檢察建議：
履行法律監督職責的重要方式
最高人民檢察院法律政策研究室
吳孟栓 米蓓
《中華人民共和國人民檢察院組織法》摘錄
第二十一條 人民檢察院行使本法第二十條規定的法律監督職權，可以進行調查核實，並依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，並及時將採納糾正意見、檢察建議的情況書面回覆人民檢察院。
抗訴、糾正意見、檢察建議的適用範圍及其程序，依照法律有關規定。
修訂後的人民檢察院組織法，增加規定了檢察建議作為人民檢察院行使法律監督職權的方式，並明確了對人民檢察院依法提出的檢察建議，有關單位應當予以配合，並及時將採納檢察建議的情況書面回覆人民檢察院。作為檢察機關在法律監督實踐中摸索、創造出來的一項重要法律監督方式，檢察建議從最初的參與社會治安綜合治理措施，逐步發展到用以糾正違法、啟動再審和作為行政公益訴訟的前置程序。隨著檢察職能的拓展和實踐的發展，檢察建議已經成為人民檢察院依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政，預防和減少違法犯罪，保護公共利益，維護個人和組織合法權益，保障法律統一正確實施的重要方式。
檢察建議的發展歷程
檢察建議經歷了不斷豐富和拓展的發展歷程。1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》頒佈後，檢察機關將檢察建議作為一般監督的一種形式。檢察機關恢復重建後，檢察建議作為參與社會治安綜合治理的一種措施發揮了重要作用。2001年頒佈實施的《最高人民檢察院關於刑事抗訴工作的若干意見》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》將檢察建議確立為訴訟監督的一種方式。2009年最高檢制定了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，將檢察建議作為參與社會治安綜合治理、預防和減少違法犯罪的延伸性工作方式。2012年修訂的民事訴訟法和2014年修訂的行政訴訟法在審判監督程序中增加規定了檢察建議，正式在國家立法上將檢察建議確立為檢察機關履行訴訟監督職責的一種方式。2018年10月26日修訂通過的人民檢察院組織法將檢察建議確立為人民檢察院行使法律監督職權的方式之一。
檢察建議工作存在的主要問題
近年來，檢察機關充分運用檢察建議履行法律監督職責，在推動有關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，促進規範司法行為，服務保障民生，參與社會綜合治理方面發揮了積極作用，取得了良好效果，但也存在一些問題：
（一）適用範圍不清。檢察機關法律監督方式中，檢察建議、檢察意見和糾正違法意見較為類似，對這三種方式的界定也不夠清晰明確，導致有的地方沒有嚴格區分檢察建議書、檢察意見書和糾正違法通知書等文書之間的不同，混用時有發生，尤其是以檢察建議書代替其他法律文書的情況也時有出現。
（二）制發和管理不規範。一是制發主體不統一，有的以院名義制發，有的以內設機構或者派駐機構名義制發。二是文書格式不規範，沒有嚴格按照最高檢統一要求的格式樣本製作檢察建議書，用語不符合法律文書的用語要求。三是文書編號不統一，多由各業務部門自行編號，編號規則也不一致。四是審批程序不規範，沒有嚴格履行報請檢察長審批或者提請檢察委員會討論決定的程序。五是內部管理混亂，不同部門因同一案件、向同一單位發送不同檢察建議的情況時有發生。
（三）監督效果不理想。一些檢察建議對監督問題缺乏深入的調研論證，關注點停留於表面現象，未能挖掘深層次原因，提出的建議內容空泛，對策措施缺乏針對性、可行性，難以得到被建議單位的認同，直接影響監督的效果。同時，有的檢察機關對檢察建議一發了之，對被建議單位的落實情況怠於瞭解和督促，導致檢察建議的回覆和採納情況不理想。
（四）存在重數量、輕質量的情況。有的檢察機關存在著片面追求制發數量，忽略檢察建議質量的問題，影響檢察建議的嚴肅性和實效性。
提高檢察建議的質量
高質量的檢察建議書是將檢察建議做成剛性、做到剛性的基礎和保證。只有抓住的問題精準、提出的建議可行，符合法律規定和法治精神，才會得到被建議單位的採納，檢察建議也才能真正取得實效。
