東莞市城市更新的改造模式

以東莞市人民政府2018年8月15日發佈《東莞市人民政府關於深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102號）政策劃分，東莞市城市更新改造模式主要可分為政策變革前的改造模式和政策變革後的改造模式。變革前和變革後的改造模式，存在一定的模式重疊，但具體劃分上也存在較大的差異。特別是政策變革後的改造模式中，東莞市新創單一主體掛牌招商改造模式，且取消村企合作改造模式，在制度安排方面有著重大地革新。

一、政策變革前的改造模式

根據《關於印發東莞市“三舊”改造實施細則（試行）的通知》（東府〔2009〕144號）、《關於印發〈東莞市“三舊”改造實施細則〉操作指南等有關文件的通知》（東三舊辦〔2009〕1號）等規定，結合《東莞市推動產業結構調整和轉型升級實施“三舊”改造土地管理暫行辦法》，在2018年本輪政策變革之前，東莞市城市更新改造模式主要劃分為成片拆遷改造和單宗項目改造兩大類型；在兩大改造類型項下，又細分為多個具體的改造模式。具體如下：

1.成片拆遷改造

成片拆遷改造是指對舊城鎮、舊村莊、舊廠房的成片綜合整治、功能改變或拆除重建等城市建設活動。成片拆遷改造面積原則上不小於5公頃，地塊邊界須規整。成片拆遷改造分為政府主導改造、社會資金參與改造、集體經濟組織自行改造、原土地使用權人自行改造等四種類型。成片拆遷改造必須依據經批准的“三舊”改造單元規劃實施。

（1）政府主導改造

政府主導改造是指市人民政府授權土地儲備機構、鎮街政府進行具體項目的改造，分為政府投資、政府與集體經濟組織合作兩種類型。按照原政策規定，政府主導改造的主要推進流程如下：1.開展土地和房屋權屬調查工作；2.編制並申報單元規劃；3.編制並申報改造方案；4.具體項目改造方案由鎮街政府經徵求公眾意見後上報市“三舊”改造領導小組辦公室審查，經審查通過後由市人民政府彙總上報省人民政府，同時抄送省國土資源廳；5.具體項目改造方案經省人民政府批准後，落實改造方案，辦理建設用地規劃批准書、用地預審或土地出讓合同、項目立項和規劃用地許可等手續。後續政策變革中，相關審批流程已經發生了相應的變革，具體主要按照《關於加強“三舊”改造常態化全流程管理的方案》（東府〔2014〕147號）的相關規定執行。政府主導改造，屬於政府收購儲備後再次供地的，必須以招標拍賣掛牌方式出讓。

（2）社會資金參與改造

社會資金參與改造是指引入社會資金參與的改造，分為政府在統一組織實施“三舊”改造的拆遷階段通過招標的方式引入企業單位承擔拆遷工作，或政府將拆遷及擬改造土地的使用權一併通過招標等公開方式確定土地使用權人，或政府將擬改造土地的使用權通過招標等公開方式確定土地使用權人並由政府負責拆遷等三種類型。按照原政策規定，社會資金參與改造的主要推進流程如下：1.開展土地和房屋權屬調查工作；2.編制並申報單元規劃；3.編制並申報改造方案；4.具體項目改造方案由鎮街政府經徵求公眾意見後上報市“三舊”改造領導小組辦公室審查，經審查通過後由市人民政府彙總上報省人民政府，同時抄送省國土資源廳；5.具體項目改造方案經省人民政府批准後，落實改造方案，辦理建設用地規劃批准書、用地預審或土地出讓合同、項目立項和規劃用地許可等手續。後續政策變革中，相關審批流程已經發生了相應的變革，具體主要按照《關於加強“三舊”改造常態化全流程管理的方案》（東府〔2014〕147號）的相關規定執行。

