當前，雲南產業園區發展勢頭明顯加快，但也面臨同質化競爭、特色不明顯、單打獨鬥，以及縣級園區基礎設施、公共服務、市場服務、產業服務配套不足等問題。近年來，保山市通過探索“園中園”模式，闖出了一條工業高質量跨越式發展的路子，2016—2018年，規模以上工業和GDP年均增速分別達13.43%和10.53%。
保山市“園中園”模式的特點
打破行政區劃界限。創造性地提出在保山工業園區中設縣（市、區）園區，由各縣（市、區）與保山工貿園區共建共享“園中園”，高標準規劃“一區五園六大產業”：保山工貿園區規劃大數據和輕紡產業，隆陽園規劃電子信息產業，龍陵園規劃硅精深加工產業，施甸園規劃裝備製造產業，昌寧園規劃生物資源加工產業，騰衝園規劃機電產業。聚合市級、5縣（市、區）、園區力量解決基礎設施、公共服務、市場服務、產業服務等配套不足問題，降低配套成本、提高承載能力、延伸產業鏈條。解決縣級園區同質化問題，形成錯位發展、合作共建共享、聚集發展，產生了“1+5>6”的聚集效應。
政策保障。先後出臺一系列政策，明確合作模式、效益分配、招商引資、項目審批、安全管理、資金保障等“園中園”建設發展所涉及的各種政策。一是實施期限。各縣（市、區）對“園中園”的管理權屬50年不變。二是用地合作模式。“園中園”建設堅持“統一徵地、統一總體規劃和產業規劃、統一入園標準”，所涉及的項目建設用地、佔補平衡指標由各縣（市、區）自行解決。土地徵收、房屋拆遷的補償標準按隆陽區相關規定執行，徵地拆遷費和徵轉報批經費由各縣（市、區）承擔。三是基礎共建。“園中園”外圍基礎設施建設由保山工貿園區承擔，內部基礎設施建設由縣（市、區）政府自行承擔。四是效益分配。入駐“園中園”的企業所產生的稅費收入和政府性基金收入（教育費附加、排汙費、汙水處理費除外）歸各縣（市、區）政府。各縣（市、區）招商引資企業如因一個園一個主導產業的規劃限制需入駐別的“園中園”時，招商方和接收方按5∶5分享其稅收所得。五是統計模式。“園中園”的產值、增加值、固定資產投資等經濟指標由各縣（市、區）分別統計。六是資金保障。為支持“園中園”儘快啟動建設，保山市從市級產業發展基金中給每個“園中園”安排2億元資本金進行融資貸款。市級重點產業發展基金優先安排“園中園”項目使用。鼓勵各縣（市、區）政府積極採取項目融資、風險投資、信用擔保、PPP、EPC、BOT、發行債券和商業信貸合作等融資形式，引導園區多元化投入，加速園區基礎設施建設。
實施六項招商政策。實施“51+49”混合所有制股權方式和“10+3”PPP融資方式，逐步提升投融資能力；對單項總投資在50億元以上的大項目好項目，承接地因規劃、資金等因素難以承接的，以市級為平臺，由5縣（市、區）及園區採取“1+5”共建共享發展機制建設，破解單項總投資50億元以上的大項目好項目落地難的問題；實施“5+8”標準廠房租購政策；實施“30+37”電價優惠，新材料產業按照0.30元/千瓦時、信息產業按照0.33元/千瓦時、輕紡產業按照0.37元/千瓦時實行電價優惠，用電量達到一定規模的企業可以單獨定價。實施“5+5”購房扶持等優惠政策。
構建“一線兩園”的內外發展平臺。發揮保山和緬甸曼德勒、密支那在中緬經濟走廊、面向南亞東南亞陸上經濟帶兩大重要節點的作用，謀劃構建保山到緬甸曼德勒、密支那之間的“一線兩園”。把保山工貿園區“園中園”、騰衝邊合區“園中園”作為境內產業集聚的重要載體和平臺，把曼德勒繆達經貿合作區、密支那經濟開發區作為融入“一帶一路”建設的重要支撐點。通過境內、境外兩個園區建設，形成“兩園聯動”的良好局面。
保山市探索“園中園”模式取得的經驗
改革創新增活力。保山市推進落實全面深化改革，跳出條條框框的限制，打破縣縣建園區的常規思維定式，以供給側結構性改革為主線，創造性地提出“園中園”模式，高標準規劃，探索園區的差異化競爭和基礎設施、公共服務的共建共享、聚集發展，深化財稅、投融資體制改革，取得了明顯成效。
高位推動是前提。中共保山市委、市政府成立以市委書記和市長任組長，常務副市長、隆陽區委書記任副組長，相關職能部門主要領導為成員的“園中園”共建工作領導小組，市委書記擔任“園中園”建設督導人，高位推動“園中園”建設。保山工貿園區和5個縣（市、區）分別成立“園中園”建設領導機構，縣（市、區）黨政“一把手”高度重視，主抓“園中園”各項建設工作。
