉發展，促進生產要素科學重組；七是制訂行政法規體系，規範農業市場競爭行為。
既要充分發揮好市場機制和行政干預的正效應，又要努力抑制住市場機制和行政干預的負能量，這是擺在我們面臨不能迴避而必須妥善解決的一個重大命題。40年改革的經驗告誡我們，兩者的負能量具有極大破壞性，高度警惕與嚴防死守自不待言。“看不見的手”和“看得見的手”都要切實運用好，努力形成市場機制和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，從而推動農業農村經濟社會的持續健康發展。
三、牢固堅持頂層設計與基層創新的有機結合
1978年開始的農業農村領域的許多改革，如廢除統購統銷、搞活農產品流通、價格形成機制“闖關”、農村剩餘勞力與剩餘人口向城鎮轉移、一二三產業的融合、統籌城鄉一體化、農村社會化服務體系、農村普及九年義務制教育等等，都不單純地是個農業、農村、農民的問題，而是廣泛涉及到政治、經濟、教育、文化、科技、法制等各個領域，屬於省域及至國家層面治理體系與治理能力現代化建設的重要組成部分。最典型的是農村土地制度。作為國家的基礎性制度之一，不僅與農村基本經營制度、集體經濟組織制度、村民自治制度等一系列重要制度息息相關，而且還與工業化、城鎮化、農業現代化發展進程緊密聯繫在一起。再比如包括基本養老、基本醫療、工傷、失業、生育等在內的城鄉社會保障體系建設，是一項保障人民生活、調節社會分配的基本制度，十分講究公平性、流動性、可持續性，要求覆蓋全國廣大城鄉居民。這些都必須通過國家的頂層設計與統籌安排，才能在具體的改革操作中堅持“一盤棋”，防止政策碎片化、規則紊亂化、行為短期化。
頂層設計只是針對全局性、方向性、戰略性的重大事項，以體制設計為著力點，以宏觀指導為目的性，強調製度與政策的系統性、有機性。但是，它不可能考量到甚至解決好各地方、各部門、各層面在具體操作過程中的所有問題。需要著重強調的是，農業農村是一個比較特殊的領域，分佈廣闊、人口眾多，由於地理位置、資源稟賦、生產要素、文化傳統和生活方式各有千秋，相互之間便呈現出很多不同甚至天壤之別。這種狀態決定了無論是黨中央、國務院，還是省委省政府的任何一項統一的制度安排在不同的地方都有可能會出現不同的實施結果。
回顧40年的歷程，很多地方重大的政策變革和調整，最初並非來自頂層設計，而是來自於基層幹部和農民群眾的自發探索。例如，農村土地經營制度從“兩權分離”到“三權分置”，或者是農村稅費改革之後在全國推行的鄉鎮綜合配套改革，沒有哪一項是由頂層設計出來的，而是基層的縣鄉幹部與農民群眾創造出來的。正是基層的大膽探索，大膽實踐，創造出了不少順應歷史發展潮流的成功經驗，再被黨和國家及時發現、總結、試點並推開，逐步完善建立起來了一整套成熟的政策體系。所以，習近平同志指出：“改革戲必須大家唱，依靠群眾是搞好改革的基本方法”。2014年12月2日，習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議上又強調：“改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區域進行差別化試點，善於從群眾關注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合”。
從邏輯上講，改革創新最直接的需求、最根本的動力和最終的“客戶”幾乎都是在基層，基層也是最為靈敏最為關鍵的信息源泉。因此，我們必須在努力運用好頂層設計的同時，充分調動好基層的積極性和創造性，使之發育成強大的內在活力。只要有利於農業繁榮、農民富裕、農村發展，就應該放手各地方的幹部群眾根據本地實際“摸石頭過河”，大膽試、大膽闖。只有當頂層設計和基層探索緊密結合成一個有機整體，農業農村內部的各種活力才能如湧泉一般，各種矛盾與困難才會被不斷地突破，改革、發展才能形成良性循環的局面。
