本报记者/余智梅
制定授权放权清单、分类开展授权放权，国务院国资委由管企业向管资本转变迈出重要步伐。
4月28日，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(以下简称《方案》)。《方案》明确，到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。出资人代表机构加快转变职能和履职方式，切实减少对国有企业的行政干预。
4月29日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，国资委副主任翁杰明介绍了改革国有资本授权经营体制工作相关情况。
党的十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。党的十九大再次强调，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。改革国有资本授权经营体制，是深化国企改革、完善国有资产管理体制的重要内容。
翁杰明表示：“改革国有资本授权经营体制，是今年国资委深化改革的首要关键任务。根据《方案》的要求，国资委将制定印发《国资委的授权放权清单2019年版》，分类开展授权放权，建立健全国资国企在线监管系统，强化事中事后监管，确保相关改革工作落到实处；同时指导推动地方做好《方案》落实工作。”
定边界：国资委将出台首份授权放权清单
翁杰明指出：“这次改革比较突出的亮点，就是按照中央的要求，国资监管的机构，也就是出资人代表机构，在由管企业转为管资本过程当中迈出了重要的步伐。”
界定权责边界，就是要明确“谁来授、授给谁”的问题。
对此，翁杰明指出，明确国资委、财政部及其他部门、机构，根据国务院委托作为授权主体，要依法科学界定职责定位，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
财经评论员谭浩俊认为，这是国资国企改革迈出的又一重要步伐，也是进一步理顺政企关系、给企业放权、充分发挥市场对资源配置起决定性作用的重要体现。其中，制定出台出资人代表机构监管权力责任清单，是最鲜明的特点。
“因为，一旦权力清单推出，清单以外事项将由企业依法自主决策。也就是说，企业在自主决策过程中，只要考虑是否符合法律规定，而不要在法律规定之外再接受监管机构的一道审查审批程序，甚至权力制约。”谭浩俊表示。
实际上，自十八届三中全会以来，国务院国资委和相关出资人代表机构已在对企业授权放权方面开展了大量工作。按照国务院国资委以管资本为主推进职能转变的方案，明确精简事项达到了43项。同时，国资委制定了权力责任清单，明确了国资委的权力和责任就是36项。这意味着清单之外无权力，清单之内也要加大削减审批事项和事前备案事项。
翁杰明表示，今后将更多地实行清单管理。出资人代表机构代表国家，事先制定各种清单、列出各种规范。这就意味着清单之外出资人代表机构不做干预，清单之内也要尽最大可能减少事前审批，包括事前备案。事前备案不仅仅是要减少，甚至在国资委的行权当中要尽可能取消，切实给企业减负。国资委明确表示，除了在干部人事管理方面有事前备案的要求，其他方面不应提出“事前备案”“事前沟通一致”“备案同意后实施”，也就是说，要放权就是真放权，让企业按照市场化、法治化的要求，实现良好健康运行。
引发关注的是，为配合政策落实，国资委将出台《国资委的授权放权清单（2019版）》。
“文件的实施都要有细则和举措，这样落实下去企业才有获得感。”翁杰明介绍，根据中央的要求和企业的期盼，国资委目前已经草拟了《国资委的授权放权清单（2019版）》，有不下30项的措施推出。有的是对中央企业普惠的，有的是对重点改革企业比如国有资本投资公司、国有资本运营公司、创建世界一流示范企业等等，也有的是对一些特殊企业授权的。随着授权放权清单的推出，出资人权责清单也要做进一步的完善。
《方案》提出，在2022年要基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。
“但具体的授权工作，将会秉承严谨务实的原则，也就是不‘一刀切’，不简单地设时间表。成熟一家，授权一家。如果行使得好，根据实际情况加大授权，如果履行得不好，也要根据实际情况把它收回来。总的来讲，一切服从于工作效果。”翁杰明在吹风会上表示。
早在今年初，国资委相关负责人就表示，国资委会及时调整出资人监管权力和责任清单，进一步减少审批事项、事前备案事项，规范事中事后备案，统一授权和个性化授权相结合，一企一策明确授权事项，改进监管方式，创新监管手段，增强监管的针对性有效性，实现“放活和管好相统一”，为培育世界一流企业创造有利条件。
此次《方案》强调，将分类开展授权放权。如何对这国有资本投资、运营两类公司开展授权放权备受关注。
十八届三中全会以来，在各级国资委的指导、推动下，国有企业陆续开展了国有资本投资、运营公司的试点。2014年7月，国资委选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。2016年之后，国资委进一步深化、扩大试点，将试点范围扩展到了10家。2019年初，国资委新增11家央企进行两类公司改革试点。
至此，先后有21家中央企业和122家地方的企业改组组建为国有资本投资公司和国有资本运营公司。
“这两类公司的特点是比较明显的，主要围绕资本投资和资本运营，重在体现国有资本的布局和国有资本的收益。也就意味着它在管理方式、工作方式、行权方式等等都需要作出相应的改革。我们在这方面做出了探索，也收到了一定的成效。”翁杰明指出。
