李鐵：如何看待進一步放開戶籍限制

近日，發改委要求進一步放開和放寬戶籍制度。放開落戶限制會對中國的城市化進程和民眾的生活產生哪些影響？中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵給出了答案。

進一步放開落戶限制意味著什麼？

今年的全國兩會《政府工作報告》裡特別提出，要“提高新型城鎮化質量”，就是把原來的數量型增長變成質量型增長，因為中國城鎮化人口和戶籍城鎮人口的差距大概有16個百分點。如果整個結構不變，我們還是屬於粗放型增長。大概兩億左右進城的農民工和外來人口沒有享受到基本的公共服務，這是一個比較大的制度性問題。

這次頒佈300萬到500萬人口的城市和100萬到300萬人口的城市分別放開或者是降低落戶准入條件，說明戶籍管理制度改革，從原來的縣級市以下一步步擴展到500萬人口的城市，這是一個非常積極的信號。

除了少數的特大城市和超大城市之外的城市，基本上都要按照中央有關部門的政策來貫徹落實，把整個戶籍管理制度全面放開，這對推進城鎮化進程有非常重要的意義。

2016年，國辦印發《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》。《方案》提出，“

目前來看，力度有必要再加大。第一，戶籍人口城鎮化率目標是達到45%，這是有可能實現的。因為，2017年戶籍人口城鎮化率是42.35%，2018年戶籍人口城鎮化率是43.4%。按這個速度，還有兩年時間，要達到45%是沒問題的。

問題出在這一億農業轉移人口市民化。實際上這些年，戶籍人口的城鎮化率和常住人口的城鎮化率一直有16%的差距，沒有縮小。原因就在於，這些年雖然戶籍人口城鎮化率大幅度提高，但並不是解決存量農民工的轉化問題。

大量的市民化是通過行政劃轉，就是各地城市周邊的農村劃為城鎮區域，直接把這些農民的戶籍身份轉成城鎮戶口，這在很多省都實行了。

雖然看起來這部分城鎮化有所提高，但是並沒有解決根本問題。一方面是他們的生活方式沒有發生根本變化，另一方面是他們的居住條件、基礎設施、公共服務供給也沒有發生本質變化。最大的一個問題是，已經在城鎮就業的這兩億多農民工，他們的落戶始終沒有得到解決。

原因在哪呢？原因在於各地在貫徹落實中央有關政策和一些精神的時候，還是嚴重不到位。所謂的不到位就是說，看起來我們通過行政劃轉，轉移了大批農村人口進入城鎮。但是真正在城鎮長期打工就業的這些外來的農業轉移人口落戶還是面臨嚴重的制度約束和障礙。

所以這次推進100萬到300萬、300萬到500萬大城市戶籍制度改革，是希望能儘快地推進提升城鎮化的質量的進程、加快農業轉移人口市民化，這是一個非常重要的標誌性政策。

如何貫徹落實？

政策已經提出，至少從國務院有關部門已經提出非常明確的要求，要求相關部門認識到這個政策的重要性，我想有些問題是可以得到執行的。

北京市2018年只解決了6000多個轉戶的指標，就是通過積分制。如果按照這種方法來推進人口轉移市民化的過程，需要1300年。這不僅僅是北京，現在全國很多城市都如此，蘇州、廣州、佛山，所有人口流入的地區，都存在這個問題。

政府本來是希望通過積分制來放寬和加大轉移人口的力度，現在積分制變成了約束。所謂約束就是限制，反而提高了進城的門檻。這個門檻不是一般的高。

這次提出了要增加落戶數量，增加到多少？比如佛山有約700萬人口，外來人口占一半。如果一年解決1萬外來人口落戶，350萬外來人口，要約350年才能轉化完畢；如果每年可以解決10萬外來人口落戶，也要約35年。但是我們不能停留在這個最小的幅度，這次提出要增加落戶數量是一個信號，告訴地方不能按照現有的積分制度和落戶的指標數量，提高門檻來限制外來人口的進入，客觀地講這是不公平的。

第二，積分制還有一個重要的調整，要求把積分的項目刪減或者把項目合併。實際上，過去的積分項目太多，設置的條件越來越嚴苛，過去我們設置的學歷等不必要的積分條件沒有什麼價值。

積分規則要以社保年限和就業年限為主，實際上我覺得這是參照香港的經驗，就是外來人口在一個城市的就業期限長短，說明他在這個城市穩定的就業程度。

當勞動者在一個城市有一定的就業年限和就業時間的時候，就說明其工作態度和工作能力是被就業單位認可的。工作了一定的時間長度，也說明這個城市對這個就業崗位是有需求的。按照這個標準解決落戶問題，這是有理有據的。這一點，我覺得確實是應該作為一個主要的落戶參考依據。

其他比如說年齡等過於嚴格的落戶限制，這不是未來戶改的方向。在某種程度上，一些地方政府對於中央的戶籍管理制度改革以及城鎮化政策的理解還是有比較大的反差。

不能一概否定戶籍制度

我們不能一概否定戶籍制度，至少戶籍制度目前還在發揮作用。它從上世紀50年代以來，一直延續到現在，形成城鄉和區域的多樣化戶籍管理，實際上對中國經濟和社會發展起到了一定的穩定作用。