四、高度尊重農民群眾對農村事務的主體地位
蔑視農民的主體地位一直在不同程度地存在著，不信任、不放心、不鬆手農民對很多農村事務發揮主體作用。1990年代，出於促進農業繁榮和維護農村穩定的迫切需要，湖北省派遣黨政機關、事業單位到農村去“包村”，再由包村單位選派幹部到基層任“第一支部書記”或村委會“第一副主任”職務，以加強對農村工作的領導。後來，又比照北京市委創造的經驗，選調大學畢業生到農村當“村官”，十分期待這些“外來和尚”能夠彌補基層幹部隊伍建設的“短板”，激發村級組織的活力，給農村注入了新思維與新動力，從而儘快實現農業農村的現代化。然而，選派黨政機關和事業單位的幹部到基層任“第一支部書記”或村委會“第一副主任”，選調大學畢業生到農村當“村官”等這種搞法，並不符合農村社會治理的內在規律。因為農村社會嚴重的“原子化”導致了農村經濟和行政管理事務的多樣性、複雜性，以及監督、服務成本的無窮大，有限的國家力量一般很難“一竿子”插到底，需要設置一個彈性空間，並通過合理的體制機制讓農民實現自我約束、自我管理、自我服務、自我發展。這既是中國歷史上之所以“皇權不下縣”的根本原因，也是鄉村治理中之所以選擇村民自治制度的邏輯緣由。
從2011年3月開始，湖北省以“送政策、訪民情、辦實事、促發展”為主題，組織省、市、縣三級11萬名幹部、8000個工作組，對全省25000多個行政村連續開展了每年一輪的“三萬”活動。第一輪曰“入萬戶”，第二輪曰“挖萬塘”，第三輪曰“潔萬家”，第四輪曰“通萬車”，第五輪曰“惠萬民”。“三萬”活動對於加強群眾工作、密切黨群關係、改進機關作風、培養鍛鍊幹部、促進農業農村發展等方面也產生了一定的積極作用，但也尚存在農民在農業農村改革與發展中的主體地位發揮不夠，離開了從制度上對解決農業增效慢、農民增收難、農村公共服務薄弱這些核心、關鍵問題的真正訴求等不足。
黨的十八以來，湖北省按照中央統一部署開展了轟轟烈烈的扶貧攻堅戰，為確保扶貧開發工作快速推進，各地領導尤其是黨政“一把手”親自掛帥，逐級設立“作戰室”，制訂時間表、線路圖，站位一線、靠前指揮，不斷加大政策、項目和資金傾斜力度。在一些移民搬遷工地上，白天熱火朝天、黑夜燈火通明。很多基層領導人對如期脫貧充滿了必勝的信心，普遍認為憑黨和政府強大的組織手段，高度集中人力、物力、財力來一場戰術式突擊，扶貧開發即可傳檄而定、大功告成。由於時限短、任務重、壓力大，一些地方政府秉承“替民作主”的邏輯，扛著“為人民服務”的旗幟，大包大攬、自操自辦、一廂情願的情況時有發生。這種越俎代庖的結局，大多是政府花了錢、費了神，項目卻無法“落地生根”和“開花結果”，或經濟效益缺乏可持續性。不少本該得民心的好事最後辦成了傷民心的壞事，讓群眾既不認同更不感恩。
實現好、維護好、發展好農民的根本利益，這是農業農村改革的出發點和落腳點。同時，農民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應，則是檢驗農業農村改革成功不成功的重要標準。可以說，推進農業農村改革、實現鄉村振興戰略，無論哪一項工作都離不開農民。而且，農業是農民自己養家活口的產業，農村是農民自己安身立命的家園。農業領域如何改革，農村社會怎樣發展，通過何種路徑去建設一個什麼樣的美好家園，農民自己心裡最明白，也最有發言權。習近平總書記曾經強調過：“農村經濟社會發展，說到底，關鍵在人。