供地模式方面，按照原政策，社會資金參與改造過程中，政府在統一組織實施“三舊”改造的拆遷階段通過招標的方式引入企業單位承擔拆遷工作，完成拆遷後，土地作政府收購儲備土地；亦可以協議方式出讓供地，該方式供地必須上報市“三舊”改造領導小組審定，並進行公示。政府將拆遷及擬改造土地的使用權一併通過招標等公開方式確定土地使用權人，或政府將擬改造土地的使用權通過招標等公開方式確定土地使用權人並由政府負責拆遷，必須以招標拍賣掛牌方式出讓供地。

（3）集體經濟組織自行改造

集體經濟組織自行改造是指集體經濟組織對其舊村莊自行進行的改造，分為利用其所有的集體建設用地自行改造；申請將其所有的集體建設用地改變為國有後自行改造或與有關單位合作開發建設的改造等三種類型。按照原政策規定，集體經濟組織自行改造的審批流程大體與政府主導改造等審批流程類似，但特別規定在於，農村集體自行出資開發其名下的集體建設用地和國有建設用地，或其名下的集體建設用地和國有建設用地過戶到該農村集體全資擁有的項目公司名下時，在村民（代表）大會表決同意的前提下，經市“三舊”改造領導小組批准後，可免於公開交易；其餘情況下，均需按照集體資產交易監管等規定進行公開交易，選擇合作方。

（4）原土地權利人自行改造

原土地使用權人自行改造是指原土地使用權人自行進行的改造，分為有償出讓的國有建設用地使用權人申請自行改造、劃撥土地使用權人申請自行改造、有償出讓的國有建設用地使用權人收購相鄰多宗地塊集中改造等三種類型。在上述三種類型中，有償出讓的國有建設用地使用權人收購相鄰多宗地塊集中改造較為特殊與典型，此種模式下需先進行分散土地歸宗，由國土部門根據有償出讓的國有建設用地使用權人的申請對分散土地進行整合歸宗，而後編制報批單元規劃、改造方案等。值得注意的是，東莞城市更新原政策中，原土地權利人自行改造限定的改造主體為原土地權利人，而不支持由其他市場主體通過與原土地權利人簽署搬遷補償安置協議的方式形成單一主體，並由該市場主體徑直實施。

2.單宗項目改造

單宗項目改造是指以宗地為單位，土地使用權人申請對已建的項目進行功能改變或拆建改造等的城市建設活動，已批建設用地申請明晰產權和超佔土地完善手續可參照辦理。對於用地手續不完善的已建房屋，兼顧產業結構調整和城市有序發展的要求，可先按市政府出臺的已建房屋補辦房地產權手續政策申請補辦相關手續，再參照政策辦理。單宗項目改造分為四種類型：已批建設用地改為經營性用途、單宗項目拆建改造、轉型企業明晰土地權屬和超佔土地完善手續等。

（1）已批建設用地改為經營性用途

已批建設用地改為經營性用途是指因城鎮規劃調整和企業自身發展需要，將原批准使用的非經營性建設用地改為經營性用途。按照原政策規定，對於已批建設用地改為經營性用途，根據不同的情況設定差異化的供地政策：

1.集體經濟組織使用本集體經濟組織所有的集體建設用地改為商業、旅遊、娛樂、加油站等經營性用途（不包括商品住宅），可以集體自用方式供地，無需補交地價款；

2.非本集體經濟組織使用已批集體建設用地改為經營性用途（不包括商品住宅），根據省府令第100號規定，要求將建築物作價與建設用地使用權捆綁，以集體建設用地使用權流轉招拍掛出讓方式，到市土地交易中心公開交易；

3.集體建設用地使用權流轉出讓後改為經營性用途（不包括商品住宅），要與原土地使用權人協商一致後按《集體建設用地使用權流轉出讓合同》的約定辦理，經市政府批准後，簽訂出讓合同變更協議或者重新簽訂出讓合同，按照集體建設用地使用權流轉有關規定補繳土地出讓金；

