抗日戰爭勝利後，中國共產黨領導的解放區進一步鞏固和擴大，人民當家作主的政權紛紛建立。在1946年以前，解放區政權的性質和組織形式，基本上保持了原來的面貌。1946年6月以後，國民黨反動派撕毀停戰協定和政協決議，悍然發動了全面內戰，國共兩黨徹底決裂。從此解放區的政權建設進入了一個新的階段，即由抗日戰爭時期的參議會制度改變為人民代表會議制度。這個時期，參加人民民主政權的基本成分是工人、農民、小資產階級、民族資產階級、開明紳士，而以工人、農民和其他勞動人民為主。從政權性質看，解放區政權是中國共產黨領導的，以工農聯盟為基礎的人民大眾反對帝國主義、封建主義和官僚資產階級的人民民主統一戰線的政權。從政權的組織形式看，與抗日民主政權相比較有一些新的發展和變化。主要是：新、老解放區逐步建立了各級人民代表大會制度；新解放區的城市實行帶有過渡性質的軍事管制制度；大行政區民主政權的建立，以及少數民族地區開始實行民族區域自治制度等。各解放區根據不同地區、不同時期的不同情況，採取了適合自己特點的多種多樣的政權組織形式。
最早提出建立人民代表會議制度的是陝甘寧邊區。1944年底，謝覺哉（當時任陝甘寧邊區參議會副議長）曾提出將邊區參議會改為人民代表會議。12月1日，毛澤東致信謝覺哉說，關於參議會改為人民代表會議，我想對內對外都是會有好影響的，請你和其他同志商量一下。次日，毛澤東又給謝覺哉寫信說：“參議會改名，關涉各解放區，中央尚未討論，請暫不提。”根據形勢的發展，1945年9月，邊區參議會和政府決定先將鄉參議會改為鄉人民代表會議。隨後，在1946年4月召開的陝甘寧邊區第三屆參議會第一次會議上，通過了《陝甘寧邊區憲法原則》，規定“邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權機關”，“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表會選舉政府人員。”這就以立法的形式確立了人民代表會議制度。1947年11月，中共中央批轉了關於政權組織形式問題的指示信，要求在土改中，應使解放區政權自下而上地實行人民代表會議制。從此人民代表會議制度在各解放區相繼建立起來。
在農村，建立人民代表會議是與土地改革的進行緊密聯繫在一起的。解放戰爭開始後，解放區將減租減息的政策改為土地改革、消滅封建剝削制度的政策。土改中，一些地方組織了貧農團和農會作為臨時性的基層政權，並以此為基礎建立了區、村（鄉）兩級人民代表會議，作為區、村（鄉）兩級的權力機關。毛澤東充分肯定了這一做法，他指出：“在反對封建制度的鬥爭中，在貧農團和農會的基礎上建立起來區村（鄉）兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗”，“我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以後再去建立人民代表會議。現在你們的經驗以及其他解放區的經驗，既已證明就在土地改革鬥爭當中建立區村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的，那麼，你們就應當這樣做。在一切解放區，也就應當這樣做。在區村兩級人民代表會議普遍建立起來的時候，就可以建立縣一級的人民代表會議。有了縣和縣以下的各級人民代表會議，縣以上的各級人民代表會議就容易建立起來了。”（見《在晉綏幹部會議上的講話》）在當時的中國談民主，最實際的問題就是土地問題。誰把這個問題解決了，使佔全國人口85%以上的人民翻了身，誰就實行了民主，真正使人民做了主人。廣大解放區的這一實踐，對中國民主政治建設的影響是十分重大的。
在城市，尤其是新解放的大中城市，由於情況比較複雜，人民代表會議很難立即召開，因而一般是先建立軍事管制委員會作為臨時性的政權機構。在軍管會的領導下，召開各界、各業的座談會，聽取人民群眾的意見，隨後進一步發展成為各界人民代表會議。這種各界人民代表會議，在初期是地方人民政府傳達政策、報告工作、徵求人民群眾意見的協議機構，一俟條件成熟，它即可執行人民代表大會的職權，選舉市人民政府。中共中央非常重視各界人民代表會議的工作，多次發出迅速召開各界人民代表會議的指示。1949年8月北平市召開第一屆各界人民代表會議時，毛澤東親自到會祝賀，希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議。
隨著人民解放戰爭的節節勝利，解放區不斷擴大，原來分散的、隔離的小塊解放區逐漸聯成一片。為了加強中央的集中統一領導，更有效地支援解放戰爭和進行政權建設，中央決定建立若干個大行政區民主政權。最早建立的是華北人民政府。1948年6月，晉察冀邊區和晉冀魯豫邊區決定兩邊區政府實行聯合辦公。同年8月7日至19日，在石家莊召開了華北臨時人民代表大會。之所以稱它是臨時代表大會，主要是因為參加會議的541名代表不是採取普選的方式產生的，而是由各地、各團體用推選的辦法產生的。董必武在大會開幕詞中說，華北臨時人民代表大會是一個臨時的，一個華北地區的，但它將成為全國人民代表大會的前奏和雛型。這次大會選舉產生了華北人民政府。在華北人民政府之下，設立了若干個部和委員會，如民政部、財政部、教育部、農業部、工商部、公安部、司法部及財政經濟委員會等。後來的中央人民政府的許多機構，就是在華北人民政府所屬有關各機構的基礎上建立起來的。
還有，1947年4月，在內蒙古的王爺廟召開了內蒙人民代表會議，通過了《內蒙古人民代表會議宣言》《內蒙古自治政府施政綱領》等文件。同年5月1日，內蒙古自治政府宣告成立。這是在中國共產黨領導下建立的我國第一個實行民族區域自治的省級民主政權。
從上可以看出，在解放戰爭時期解放區的政權組織形式，雖然各地有所差別，但基本上都實行了人民代表會議制度。這一制度對支援解放戰爭作出了重要貢獻，同時又為建國後實行人民代表大會制度積累了經驗。我國人民代表大會制度的建立，經歷了第二次國內革命戰爭時期的蘇維埃制度、抗日戰爭時期的參議會制度和解放戰爭時期的人民代表會議制度等主要發展階段，在人民群眾中紮下了根，有了深厚的基礎。建國之後採取這種政權制度，對廣大人民群眾特別是工農基本群眾來說，是順理成章的。
（作者是全國人大法律委員會委員）
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