摘要：推動新時代社會組織高質量發展，是貫徹“五位一體”社會主義現代化建設總體要求的需求，是落實以人民為中心思想題中應有之義，是提高我國社會治理能力現代化的重要內容，是推動“一帶一路”倡議走岀去的要求，也是社會組織改革發展的方向。制約社會組織高質量的因素是多方面的，既包括社會組織自身存在的結構失衡、自身建設能力較弱和社會組織專業人才匱乏等突出問題，也包括法律法規滯後、政策執行不到位以及人們對社會組織的模糊認識等外部因素。新時代社會組織要實現高質量發展，應以黨建作為引領，更加註重增強社會組織的本領，更加註重優化社會組織發展的外部環境，同時要考慮從中央層面建立社會組織建設和管理工作領導機構。
黨的十九大做出了“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”的重要論斷。隨著我國經濟的不斷髮展，“推動高質量發展是當前和今後一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”。中國特色社會主義進入新時代，“我國社會組織工作已經站到了新的歷史起點上，具備了在新時代更好發揮作用的實踐基礎和制度基礎”。更好地發揮社會組織在新時代新使命新徵程中的重要作用，必須把高質量發展作為社會組織改革發展的指引。
一、新時代社會組織高質量發展的戰略意義
推動新時代社會組織高質量發展，具有重大的戰略意義。首先，它是貫徹“五位一體”社會主義現代化總體要求的需求。中國特色社會主義事業是經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”協調推進的事業，任何一個方面都不可偏廢。高質量發展不僅包括經濟領域的高質量發展，也包括政治領域、文化領域、社會領域和生態領域的高質量發展。推動高質量發展，必須重視經濟建設。社會組織在經濟建設中的作用不容小覷。比如，以行業協會商會為代表的工商服務類社會組織，“通過為行業提供服務、建立行業自律、反映行業訴求、開展國際交流等方式”，直接服務於經濟發展。誠然，不同類型的社會組織與經濟發展的緊密度不完全相同，對經濟發展的貢獻率總體上還比較低，但是誰也無法否認社會組織對經濟發展的貢獻。“我國當前的GDP統計中，並沒有將社會組織作為專門的模塊來統計其創造的經濟價值。《中國民政統計年鑑》中雖然對社會組織創造的經濟價值進行了統計，但是統計值遠遠低於社會組織本身創造的經濟價值。總體而言，社會組織的經濟貢獻被低估了。”根據學者的測算，“2016年全國社會組織增加值總量約2789億元人民幣，佔當年GDP的0.37%”。
推動高質量發展，還必須重視政治建設、文化建設和生態文明建設。我國是社會主義國家，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心，社會組織協商是協商民主的重要內容，社會組織的負責人作為黨代表、人大代表或政協委員參與黨代會、兩會，參與公共事務和決策，參與立法等，都能夠擴大民主協商的代表性和廣泛性，促進政治協商。如《慈善法》制定過程中，多家社會組織積極參與，提出修改意見，對《慈善法》的完善和通過發揮了重要作用。文化建設既需要國家政策的支持，更需要社會力量的共同努力。我國社會組織中有相當數量的社會組織致力於文化傳播與文化建設，從民政部的社會組織服務平臺上可以查詢到，僅名稱中含有“文化”二字的社會組織就多達2萬多家，此外，我國還有相當數量的書畫院、各類文化藝術協會等致力於文化建設。生態文明建設是全社會的責任，社會組織是保護生態環境、普及生態知識、推廣生態文化的重要力量。我國有數量繁多的環保類社會組織，他們在促進生態文明建設方面作用顯著，如眾多環保組織參與溼地保護，為保護我國的溼地生態做出了積極貢獻。因此，要推動“五位一體”社會主義現代化建設，迫切需要社會組織的高質量發展。