如何分类开展授权放权？《方案》强调，出资人代表机构对国有资本投资、运营公司及其他商业类企业、公益类企业等不同类型企业给予不同范围、不同程度的授权放权，定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。
例如，对国有资本投资、运营公司来说，出资人代表机构要结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权，维护好股东合法权益。
此外，《方案》对未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业也做出了相关要求。例如，要充分落实企业的经营自主权，出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。
此外，《方案》强调，对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，明确由董事会自主决定公司内部管理机构设置、基本管理制度制定、风险内控和法律合规管理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。
重企业：加强企业行权能力建设
“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制，建设规范高效的董事会，深化企业内部三项制度改革，加强国有资产基础管理，优化集团管控，提升资本运作能力。”翁杰明强调要加强企业行权能力建设，确保“接得住”。
有专家指出，并不存在企业接不接得住的问题，只要按照现代企业制度的要求完善公司治理，就一定能“接得住”。
此次《方案》就明确要求完善公司治理。比如，按照建设中国特色现代国有企业制度的要求，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。又如，建设规范高效的董事会，完善董事会运作机制，提升董事会履职能力，激发经理层活力。要在所出资企业积极推行经理层市场化选聘和契约化管理，明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任，强化刚性考核，建立退出机制。
公开资料显示，我国中央企业的公司制改革已全面完成，已有83家央企建立了规范的董事会，有46家央企对3300多名经理实现了契约化管理，在控股的81家上市公司实行了股权激励。
下一步，国资委要求一方面要强化章程约束，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。依法依规、一企一策地制定公司章程，规范各治理主体的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务。
另一方面，发挥董事作用，主要通过董事体现出资人意志。依据股权关系委派董事或提名董事人选，建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，规范董事的权利和责任，明确工作目标和重点。
此外，《方案》还强调提升资本运作能力。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。
建体系：统筹协同强化监管
国资委要“放得下”，也要确保“管得好”。加大授权放权之后，国资委如何完善监督监管体系是一个重要课题。
对此，翁杰明指出，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。统筹协同各类监督力量，增强监督工作合力，形成监督工作闭环。健全并严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度，建立健全分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究工作体系。
据翁杰明介绍，从去年下半年以来，国务院国资委加快推进了一项重要工作，就是建立国资国企在线监管系统。要突出事中事后监管，就要构建“横向到边、纵向到底”的国资国企在线监管系统。要通过这个系统和中央企业进行互联互通，对中央企业“三重一大”的决策，以及投资、资金的运行进行全面监督和管理。同时，对违规经营投资责任进行追究，也建立了严格的工作体系。
在这次吹风会上，翁杰明强调了强化有效监管。他指出，在授权的同时，全面加强合规风控体系建设，加强事中事后监管。2019年将建成有针对性的国资国企在线监管系统，实施动态监管。放权要看企业的行权能力怎么样，能不能“接得住”、“接得好”。“接得好”当然可以保持授权甚至加大授权，如果行使的不好，那么权也可以收回来，这就是动态管理、动态调整。
“按照中央的要求，国有企业改革中核心的一条是要保证国有资产的保值增值，坚决地避免国有资产流失。鉴于此，我们要坚决地把‘放活和管好相统一’的原则把握好、落实好。”翁杰明指出，要采取的措施，还有很重要的两个方面。
一个是整合各种监督资源，目前有企业内部审计、出资人审计、国家审计、纪检监察、巡视等等，构成了一个完整的监督体系。
下一步，要结合中央企业纪检监察机构派驻改革的要求，按照有关规定清晰界定各个监督主体的相应职责。特别重要的是形成监督体系工作的互联互通，形成我们工作效果的一盘棋。在形成合力过程中，达到对国有资本、国有资产有效监管的目的。
同时，国资委还将健全国有企业违规经营投资责任的追究制度。翁杰明表示，在推进改革的过程中，一方面是要“放活”，让企业依法享有属于它自身的财产权和经营权。另一方面，放了权不等于可以随便用，有权就要有责，就要很好地行使责任。国务院国资委出台了相应的责任追究文件，坚决避免国有资产流失。
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