哈佛訪學
許偉
貿易政策一直是國際經濟學領域引人注目同時又備受爭議的話題。達特茅斯學院教授道格拉斯·埃爾文是從事國際貿易研究的著名學者，前年底出了一本書《商業衝突——美國貿易政策史》（Cl ash Over Commer ce-A History of US Trade Pol icy）。該書洋洋灑灑800多頁，詳細介紹了美國建國200多年的貿易政策演變歷程，為我們觀察美國貿易政策的形成提供了重要視角。
埃爾文將美國的貿易政策目標概括為三個“R”，分別是增加財政收入（Revenue）、對國外商品進行限制（Restriction）、促進貿易公平（Reciprocit y）。根據貿易政策目標重要性排序的不同，從1763年至今，美國的貿易政策大體上可分為三個階段。第一個階段是從北美殖民地時期到美國南北戰爭之前，政策的優先目標是獲取財政收入。建國之初，關稅是美國聯邦政府的主要收入來源，比重一度達到90%左右。第二個階段是從南北戰爭結束以後到大蕭條之初，政策的優先目標是限制國外商品的競爭。南北戰爭打破了原來的政治均衡，製造業比重更大的北方各州佔據上風，美國實施了高關稅政策。第三個階段是大蕭條至今，優先目標是促進公平貿易，幫助美國企業打開海外市場。1934年美國通過《公平貿易法案》，第二次世界大戰以後簽署多項自貿協定，逐步降低關稅水平。
影響美國貿易政策的因素主要有哪些呢？埃爾文從經濟地理角度提出了一個分析框架，即美國產業分佈（比如農業、礦業和製造業的分佈）和不同區域參與國際貿易的情況（比如進出口商品的結構）決定該區域當選議員對貿易的態度，議員態度的分佈進而決定貿易政策目標的優先順序。產業分佈和貿易結構往往是一個慢變量，這意味著特定選區的議員對貿易的態度其實很難改變。1828年的美國有22個州，這些州當時的民意代表對關稅的看法，與後來議員對北美自貿協定的看法，相關性係數達到0.6。事後來看，美國的貿易政策“儘管時有衝突，但仍然穩定（St abil it y despite conf l i ct）”。貿易政策的優先目標一旦確定下來，很長時期都難以改變。這也是美國建國這麼多年，真正能夠對貿易政策目標排序產生持續影響的事件只有南北戰爭和大蕭條。這些事件，要麼對當時流行的國際貿易理念造成了重大沖擊，要麼導致了壓倒性政治力量的出現。
在美國政治進程當中，關於貿易政策的爭論一直處於比較突出的位置，總會有其他擾動性因素出現。這些因素儘管難以從根本上改變貿易政策的主要目標，但在個別時期仍有顯著影響。例如，關鍵人物的態度有時候會影響貿易政策短期走向。第一次世界大戰以前，伍德羅·威爾遜致力於推動自由貿易，並在1913年以後成功降低了美國關稅，但一戰以後經濟陷入短暫衰退，美國再次在1921年上調關稅。1934年通過的《公平貿易法案》，增加了總統在貿易事務方面的話語權，這也在一定程度上增加了貿易政策的不確定性。雖然美國貿易政策仍以促進貿易公平、打開國外市場為優先目標，但是否能夠進一步降低關稅水平，取決於總統的態度。當然，埃爾文基於歷史經驗，認為分析美國貿易政策要多關注長期趨勢，如果過多聚焦短期因素，可能會造成誤判。例如，在上個世紀70年代和80年代，美國國內都有不少關於貿易保護主義迴歸的判斷，但事實證明都是誤判。
有趣的是，在運用上述框架預測美國貿易政策未來走向的時候，埃爾文卻相對謹慎。原因似乎有兩點：一是美國經歷了國際金融危機和大衰退，國內中產階級收入增長緩慢，收入和財富分配問題更加突出，貿易政策更有可能作為調節國內問題的工具。二是預測這件事情本身需要謹慎。在書中，他提到了一件趣事，《政治、壓力和關稅》的作者、政治學家夏特斯奈德在分析《霍利—斯穆特法案》後認為，美國並沒有壓倒性的政治力量能夠實施低關稅，但等到書籍出版時，美國卻通過《公平貿易法案》，開啟了美國的低關稅時代。不過，埃爾文相對確定的是，未來美國貿易政策的制定，仍將充斥著不同方面利益的衝突。
這本書的出版相當應景。研究將貿易政策這樣一個宏大又存在廣泛爭議的議題，置於一個簡潔的分析框架之下，無疑為我們理解經濟因素和政治進程的互動、判斷美國貿易政策的動向提供了重要參考。
一是促進公平貿易和打開國際市場，仍是美國貿易政策的優先目標。如埃爾文所言，美國建國至今，貿易政策的優先目標，從籌集收入到限制競爭，再到促進公平貿易，經歷了一個完整的輪替。從萊特希澤近期在美國國會就貿易談判作證的情況看，推動公平貿易得到了兩黨的支持。另外，從經濟角度看，繼續擴大國際貿易符合美國利益。根據美國彼得森國際經濟研究所的分析，目前美國大約有4100多萬個工作崗位和國際貿易相關，大約30萬家企業參與國際貿易，其中98%是中小企業。
二是公平貿易的含義和促進公平貿易的做法正在發生改變。二戰以後，美國主要是通過各種覆蓋面較廣的貿易協定打開談判對象國市場，關稅更多作為一種邊境調節手段，而且總體影響逐步下降。特朗普就任美國總統後，採取了大幅提高關稅的方式，但這種方式在美國國內有不少反對意見。比較典型的觀點認為，應對重點關注不當補貼、損害勞工權益、降低環境保護標準等邊境內措施；正是這些措施導致的扭曲，造成了貿易不公平。
有一點需要注意，今年民主黨史上最年輕眾議院議員亞歷山大·奧卡西奧—科特茲（Al exandr i a Ocasio-Cor tez）提出綠色新政（Gr een New Deal），要求在氣候變化、環境保護、收入分配、勞動權益等方面採取力度更大的措施。涉及國際貿易部分，要求在貿易規則、政府採購和邊境調節方面，更強調勞工權益和環境保護標準，防止工作機會和汙染向海外轉移，以增加美國國內製造業崗位。這些主張，得到所有民主黨總統參選人、超過100位民主黨議員的支持。儘管目前通過國會表決的希望不大，但一旦民主黨在2020年勝選，不排除會在國際貿易協議當中引入更多關於勞工、環保等方面的議題。
三是分析美國貿易政策走向要更多考慮要素參與國際分工的情況。經濟地理重塑以及經濟地理與政治進程的相互作用，仍可能是影響美國貿易政策走向的關鍵變量。但簡單從產業分佈或貿易品結構演變的角度，推斷未來美國政治對貿易政策目標的偏好，或許會有較大偏頗。美國國內關於勞工權益、收入分配等重要議題的爭論，與全球價值鏈、產業內貿易的關聯度越來越高。正如，哈佛大學教授羅迪克所言，超級全球化（Hyper-Gl obal i zat ion）加劇了美國社會的分化、惡化了收入分配。隨著人工智能的快速發展以及全球價值鏈的深化，相比不同行業（比如鋼鐵和高科技）之間的利益衝突，資本和勞動之間的利益衝突可能更為顯著。正因為如此，推斷經濟因素對貿易政策相關政治進程的影響，需要更多著眼於資本、勞動、技術、信息等不同要素參與國際分工、參與利益分配的情況。
（作者系國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究室主任、研究員）
閱讀更多 中國經濟時報 的文章