（一）堅持制發原則。提出檢察建議，應當立足檢察職能、結合司法辦案工作，堅持嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重實效的原則。人民檢察院在履行法律監督職責中發現的、與檢察業務緊密關聯、確有監督必要的事項，可以按程序制發檢察建議。檢察建議工作應當杜絕片面追求制發數量、隨意制發檢察建議等情況的出現。此外，除可以向發案單位提出檢察建議外，還可以向主管機關提出檢察建議，但後者應當遵循層級對應的原則，需要向上級有關主管機關提出檢察建議的，應當層報被建議單位的同級人民檢察院決定並提出檢察建議；需要向下級有關單位提出檢察建議的，應當指令對應的下級人民檢察院提出檢察建議。
（二）規範制發程序。規範化的程序是檢察建議質量的保證。其中，再審檢察建議、糾正訴訟違法檢察建議和作為公益訴訟前置程序的檢察建議，應嚴格依照相關訴訟法和最高檢制定的相關訴訟監督規則規定的程序制發；其他檢察建議的制發也應當包括調查核實、法律政策研究部門審核、檢察長簽發等主要環節。無論哪一類檢察建議，為保證建議事項的事實清楚、準確，依據充分，均應當進行必要的調查核實。檢察官可以通過查詢、調取、複製相關證據材料，詢問當事人、有關單位工作人員或者其他相關人員，聽取被建議單位意見，諮詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見，委託鑑定、評估、審計，現場走訪、查驗等方式查明事實情況，但不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。制發督促履職、社會治理類檢察建議，要重視發揮法律政策研究部門的審核作用，通過負責法律政策研究的檢察官對檢察建議書進行法律政策依據和法理根據的審核把關，確保提出的檢察建議符合法律政策、論證嚴謹、說理充分、切實可行。為保證檢察建議優質、嚴肅和權威，各類檢察建議書均應由檢察長審批或者檢察委員會討論決定後以檢察院名義統一編號發出。
（三）提升能力素質。檢察官能力素質的高低直接決定了檢察建議質量的優劣。通過專業培訓、崗位練兵、業務競賽、考核評比等措施，提高檢察官通過辦案發現普遍性、深層次問題，運用法治思維分析、提出對策的能力，增強檢察建議闡述問題的精準性、分析論證的嚴謹性、釋法說理的透徹性、文字表達的簡潔性和提出建議的可行性。
保障檢察建議的落實
檢察建議決不能一發了之，應當採取多種措施確保檢察建議得到採納和落實，取得實實在在的效果。
（一）完善送達程序。檢察建議書除傳統的書面送達外，可以探索宣告送達方式，通過在特定場所向被建議單位當面宣讀檢察建議書並進行示證、說理，同時引入人大代表、政協委員或者特約檢察員、人民監督員等第三方的見證和監督，有利於提升被建議單位對檢察建議的接受和採納。
（二）建立抄送、報告制度。 對於涉及事項社會影響大、群眾關注度高、違法情形具有典型性、所涉問題應當引起有關部門重視的檢察建議書，可以抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監察機關和被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業自律組織等。同時，通過定期向黨委、人大報送檢察建議分析報告、檢察建議落實情況等材料，使黨委、人大全面瞭解檢察建議工作開展情況，進一步重視檢察機關法律監督工作，為檢察機關履行法律監督職責贏得更多支持。
（三）強化跟蹤督促。加強與被建議單位的溝通聯繫，及時瞭解檢察建議的採納和落實情況以及落實過程中存在的問題和困難，積極協助被建議單位完善整改措施，確保檢察建議得到落實。對於被建議單位在規定期限內經督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經檢察長決定，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級人民政府、紀檢監察機關。符合提起公益訴訟條件的，依法提起公益訴訟。
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