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從2014年開始，PPP在我國悄然興起，2015、2016年獲得蓬勃發展、方興未艾，但在近兩年大批項目被清理出庫，發展進入停滯期，其根本原因在於PPP泛化，並逐漸異化為新的形式下的政府負債工具，這與PPP降低政府負債的初衷背道而馳。
2019年3月7日，財政部頒佈《財政部關於推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（以下簡稱10號文），該文首次提出了規範的PPP的正負面清單，區分了PPP與地方隱性債務的界限，對於PPP的實踐具有直接的指導意義。
寒冬之際，10號文的出臺正當其時，引導PPP走向規範。真假PPP及其與地方政府負債究竟是何種關係？這是10號文的真義，也是本文探討的主題。
一、PPP與地方政府負債之辨
（一）PPP興起的一大動因是降低地方政府負債
2014年，政府鼓勵和推廣PPP的一大動因是地方政府債臺高築，一度超過了國際通行的政府債務警戒線。這些債務主要來源於地方政府融資平臺向金融機構舉借，用來進行基礎設施建設，進行地方開發。政府通過融資平臺舉債 “大幹快上”，刺激投資需求，導致地方政府債務高企，積重難返，僅靠地方財政收入已經無力償還，部分地區債務違約現象發酵。
與此同時，社會對於基礎設施和公共服務的需求日益增加，政府入不敷出，在這一背景之下，經濟層面，國家提出了“供給側”結構改革的宏觀經濟發展思想，在政府供給領域推廣政府與社會資本合作（PPP），借用民間資本為社會提供基礎設施和公共服務，使社會資本獲得合理回報，同時提高供給的效率，取之於民，用之於民。
（二）PPP遭遇寒冬，主要原因也是因為異化為新形式的政府負債工具
何謂地方政府負債？根據《政府會計準則第8號—負債》第二條，第三條，政府負債需要符合以下幾點特徵：一是，已經確定的應由政府承擔支付責任的債務；二是，政府承擔的金額能夠可靠的計量。
再根據《地方政府性債務風險分類處置指南》，地方政府負債有如下幾種表現形式：
2018年新預算法規定，地方政府建設投資資金可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措，除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，也不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。另根據2012年《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》，“除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委託單位建設並承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。”
至此，合法的地方政府舉債的方式被限定在發行政府債券的範圍內。在BT被禁止之後，在工程建設領域推廣的模式就是PPP，但受到固有觀念的影響，也因為目前PPP保障機制不成熟，社會資本在於政府合作時，擔心投資風險的發生，因而要求政府進行保底承諾，給予固定收益，降低獲利風險。在這種情況下，政府為了推廣PPP只能做出妥協，在協議條款中加入政府承諾回購、承諾固定回報的內容，PPP徹底演化為時間拉長版的BT，成為新形式的政府負債工具。
（三）形成隱性政府負債的PPP是“假PPP”
PPP的操作模式分為特許經營、購買服務、股權合作，PPP的項目類型分為經營性項目、準經營性項目、非經營性項目，經營性項目完全依靠項目經營收益覆蓋成本，準經營性項目依靠經營收益和可行性缺口補助覆蓋成本，非經營性項目依靠政府購買服務覆蓋成本，因此，PPP項目中有可能構成政府負債的為政府負有支出責任的非經營性項目和準經營性項目。
根據10號文、《項目庫管理通知》、《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》、《財政部關於進一步加強政府和社會資本合作示範項目規範管理的通知》，歸納得出PPP構成政府隱性負債的表現形式如下：