比如，中國的城鎮化進程是世界人口中最大規模的城鎮化進程，僅僅30年，我們解決了四、五億人進入城鎮就業的問題，但是並沒有像南亞國家、拉美國家一樣出現大量的城市貧民窟。

中等收入陷阱中最大的問題就是城市問題，就是農村人口進入城鎮以後得不到就業，沒有就業保障，沒有公共服務等，因此而出現了貧民窟和城市社會的一系列嚴重問題。

中國沒有出現這些問題，也是因為有了土地制度和戶籍管理制度的保障，雖然限制了大規模人口盲目的進城和流動，但是通過就業導向用到的城鎮化進程卻一直在穩定地推進。

另外，戶籍制度是歷史延續下來的一種制度，而且已經形成了複雜的利益關係。面對快速的城鎮化進程，中國的教育、衛生、醫療等公共服務系統還存在著長期的資源短缺。

這種資源短缺導致的供給不平衡是城鄉、社會面臨的一個長期矛盾。這種矛盾怎麼在戶籍管理制度改革過程中逐步、穩定地解決，是政策制定者必須要考慮的問題。

現在的問題首先是在增量放開戶籍限制的過程中，能不能擴大放開戶籍限制的比重。第二，能否通過政府的一些有效手段來緩解社會矛盾

戶籍管理制度改革，實際在某種程度上，也是針對城市需求，把一部分外來人口的行為長期化，有利於提高城市居民的生活質量和城市的公共服務質量，這是非常必要的，並不是有些人想象的，解決落戶問題一定會引起多大的波動。目前來看，我們地方政策導向出現一些問題。

留守兒童有很大一部分是市場的選擇

流動人口中至少舉家遷徙的佔20%多，那就是將近5000萬人。這些家庭的孩子就在父母的就業地上學。

我們得承認現實。

第一，大部分隨遷子女的教育都是通過民辦學校來解決。如果民辦學校的教育質量和當地公辦學校的教育質量有比較大的差距，其實可以採取很多種方法逐步縮小這種差距。

比如，是否可以通過政府補貼、政府培訓和財政的一部分投入，來解決校舍建設和教師水平等問題。大量的民辦學校的存在，需要得到承認和認可，這是我們必須要面臨的現實的問題。

我們應該承認，人口流入地區，特別是外來人口占比重較大的城鎮，公共資源短缺是長期存在。我們應該正視，通過一段時間的努力逐步加以解決，但不能是妨礙落戶的藉口。

同時，我們一定要認識到，不能以過高的公共服務標準，作為限制農業轉移人口落戶的藉口。要在過渡期間，允許低成本的公共服務存在並逐步提高，同時允許市場發揮作用，彌補政府資源的嚴重不足。

第二，隨遷子女未來教育的認定如何解決。因為他們要從小學升初中，然後還要上大學，教育認定怎麼來解決？這也需要進一步的政策支持。比如敞開教育資源，繼續興辦各種公辦學校；在人口流出地區和流入地區公共資源不匹配的情況下，是否可以從人口流出地區調一批教師等。

我曾經寫過一本書，有一個電梯的比喻。儘管電梯是公共空間，但電梯裡的人心裡是不願意讓新的人進入的。現在的情況是，上了電梯的人，掌握著決策權，可以強制不讓別人進來，這就是我們面臨的最大的制度障礙。

留守兒童的形成，有市場的原因，有社會的原因，也有成本的原因。

農民工在外打工就業，有兩種選擇。第一種，掙了錢還回到家鄉生活，這就要最大限度地降低他們在城市中的生活成本，帶著孩子去和不帶孩子去，成本是不一樣的。所以留守兒童有很大一部分是市場的選擇。

到目前為止，中西部地區的戶口放開，很多人不願意落戶，一個很重要的考慮就是生活成本。第二就是包容性，即城市有沒有給外來勞動者提供應該提供的公共服務的保障，這可能會決定一部分農業轉移人口市民化。

這是兩類情況，我們不一定要把其歸結為所謂的市場問題或者所謂的制度等問題。留守兒童在中國的城市化進程中，是一個長期現象。這種現象產生的問題可能通過兩方面來解決。

一是留守兒童家鄉提高對他們的支持和關愛，增加教育資源配置，來解決他們的問題。二是其父母的就業所在地，對已經跟隨其父母到這裡來的孩子，儘量地將他們的民辦教育轉化為義務教育。

民辦教育要花錢，義務教育不用花錢。中國國家的教育支出，是按照戶籍人口分配，教育支出給的是每一個省份的戶籍人口，它不是按照常住人口分配。現在，發達地區增加了上億的常住人口，但是他們的教育資源卻仍然按照戶籍的還在持續地投入到他們的家鄉。

所以在這個方面，怎麼樣進行利益格局的調整，這是需要更深入的研究和制定出更為細緻的解決方案，也需要加大區域間的協調力度，或者是尊重常住人口分佈的現實空間格局，在增量分配方案中考慮人口流入地區的教育資源的再配置。

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