其次，它是落實以人民為中心思想題中應有之義。黨的十九大報告指出，“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。社會主要矛盾的轉化，迫切要求推動社會組織高質量發展，充分發揮其在提供公共服務、維護公共利益的重要作用。以教育為例，隨著《民辦教育促進法》的修訂和完善，大量的民辦教育機構應運而生，他們有效地彌補了公辦教育的不足，提升了公民受教育機會。教育部公佈的2017年全國教育事業發展統計公報顯示：“全國共有各級各類民辦學校17.76萬所，比上年增加6668所，佔全國比重34.57%；招生1721.86萬人；各類教育在校生達5120.47萬人。”而眾多的學會、研究會所開展的科普活動，有力提升了公眾的科學素養。在健康領域，民辦醫療機構直接改善了我國的醫療健康服務水平，促進了居民身體健康。《2017年我國衛生健康事業發展統計公報》：“我國民營醫院18759個，佔醫院總數的60.4%。”我國存在數量龐大的群眾體育組織，還有大量散佈在社區的群眾體育社團。根據我國首部體育社會組織發展報告的統計，近十年來，無論登記類或未登記類體育社會組織數量均保持快速增長，“全國正式登記的體育社會組織由2007年的16028個增至2014年底的32749個，年均增幅達到10.75%，遠高於同期全國社會組織4.13個百分點”。這些體育社會組織，致力於引導群眾開展各種體育運動、健身活動，在提高群眾健康素質方面發揮了越來越重要的作用。社會組織中的志願服務，還使群眾可以利用業餘時間開展服務國家、服務社會、服務他人的活動，經受實踐教育和鍛鍊。此外，民間博物館、書畫院等以及他們開展的藝術活動，不斷涵養群眾認識美、愛好美和創造美的能力。
第三，它是提高我國社會治理能力現代化的重要內容。黨的十八大以來，黨中央、國務院多舉措改善就業、提高人民收入、提升教育質量、推進國民健康、完善社會保障、加強社會治理，社會建設事業穩步推進，形成了以民生建設和社會治理為雙翼的社會建設新格局。隨著社會力量的發育，參與社會建設的主體日益多元，社會組織作為獨立的一支社會力量，其在民生建設和社會治理中的作用日益彰顯。就業是民生之本，社會組織在促進居民就業方面發揮的作用很具有說服力。根據民政部公佈的《2017年社會服務發展統計公報》，截至2017年底，全國各類社會組織共吸納社會各類人員就業864.7萬人，比上年增長13.2%，遠高於其他行業吸納社會人員就業的比例。社會組織作為社會治理的重要主體，廣泛參與社區治理、參與公共服務供給，促進了協商治理的實現，提高了社會力量參與社會建設的積極性。從我們到全國各地的調研情況來看，凡是社會治理搞得比較好的地方，其中一個共同點就是社會組織的作用發揮得比較好。例如，2017年9月，深圳出臺了《關於鼓勵和規範社會組織積極有序參與社會治理的意見》，在全國率先提出扶持引導社會組織在社會治理重點領域開展服務、加強社會組織綜合監管等多項措施。黨的十九大報告為新時代社會治理工作確定了新目標，即“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”，強調“推動社會治理重心向基層下移……實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。這是高質量發展這一根本要求在社會治理領域的具體化，意味著社會治理的任務更加繁重。不論是提高社會治理的“四化”水平，還是實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，社會組織的非營利性、志願性、專業性等都是獨特的優勢。社會組織的這些獨特優勢，使其在矛盾糾紛調處、精準救助、養老託老、困境兒童關愛、心理健康、社區矯治等社會治理重點領域，發揮著越來越突出的作用。
第四，它是實施“一帶一路”倡議走岀去的要求。“一帶一路”倡議提出5年來，取得了非凡的成就。“一帶一路”建設是一項系統工程，僅依靠政府力量是遠遠不夠的，還需要充分發揮民間力量。社會組織作為民間力量的組織化形式，在“一帶一路”建設中有著獨特的優勢。“從現實來看，社會組織的參與意識還比較薄弱，參與行為明顯不足，在遇到國（境）外非政府組織抵制‘一帶一路’建設項目時未能發揮有效溝通作用，社會組織在‘一帶一路’建設中的優勢和作用尚未真正發揮出來。”更好地發揮社會組織在“一帶一路”建設中的重要作用，既需要黨和政府的支持，也需要社會組織自身實現高質量發展。
二、高質量發展是新時代社會組織改革發展的方向