要通過富裕農民、提高農民、扶持農民，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為體面的職業。”如果不能確保農民的主體性地位，任何關於農業農村改革與發展的戰略目標都很難獲得農民的認同，也就不可能充分地調動和發揮廣大農民群眾的積極性與創造性，再好的宏偉藍圖最終只能是“鏡花水月”。因此，必須切實改變政府“替民作主”的傳統思維慣性，不要“一廂情願”地給農民去設計農業繁榮的理想路徑，也不要自以為是地給農民描繪農村發展的宏偉藍圖。正確的原則與科學的態度是：必須始終尊重農民的主體地位，具備歷史耐心，傾聽農民呼聲，守望農民願景，相信農民智慧、依靠農民力量，切實保障農民的物質利益和民主權利，努力為農民提供表達利益訴求的良好環境，培養農民話語表達的自覺意識，鼓勵和支持農民選擇、探索、創造美好生活模式的實踐路徑，通過典型示範積極引領農民廣泛參與農業農村改革與發展。這也是我黨思想路線中的“從群眾中來，到群眾中去”的優良傳統。
40年改革極大地提高了農民的物質生活水平，但自力更生、守望相助、團結奮鬥、不斷進取的主人翁精神卻沒有同步得到昇華，反而有逐步沉淪的危險。在很多農村，基礎設施老化、道路交通不暢、水利工程失修、安全飲水缺乏、環境髒亂差等直接關係到農戶切身利益而需要大家團結起來一齊做的事情，現在十分困難。不少基層幹部反映當前農村工作是“老辦法不能用，新辦法不會用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”。這已經成為促進農業農村深化改革和全面發展的緊迫任務。我們必須採取有效措施不斷提升農民的綜合素質，促進農民全面發展，特別是強化對農民的文化與法制教育，幫助農民深化對農業農村改革的認識。只有這樣，才能更好地確立農民的主體地位，才能更好地發揮農民在農村社會事務中的主體作用。
五、努力追求改革的系統性、整體性、協同性
農業農村改革不是孤立於“三農”領域的內部活動，而是一個廣泛涉及到工業與農業、城市與鄉村、農民群眾與其他公民，以及同國家政治、經濟、文化、教育、衛生醫療、社會保障等幾乎所有重大領域的管理體制與運行機制都具有“打斷骨頭連著筋”的關聯性。1978年以家庭“大包乾”為“第一槍”的改革，看起來只不過是一次內部的農業經營模式的創新，卻很快把國家一系列的經濟、政治、社會制度的“彈藥庫”引爆了。先是人民公社體制被終結，鄉鎮政府取而代之；後是“統購統銷”消亡，統一的市場體系確立；接著是鄉鎮企業“橫空出世”，剩餘農村勞動力“洗腳上岸”進城務工經商；再又到財稅體制脫胎換骨，農業產業化、新型城鎮化的快速興起，統籌城鄉一體化進程與實施鄉村振興戰略，無一不是牽一髮而動全身的重大壯舉。更重要的是，農業農村改革的巨大成功，不僅使得長期困擾我們的“溫飽”難題迎刃而解，而且有效地帶動和促進了傳統的城市管理體制的改革，讓整個國家充滿了生機與活力。實踐證明，包括農業農村在內任何領域的一項具體的改革活動，都不能簡單地看作是一個孤立存在的事物，而必然會和周圍其他事物產生聯繫。
40年的農業農村改革歷程中，有很多值得人們認真總結的經驗與教訓。最為典型而深刻的教訓，就是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，結果往往是“按下葫蘆又浮起了瓢”。例如面對農業增效慢、農民增收難的問題，很多地方決策層所採取的辦法就是動員農村土地通過流轉向少數種養大戶和龍頭企業集中，以追求規模經營的格局。但是，在自古以來就存在人地矛盾高度尖銳化的情況下，這種規模經營的方法實質上屬於減人增效的模式。我國的工業化與城鎮化到底能夠容納多少農村人口？當前誰也說不清楚。生產資料集中到少數種養大戶和社會資本手裡之後，絕大多數失地農民怎麼辦？