4.以有償使用（協議或招拍掛出讓）方式取得的國有建設用地改為經營性用途，經市政府批准後，簽訂出讓合同變更協議或者重新簽訂出讓合同，補繳土地出讓金（詳見附件1《東莞市“三舊”改造用地改變用途並以協議方式辦理出讓手續涉及補繳土地出讓金標準》）；

5.以行政劃撥方式取得的國有建設用地改為經營性用途，在土地使用權人不變的前提下，可申請以協議出讓的方式補辦出讓手續，補繳土地出讓金（詳見附件2《東莞市國有劃撥土地使用權辦理協議出讓（轉讓）手續程序及辦證稅費標準》）；以行政劃撥方式取得的國有建設用地改為經營性用途並轉讓的，進入市土地交易中心公開交易，按照市場價補繳土地出讓金。

（2）單宗項目拆建改造

單宗項目因自身發展需要申請提高容積率的，在不改變原批准用途的情況下，可按實施細則規定辦理。此種模式下，對於生產性工業用地因增資擴產需要申請提高容積率的，一般不再調整土地出讓金、建設配套設施費等，但需重新辦理《建設用地規劃批准書》、重新簽訂土地出讓合同、重新核發土地使用權證。

（3）轉型企業明晰土地權屬

為明晰土地權屬，在不改變土地原批准用途、以及不進行加建、改建、擴建的前提下，根據本身意願和政策的適用性，“三來一補”企業轉為在莞登記註冊的外商投資企業，個體工商戶、個人獨資企業和個人合夥企業等轉為具有法人資格的經營實體，整合原有土地資產、組建企業集團或進行股份制改造的企業（含擬上市公司），利用工業廠房、倉儲用房、傳統商業街等存量房產、土地資源興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業的企業以及符合產業發展政策的其他情形的轉型企業，可按實施細則的規定申請取得原已實際使用的已批建設用地使用權。

（4）超佔土地完善手續

超佔土地是指建設項目超出原批准用地紅線範圍佔用土地。一般而言，在滿足政策規定特定條件下的超佔土地，可在接受違法用地處理後，可憑取得的《建設用地規劃批准書》到市國土資源局申請補辦超佔土地用地手續，超佔土地範圍內的已建房屋，按已建房屋補辦房地產權手續的政策補辦房屋產權手續。

值得注意的是，東莞市城市更新2018年政策變革後，關於城市更新改造模式方面，東莞市已經不再按照成片拆遷改造和單宗項目改造進行大類劃分，但並非據此意味著東莞市城市更新已經沒有的成片拆遷改造和單宗項目改造；在新政確定的改造模式項下，實際項目中依然或存在成片拆遷改造和單宗項目改造的情形，比如，政府主導改造中就存在成片拆遷改造，權利人自改項目中也存在單宗項目改造等情形。

二、政策變革後的改造模式

2018年8月15日，東莞市政府發佈《東莞市人民政府關於深化改革全力推進城市更新提升城市品質的意見》（東府〔2018〕102號，以下簡稱《意見》）；《意見》提出要錨定更新單元，構建政府主導、單一主體掛牌招商、權利人自改三種模式組成的，以政府、社會資本、原權利人等三類力量分別主導、互惠互利的改造新體系。根據《意見》釋放出的信息可知，東莞市將構建新的改造體系，改造模式分別為政府主導、單一主體掛牌招商以及權利人自改等三種模式。

1.政府主導改造

政府主導改造是指市政府授權土地儲備機構、鎮街政府進行具體項目的改造。政府主導改造的，改造主體為市政府授權的土地儲備機構或者鎮街政府，項目相關工作以及審批事宜均由政府負責推進處理；對於土地原權利人的補償，則按照原廣東省國土資源廳（現廣東省自然資源廳）於2018年4月4日頒佈的《關於深入推進“三舊”改造工作實施意見》（粵國土資規字〔2018〕3號）、省政府《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）以及東莞市相關政策規定，合理分配土地增值收益，並可採取物業返還等其他方式兌現補償。政府主導改造模式下的土地供應，除屬於政府收購儲備後再次供地的必須以招標拍賣掛牌方式出讓，其餘的可以協議方式出讓。