改革開放以來，我國社會組織在恢復中重建，獲得了持續健康發展。特別是黨的十八大以來，“黨中央明確提出‘走中國特色社會組織發展之路’的要求，制度設計密集出臺，各項實踐有效進行，社會組織工作領域發生了歷史性變革”。從1988年國務院批准民政部成立社團管理司開始對社會組織進行統一登記以來，我國的社會組織數量已經從4446個，增加到2017年底的76.2萬個，社會組織數量增長迅速，社會組織在經濟社會發展中發揮的作用也與日俱增。如以基金會為主體的慈善組織，積極調動社會資源參與扶貧攻堅、參與扶危濟困、救助社會弱勢群體，有效救助了社會弱勢群體、推動了精準扶貧和精準脫貧；廣泛活躍於基層的各類社會組織，從社區居民的服務需求出發、即使提供各類便民服務，有力地促進了美好家園、和諧平安社區建設。但是，通過與發達國家的社會組織相比，我國的社會組織發展還有較大的差距。以美國為例，根據美國國家稅務局的統計，美國有免稅組織220萬家，2017年吸納各類社會捐贈4100.2億美元，摺合人民幣近3萬億元，相當於美國當年國內生產總值的2.1%。“2016年，我國接受的各類社會捐贈總額為1392.94億元，僅佔國內生產總值的0.19%”，不及美國社會捐贈的5%。我國社會組織吸納社會資源的能力可見一斑。
從理論上講，社會組織是“我國社會主義現代化建設的重要力量”。但是必須看到，社會組織這個力量，是成長中的新生力量，相對於其他力量來說還比較稚嫩和弱小。我國社會組織發展的整體水平仍處於初級階段，在人才、資金、內部治理、動員能力、服務能力等方面仍有待提高完善。如上所述，民營醫院的總數已經超過了公立醫院，但是民營醫院的服務能力和服務水平相對於公立醫院來說差距還很大。又比如在助力精準扶貧方面，社會組織具有動員能力強、執行速度快、理念思維新、扶助精度高的優勢，但是社會組織在精準扶貧中作用的發揮還有很大的提升空間。
制約我國社會組織高質量發展的原因是多方面的，我們可以從社會組織自身和外部環境兩個方面來分析。從社會組織自身來看，我國社會組織的恢復重建始於改革開放，至今也只有40年時間，而且在恢復重建過程中由於缺乏建設經驗還出現過停滯和反覆。因此，從總體上看，社會組織還存在結構失衡、自身建設能力較弱和社會組織專業人才匱乏等突出問題。
社會組織結構失衡首先體現在社會組織分佈的地域差異上，在我國東部經濟發達地區，社會組織數量相對較多，社會組織參與經濟社會發展的程度較高；而在西部欠發達地區，社會組織的數量相對較少，社會組織較少參與當地經濟社會發展。其次，社會組織的結構失衡體現在社會組織類型的分佈不均。最新統計數據顯示，截至2017年底，社會團體的數量是35.5萬個，民辦非企業單位的數量是40萬個，而基金會的數量是6307個。深入分析發現，在東部發達地區，民辦非企業單位的數量超過社會團體，而在西部欠發達地區，社會團體的數量則遠超民辦非企業單位。由此可見，西部地區社會組織直接提供社會服務的比例較小。從社會組織的業務活動範圍來看，社會組織的類型分佈極其不均，教育、醫療、體育、文化、社會服務等領域的社會組織數量較多，其他領域的少得多。
社會組織自身能力建設直接影響社會組織的業務開展和公信力狀況，完善的內部治理結構是社會組織加強自身建設的首要任務。從當前情況看，絕大多數社會組織都能認識到依法自治的重要性，開始建立健全內部治理結構，但是基層的社會組織尤其是廣泛分佈在社區內開展活動的社區社會組織，尚未建立內部治理結構的佔絕大多數。沒有完善的內部治理結構，社會組織難以真正實現依法自治，有的甚至無法正常開展活動。從我們調研瞭解的情況看，各地還存在一定數量的殭屍社會組織。此外，由於我國社會組織在恢復重建過程中，有不少是行政力量推動的，這就使一些較早發展起來的社會組織帶有鮮明的行政化色彩，甚至被冠以“二政府”的名義。近年來隨著行業協會商會與行政機關脫鉤工作的推進，這種狀況在一定程度上得到了扭轉，但是社會組織的規範化和專業化運作還有很長的路要走。
社會組織自身能力弱與社會組織的人才匱乏密不可分。從整體上看，我國社會組織的人才十分匱乏，這表現在兩方面：一方面，由於社會組織恢復重建的歷程並不長，通過社會組織發展實踐培養出來的專業人才較少，而且他們大都被規模較大的社會組織聘用；另一方面，改革開放以來我國的社會科學恢復重建，但由於社會組織發展滯後，很長一段時間，高校並未開設與社會組織相關的課程，遑論課程體系。近年來隨著國家對社會工作人才培養的重視，高校開始探索建立與社會組織相關的課程，但培養的社會組織專業人才數量仍然稀少，無法滿足我國社會組織快速發展的現實需求。黨的十八大以來，中央財政加大了對社會組織負責人培訓的支持力度，這一有益嘗試對提升社會組織的人才隊伍建設發揮了積極的作用，但社會組織的發展需要一批專業的人才，僅對負責人進行培訓，難以產生預期的效果。