以上形式的共同特點，一是政府確需承擔支付責任，二是政府承擔的支付責任是固定的，這符合上述“政府負債”的定義。因此，構成政府負債的PPP項目是違法、違規的項目，是國家明令禁止的，是“假PPP”。
二、真假PPP之辨—“真PPP”的基本點
（一）不構成政府負債的PPP項目也不一定就是“真PPP”
前已論及，構成政府負債的PPP是“假PPP”，那麼不構成政府負債的PPP是否就等同於真PPP？這一觀點也難以成立，因為國家清理PPP，除了清理構成政府負債的PPP項目，同樣清理不規範、不合適的PPP項目，而這些也屬於“假PPP”之列。
根據財政部2017年11月下發的《規範項目庫的通知》以來的文件，除了構成政府負債之外的原因被列為“不規範項目”從而要求停工或出庫的“假PPP”有如下幾種：（1）泛化運用。即不適合採用PPP的項目而套用了PPP模式；（2）未納入預算管理。PPP項目應當納入預算管理，從預算安排中平滑支出；（3）超過10%的財政紅線。PPP項目的年度財政支出不得超過當地一般公共預算的10%；（4）準備工作不足。如履行立項審批手續、未履行國有資產評估、審批手續、未通過物有所值研究和財政承受能力論證；（5）不規範運作的。包括未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方的；未落實債權融資的；未按時足額繳納社會資本金等；（6）未按規定進行信息公開的；（7）未按規定建立績效考核付費機制的。
因此，“真PPP”一定是全面規範的PPP，不構成地方政府負債只是其中的最低要求，規範的PPP從項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、合同條款等方面均有規範化的要求。
（二）“真PPP”的基本點
根據前文對PPP發展脈絡、對PPP與地方政府負債關係、對國家PPP政策文件的梳理，歸納PPP項目的正負面清單，從PPP的運作流程方面得出真PPP應當具有的如下基本點：
（三）真PPP不構成地方政府負債
前已述及，政府負債具有數額的確定性、償還時間的明確性和資金用途的非特定性等特點。而在真PPP模式下，政府並非直接向社會資本方舉借債務，而是通過向社會資本方購買服務的方式提供公共服務和產品，該項債務是政府在衡量財政支付能力後，納入預算的支出，這與政府舉債未納入預算安排有本質區別；再者，政府付費模式之下政府支付金額由項目的可用性、使用量，根據績效考核確定，支付金額具有不確定性，與政府負債要求支付金額確定明顯不符。因而，真PPP不構成地方政府負債。
三、10號文之後真假PPP的不同命運
10號文後，PPP面臨著重新洗牌，去粗取精，去偽存真，真假PPP面臨著完全不同的結果和歸宿。10號文提出了PPP發展的總體要求，首先提及的規範運行，“嚴格項目入庫”，完善“能進能出”的動態調整機制。並規定，如果出現政府回購、政府兜底、承諾固定回報的，已經入庫的項目應當予以清退，項目形成的財政支出責任應當認定為政府負債，依法提請有關部門對相關單位及個人嚴肅問責；如果出現其他不規範的“假PPP項目”，應當限期整改，無法整改或者逾期整改不到位的，已經入庫的項目應當清退，如果形成增加政府負債的，提請有關部門問責和妥善處置。可見對於“假PPP”項目，政府的態度是明令禁止，已經入庫的，進行清庫，尚未入庫的，不允許入庫，存在不規範行為的進行限期整改。
對於真PPP項目，10號文提出，為其“營造規範發展的良好環境”，對“重點領域、重點項目”加大政策支持力度。社會資本方面，鼓勵民資和外資參與，在同等條件下給予優先支持；融資方面，對於規範的PPP項目引導險資、PPP基金加大股權投資力度，鼓勵通過資產交易、資產證券化等方式，豐富進入和退出渠道；重點領域包括健康、養老、文化、體育、旅遊等有一定收益的公益項目；此外，將真PPP形成的政府支出進行預算管理，穩定市場預期，同時強化PPP諮詢機構庫和專家庫的管理。
結語
PPP近年的興起，起始於政府負債的高企，終結於同政府負債的區分，10號文出臺以後，PPP正負面清單確定，真假PPP的界限明晰，真PPP不構成地方政府負債，PPP進入規範發展的新時期，真PPP繼續推廣，假PPP無所遁形。寒冬過後，真PPP的時代已經來臨。
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