根據《意見》所知，東莞市未來將進一步切實抓好土地收儲，加強對重點區域、公有領域土地的集中收儲力度；對於TOD站點周邊綜合開發區域、工業用地保護紅線範圍內改造為經營性用途的，“倍增企業”完善手續後調整為經營性用途的，在同等條件下由政府行使優先購買權，納入土地儲備；公有經濟成分佔主導的企事業單位土地，除採取市屬企業土地整備方式進行改造的以外，實行政府統一收儲，不得大面積大比例劃入單一主體掛牌招商改造範圍。此外，《意見》還提出，改革政府收儲土地補償機制，研究制定建築物合法部分實物補償、超建違建部分按貨幣補償為原則的相關政策。

2.單一主體掛牌招商

單一主體掛牌招商，指的是在更新單元內，土地權利人分散的，實行土地產權和改造權相分離，以公開掛牌招商方式確定市場主體作為單一改造主體（土地受讓方）。根據《意見》所知，單一主體掛牌招商適用的情形主要為更新單元用地範圍內包含集體土地的改造單元，類型包括含政府統籌的鎮村合作項目以及集體經濟組織自行招引的項目等，作為取消村企合作改造模式的替代革新方案。根據《東莞市城市更新單一主體掛牌招商操作規範（試行）（送審稿）》（以下簡稱《操作規範》）所知，單一主體掛牌招商主要適用於以下情形：更新單元需引入市場主體對集體土地或國有土地上舊城鎮、舊村莊、舊廠房進行改造；2）更新單元範圍集體土地、國有土地混合，需引入市場主體實施整體改造。按照《意見》提出的要求，鼓勵一個更新單元只安排一個改造主體整體實施，故《操作規範》中也確定了“整體掛牌原則”即一個更新單元原則上整體掛牌確定一個改造主體。

根據《意見》所知，單一主體掛牌招商分成政府（集體）綜合收益報價、不動產權益公開要約收購兩個環節，政府（集體）綜合收益報價環節實行網上競價，不動產權益公開要約收購環節實行網上公告、線下應答；第一環節報價最高者為第二環節入圍企業（土地擬受讓方），入圍企業限期（1-6個月）內收購100%不動產權益後，確認為競得方（土地最終受讓方）。此外，《操作規範》還提出，收購對價可為貨幣、物業置換、合作股權、收益權等，收購協議應為附條件生效合同，即收購企業取得成交確認書後才生效，無法達到成交條件而終止掛牌的，合同自始不生效，政府不對合同雙方作出任何補償。

3.權利人自行改造

權利人自行改造，顧名思義即原土地使用權人自行進行的改造；在政策變革前具體還包括有償出讓的國有建設用地使用權人申請自行改造、劃撥土地使用權人申請自行改造、有償出讓的國有建設用地使用權人收購相鄰多宗地塊集中改造等三種類型；東莞市2018年本輪政策變革後改造類型未做進一步細分，均統稱為權利人自行改造。

權利人自行改造主要適用的情形有兩種：一是在更新單元範圍內，原不動產登記為唯一權利主體的，可以自行改造；另一則是權利分散但主要權利主體土地佔比達80%的，且剩餘地塊符合“三地”政策的，可完善土地審批手續後實行權利人自行改造。前一種規定情形較易理解，後一種規定的情形需同時滿足兩個條件：1.權利分散但主要權利主體土地佔比達80%；此處規定的主要權利主體，按照東莞市城市更新局工作人員口頭回複稱指的就是一個權利主體而不包括若干個權利人主體土地加起來佔比超過80%的情形。2.剩餘地塊符合“三地”政策指的是符合廣東省、東莞市政策中規定的改造土地涉及邊角地、夾心地、插花地的情形。