制約社會組織高質量發展的外部環境，首先體現在法治環境的制約上。黨的十八大以來，黨和政府不斷完善對社會組織的登記管理、培育扶持、綜合監管，努力建立現代社會組織發展體系，並且以基本法的形式出臺了《慈善法》規範慈善事業的發展。但是，對社會組織的規範性法律法規尚不健全，相關的法律法規更新速度過慢。1998年出臺的《社會團體登記管理條例》經過2016年初的修訂後，於2016年8月公開向社會徵求修訂意見，但之後的2年間，並未發佈經修訂過的條例；1998年出臺的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和2004年出臺的《基金會管理條例》均在2016年5月公開向社會徵求修訂意見，之後的2年間，同樣未發佈修訂過的條例。社會組織領域的三大條例的修訂稿遲遲不公佈，直接影響到對社會組織的登記管理。2018年8月3日，民政部公開就《社會組織登記管理條例》向社會徵集意見，該條例將社會團體、民辦非企業單位和基金會的登記管理合三為一，直接改變了原有的三大條例各自分類管理的形式。
制約社會組織高質量發展的外部環境，還體現在社會組織相關法律法規和規範性文件的落實上。近年來促進社會組織改革發展的法律法規和規範性文件不斷出臺，但各地在貫徹落實的情況上差異顯著。以促進社會組織培育發展為主要目的政府購買服務為例，2016年民政部發布了《關於通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，對向社會組織購買服務提出了具體要求，但我們在調研中發現，在中西部一些省份，尚未開展過政府向社會組織購買服務，導致促進社會組織培育發展的政策落空。
人們對社會組織的認知和良好的輿論環境是促進社會組織高質量發展的必備環境，但從我國社會現實來看，人們對社會組織的認知存在較大誤差，社會組織生存的輿論環境有待改善。2016年出臺的《慈善法》，對促進我國慈善組織和慈善事業的發展意義重大，但實踐中發現，《慈善法》的出臺使人們在增進對慈善組織認識的同時，提升了對社會組織的期待。慈善組織是以社會組織的形式存在的，但是慈善組織的要求遠高於社會組織，從數量上來看，全國有76.2萬個社會組織，而經民政部門認定或登記為慈善組織的截至2018年8月7日僅有4671家，不足社會組織總數的1%。在實踐中容易產生一種誤解，即用慈善組織的標準衡量社會組織。此外，有的領導幹部和社會公眾，不能清晰地認識社會組織在我國經濟社會發展中的作用，這導致他們對社會組織消極對待。良好的政策環境在推動社會組織的發展步入快車道的同時，也給了一些社會組織可乘之機，導致一些社會組織濫竽充數、以次充好，影響社會組織的整體形象。而這些影響社會組織形象的事件經過媒體的渲染，加劇了人們對社會組織的負面刻板印象，從而使社會組織被不良的輿論環境所困擾。
三、推動新時代社會組織高質量發展的戰略對策
社會組織的高質量發展是貫徹落實國家高質量發展戰略的題中之義。要推動社會組織實現高質量發展，必須從加強頂層設計入手、立足我國社會組織發展的現狀、找出阻礙社會組織發展的癥結所在、對症下藥才能實現藥到病除。從戰略的角度看，以下幾個方面至關重要。
首先，以黨建引領社會組織高質量發展。黨的十九大提出的一個重大政治原則，就是“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學內涵中，一個重要方面就是“明確中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”。這就為在社會組織、社區等社會自治力量以及非公有企業等市場力量中加強黨的領導、開展黨的建設提供了堅實的理論依據，廓清了一些思想上的模糊認識。2015年9月，中辦印發的《關於加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》，首次對社會組織黨建工作做出頂層設計，為全面加強社會組織黨的建設工作提供了重要遵循。黨的十九大通過的新黨章第三十三條新增了一款內容，即“社會組織中黨的基層組織，宣傳和執行黨的路線、方針、政策，領導工會、共青團等群團組織，教育管理黨員，引領服務群眾，推動事業發展”。