營商環境作保障。保山市把轉職能、轉方式、轉作風作為優化營商環境的突破口，堅持以上率下，圍繞重點工作、重大項目的服務，由市領導掛鉤負責“4個重大發展項目”，制定和實施對縣級“園中園”考核評價辦法，按周、月、季度進行督促落實。市委主要領導掛鉤和政協主席負責督查“園中園”建設，各縣級“園中園”建設排名的動態變化由有關媒體公開。把專項整治作為優化營商環境的抓手，紀檢部門加強日常監督，每年開展為期一個月的專項整治，促進全市黨員幹部將更多的精力用於謀改革優服務促跨越，激發出“跨越發展爭創一流，比學趕超奮勇爭先”的精氣神。抓“放管服”改革，市級行政審批事項從286項壓縮至116項，制定和實施《保山市開展為民辦事“一次辦結”試點工作實施方案》《保山市“多證合一”改革方案》等提升行政效率措施，開通“12310”“放管服”改革專線投訴電話，公佈“最多跑一次”事項清單，企業、群眾辦事實施“最多跑一次”和“一次辦結”。目前，75個市級事項、100個縣級事項“一次辦結”率都達了100%。2017-2018年，保山市連續兩年在全省營商環境評估中綜合得分排名第一。
保山市“園中園”建設面臨的困難和問題
水電硅材一體化發展亟須政策扶持。中共雲南省委、省政府提出，做好當前經濟工作，要推動以製造業為重點的產業集群發展，堅持“兩型三化”產業發展方向，聚焦傳統產業轉型升級、八大重點產業發展，深化全力打造世界一流“三張牌”內涵。保山的低電價和硅礦使其在硅產業發展方面具備資源和產業鏈優勢，硅基產業已形成規模效應，亟須政策扶持，將保山“園中園”打造成為全省水電硅材一體化示範區之一。目前，省級已相繼出臺了《實施優價滿發推動水電鋁材一體化發展專項用電方案》等專項政策，但尚未出臺水電硅材一體化發展專項用電方案。同時，保山積極招商引入隆基股份11GW單晶硅棒項目，並給予該企業0.25元/度的電價優惠政策，對優惠電價的補貼壓力越來越大。
項目審批權限較小，程序複雜。雖然園區已獲得一定的審批權限授權，但園區在雲南投資項目審批監管系統中沒有平臺，無法通過本級監管平臺進行項目審批及事中事後監管，一些簡單事項園區管委會都無權限辦理。
部分稅收扶持政策到期後不再執行，進一步加劇了園區建設的資金困難。根據有關政策“自2012年起，5年內省級工業園區內新增稅收，依照現行財政體制規定應上繳省級財政部分，留給工業園區用於基礎設施建設”的規定，2017年開始不再執行，稅收返還減少，進一步加劇了園區建設的資金困難，而目前保山“園中園”基礎設施投入大、融資難。
現有用地指標難以滿足建設需求。無論是基礎設施，還是入園項目，園區開發建設都需要大量的建設用地，受土地利用規劃調整、建設用地指標較少等因素的影響，一些項目建設未能按期推進。
幾點建議
保山“園中園”的做法值得在全省園區建設中大力推廣。保山深入貫徹落實雲南省委、省政府提出“兩型三化”的產業發展方向，聚焦傳統產業轉型升級、八大重點產業發展，深化打造世界一流“三張牌”內涵，園區建設摒棄縣縣建園區、配套不足的老路，高標準規劃“園中園”，聚合市、縣、園區力量提升配套能力、強化招商引資，為基礎薄弱地區推動工業高質量跨越式發展作出了示範。
支持“一線兩園”建設。建議國家和省級層面加大對“一線兩園”建設的支持力度，把握中緬兩國政府簽署《關於共建中緬經濟走廊的諒解備忘錄》的歷史機遇。作為省內第一個在緬甸建設園區的州（市），保山要加強向省委、省政府彙報、與緬方溝通交流，積極爭取中緬經濟走廊聯合委員會在政策、資金、項目等方面的支持，全面提升“五通”水平，力爭早日建設猴橋—密支那—曼德勒的高速公路和鐵路，有序推進曼德勒繆達經貿合作區、密支那經濟開發區園區基礎設施、標準廠房、配套設施等建設，為企業入園創造良好條件。
加大政策扶持力度，將保山“園中園”打造成為全省水電硅材一體化示範區之一。加快建設硅工業研究中心等技術研發平臺，支持保山市相關企業在硅材冶煉、精深加工等方面加大研發投入。建議省級儘快出臺水電硅材一體化發展專項用電方案，在電價方面與水電鋁享受相同政策；對水電硅材一體化發展單獨制定出臺電價優惠政策。
精減審批程序。建議省級給予保山“園中園”更大的項目審批權限，進一步加快園區在線審批平臺建設，力爭實現園區投資項目線上運行。全面落實“一站式辦公”“一條龍服務”和首問負責、限時辦結、責任追究等規章制度，對企業入園、項目落地、要件報批等提供全程跟蹤服務，切實為投資者提供零距離、零障礙服務，最大限度地減少項目建設成本。
對建設用地指標進行單列。2018年，保山工貿園區已被列為全省重點打造的10個千億級園區之一，同時，保山“園中園”正努力打造全省招商引資示範區，園區基礎設施及入園項目用地需求較大，建議在省級範圍對包括保山工貿園區、“園中園”在內的省級重點園區建設用地指標進行單列。
作者 趙曉華 中共雲南省委黨校經濟學教研部副主任、教授
申 珅 中共雲南省委黨校經濟學教研部教師
原載2019年《社會主義論壇》第10期“專題調研”
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