根據《關於深入推進“三舊”改造工作實施意見》（粵國土資規字〔2018〕3號）的要求，“三舊”改造涉及“三地”辦理農用地轉用或土地徵收手續的，由各地納入批次用地依法報批，或與主體地塊一併組捲上報；“三舊”改造涉及“三地”面積大於3畝，或累計面積超過項目主體地塊面積（不含“三地”面積）10%，且原則上不超過20%，符合土地利用總體規劃和城鄉規劃的，可將其農用地轉用和土地徵收報批材料，連同由市、縣人民政府對申報地塊的相關說明（包括是否符合“三地”定義、圖形特徵、單塊面積、累計面積佔改造項目主體地塊用地面積比例、是否可以單獨出具規劃要點、是否符合相關規劃、納入改造範圍的必要性、社會經濟預期效益等）一併報地級以上市人民政府根據個案處理原則進行審批。超標“三地”屬於國有建設用地，且主體地塊的改造方案已經有權機關批准的，地級以上市人民政府也可根據個案處理原則進行審批。

《意見》還提出要規範權利人自改模式，取消村企合作改造模式，原備案的村企合作項目應於《意見》印發後一年內確認實施主體，逾期改為政府主導或單一主體掛牌招商改造模式。

2019中國第九屆城市更新模式創新與項目實操高端總裁峰會

【會議時間】：2019年4月12-14日

【會議地點】：中國·廣州

【聯繫電話】：韋經理：17688842421

【適合對象】：政府機關、項目業主、開發商、建設單位、運營商、規劃設計機構、投融資企業及相關產業董事長、總經理等核心高管參加（大會200人規模）

【主辦單位】：土地資源網、地合雲圖、華遠地行集團、廣東興廣城科技有限公司

【峰會特色】：實操專家講解+案例分析+模塊總結+實地考察+項目推介（業主面對面）

本次會議解決的問題

如何抓住城市更新、三舊改造的政策機遇,實現企業轉型升級？

如何結合區域特點來做項目定位與功能提升，實現可持續運營？

如何精準選取融資渠道，ABS、CMBS、REITS在不同更新項目中可能性？

如何組建和培育更新項目的核心運營團隊？

如何識別和規避更新項目中的關鍵風險點？

如何解決拆遷談判、報批報審等問題，使項目快速落地？

面對產權、股權關係複雜的更新項目，有哪些合作方面的機制創新？

……

詳細議程介紹

第一板塊：土地管理法修訂背景下，城市更新最新政策解讀與精準項目獲取路徑解析

第二板塊：城市更新拆遷談判、合作方案設計及拆遷實施要點難點解析

第三板塊：歡迎晚宴+城市更新項目資源鏈接會

第四板塊：城市更新有效融資策略與資產管理成功運作模式精析

第五板塊：城市更新中政府審查要點、審批流程、難點問題突破與新政應對策略

第六板塊：城市更新、棚改舊改圓桌對話

2019中國第九屆城市更新模式創新與項目實操高端總裁峰會

時間行程安排4月11日

晚上：《土地管理法修正案》下土地政策和精準項目獲取路徑解析

城市更新融資工改工商業模式構建研討（貴賓席參加）

4月12日上午：土地管理法修訂背景下，城市更新最新政策解讀與精準項目獲取路徑解析下午：城市更新拆遷談判、合作方案設計及拆遷實施要點難點解析

上午：城市更新有效融資策略與資產管理成功運作模式精析下午：城市更新中政府審查要點、審批流程、難點問題突破與新政應對策略；城市更新、棚改舊改圓桌對話

晚上：城市更新項目路演、專家團問診及項目推介會（需要提前提報審核）貴賓席參加4月14日

貴賓席參加

考察項目：

1、廣州市聯合交易園改造項目；

2、廣州市黃埔古村保護性改造項目。

模式：實地考察、研討

主辦方電話：韋經理 17688842421（手機即微信號，微信諮詢請編輯“ 諮詢峰會”，否則不予通過）

短信報名：編輯短信“諮詢峰會+姓名+企業+職位”發送到17688842421

備註：本峰會針對參會學員有審核標準，會收取一定費用，請知悉。

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