選拔大學畢業生到農村去當“村官”的良好動機不容置疑，但多數大學生並非立志當個好“村官”，而是對嚴峻的就業形勢抱著實踐鍛鍊、豐富閱歷之目的為以後報考公務員積累資本，往往對工作缺少熱情，不思進取，僅把自己當成農村的匆匆過客。更重要的是，大學生“村官”的戶籍大都留在畢業學校所在城市或生源地，按照村民自治的有關法律並無選舉權和被選舉權，只能擔任村總支書助理、村委會主任助理等這些“名不正言不順”的職務，造成了大學生“村官”既不是學生，更不是農民，也不是合法幹部的混亂格局。
為了提高土生土長的村幹部責任感和積極性，湖北省2015年出臺“紅頭文件”，按照鄉鎮幹部副職的級別給行政村黨支部書記和村委會主任大幅度提高政治待遇與經濟報酬，以推動“村官”脫產化、專業化、正規化進程。文件規定，黨支部書記和村委會主任每年的工資總額為47780元，由省財政掏60%，縣財政配套40%。黨支部和村委會“副手”則由各縣市區根據自己的財力權宜解決。結果多數縣市區無錢配套，只好允許各村從農村稅費改革之後的一般性財政轉移支付中“騰挪”。讓“村官”脫產化、專業化、正規化的搞法作為改革探索本可以理解，但在操作過程中如何避免同國家的《村民委員會組織法》發生衝突，卻缺乏精心安排。更糟糕的是，這種只提高村官“一把手”待遇而其他副手們“乾瞪眼”的結果，無疑是給村級領導班子團結奮鬥、和諧相處注入了一劑“離心藥”。
扶貧開發是全社會的共同責任，必須廣泛動員社會各界有效參與，並充分調動“八仙過海，各顯其能”的積極性，構建政府、社會、市場協同推進的扶貧格局，形成跨地區、跨部門、跨單位、全社會齊抓共管的多元化主體的扶貧工作體系。但多年來，多元化主體的扶貧體系久喚不出，全社會的主動參與度很低，幾乎只有各級黨政機關、事業單位、高等院校、科研院所、國有企業等“體制內部”的機構在孤軍奮戰，由他們抽調幹部職工脫產組建專門的扶貧工作隊“駐村入戶”實施幫扶。但是，上述單位都有自己的專業職責與運行秩序，可謂“一個蘿蔔一個坑”。專業人員被長期抽調，勢必影響正常的工作節奏和服務質量，最後使得各項工作成了“一地雞毛”。
以上諸多事與願違的現象之所以產生並且長期得不到有效解決，其中一個非常重要的原因就是我們的改革在設計與操作過程中缺乏系統性、整體性、協同性。
習近平總書記2017年6月在中央全面深化改革領導小組第三十六次會議發表重要講話時強調：注重系統性、整體性、協同性是全面深化改革的內在要求，也是推進改革的重要方法。改革越深入，越要注意協同，既抓改革方案協同，也抓改革落實協同，更抓改革效果協同，促進各項改革舉措在政策取向上相互配合、在實施過程中相互促進、在改革成效上相得益彰，朝著全面深化改革總目標聚焦發力。
當前，農業農村的改革與發展正處在關鍵時期，呈現出一系列新的階段性特徵。許多“老毛病”尚未得到有效解決，又出現了一系列新情況新矛盾新問題。這些新舊問題的疊加，既構成了十分嚴峻的困難挑戰，也提供了轉型升級的突破機會。各地領導幹部要適應新形勢新任務新要求，貫徹落實黨的十九大精神和嚴格按照系統性、整體性、協同性原則，以全面建成小康社會為目標，緊密圍繞抓關鍵、補短板、促農業不斷增效、保農民持續增收，不失時機地深化農業農村領域的各項改革，努力開創“三農”工作新局面。
作者系湖北省社會科學院研究員
鄉村發現轉自：《華中師範大學學報》(人文社會科學版)2018年06期
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