近年來，登記管理機關在社會組織登記管理的過程中加強了對社會組織黨的建設的要求，如在登記成立時摸清社會組織黨員情況、簽訂黨建工作承諾書，將黨建納入社會組織章程、等級評估、評優評先等管理過程。這些新思路新舉措，推動了社會組織黨建工作的創新發展。但是，當前社會組織黨建工作存在組織體系不夠健全、組織覆蓋不夠全面、作用發揮不夠充分等難題，特別是存在與中國特色社會主義進入新時代、與社會組織實現高質量發展還不完全相適應的問題，社會組織黨的建設質量亟待提高。應根據新時代黨的建設總要求，不斷提高社會組織黨的建設質量。對存量社會組織的黨組織，要在“建起來”的基礎上，真正使其“轉起來”、“強起來”；對增量的社會組織黨建工作，要根據“兩個全覆蓋”的要求同步加強黨的建設工作，尤其要注意規範化建設，不能為了全覆蓋而全覆蓋；要充分考慮社會組織人員的流動性、活動的分散性、行業的專業性等特點，學習借鑑而不是完全照搬照抄黨政機關、企事業單位的黨建工作模式，不斷提高對社會組織黨建的規律認識。
其次，全面增強社會組織高質量發展的本領。“打鐵必須自身硬”，社會組織要實現高質量發展，必須全面加強自身的本領。例如，社會組織要適應新時代的新使命和主要矛盾，就需要不斷增強學習本領；社會組織要參與社會治理創新，就需要增強改革創新本領；社會組織要參與脫貧攻堅，就需要加強項目設計和運作本領；社會組織要構建現代社會組織體系，就需要增強科學發展的本領，等等。因此，社會組織必須認真研究當前和今後一段時間內我國經濟社會發展，研究社會組織的發展空間和可以提供的服務，根據自身發展的要求，不斷鍛造高強本領。
第三，營造良好的社會組織高質量發展的外部環境。針對有的領導幹部和社會公眾對社會組織認識存在的誤區，要加大社會組織的宣傳力度，引導社會輿論正確宣傳和報道社會組織，扭轉人們對社會組織及其功能的認知。要總結髮達地區推動政府購買服務的經驗，理清政府與社會的關係，認真梳理執法職能，把社會能自主解決、行業組織能夠自律管理的職能，轉移給具備條件的社會組織，為社會組織的發展釋放活動空間。堅持“一手抓積極引導發展、一手抓嚴格依法管理”的工作方針，將培育發展與綜合監管有機統一起來，絕不能出現“一隻手硬、一隻手軟”的現象。一方面，要加快推進相關法律法規的建立健全和修改完善，總結和推廣政府向社會組織購買服務經驗，嚴格落實國家對社會組織的稅收優惠政策，並通過積極引導和培育社會組織專業人才、完善孵化培育政策和資金保障等進一步促進社會組織的發展；另一方面，要進一步明確登記管理機關、業務主管單位、行業主管部門、財政、稅務、公安等相關部門對社會組織的監管職責，形成“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的管理體制。
第四，建議建立中央層面的領導小組，統籌推進社會組織高質量發展。從社會組織的登記管理來看，社會組織的登記管理機關、業務主管單位、行業主管部門幾乎涵蓋了所有的黨政機關，這就要求能夠有一個統一的領導機制協調社會組織的建設與管理工作。從社會組織的業務活動覆蓋的領域來看，社會組織的活動分佈在各個領域，涉及工商服務、農業及農村發展、科技研究、教育、文化、衛生、體育、生態環境、法律、社會服務、宗教、外事等諸多領域。黨的十八大以來，尤其是黨的十八屆三中全會以來，黨中央和國務院的文件中對社會組織的作用日益重視，社會組織幾乎出現在每個領域的政策文件中。如2015年中共中央、國務院《關於加快推進生態文明建設的意見》、2016年國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》、2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》等文件中均提到社會組織。因此，應該從中央層面建立統一的社會組織建設和管理工作領導小組，為促進社會組織的高質量發展做好頂層設計、統籌協調。有條件的地方應比照中央的做法，根據當地社會組織發展實際，建立適合本地特點的社會組織建設和管理機制，推動社會組織高質量發展。
本文刊發於《理論與改革》2019年第1期，如需引用，請上中國知網下載原文。
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