鄧根寶：依法規範行使不起訴權的探索實踐

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依法規範行使不起訴權的探索實踐

鄧根保

江蘇省張家港市人民檢察院黨組書記、檢察長

摘 要 ：不起訴權作為可以終結訴訟程序的一項權力，從誕生之日就有著被濫用的潛在危險。依法規範不起訴權是檢察機關聚焦主責主業、深化改革效果、提供優質檢察產品的必然要求。近年來，張家港市人民檢察院對所有不起訴的案件均實現零複議、零複核、零申訴、零自訴、零再犯效果。在總結司法實踐經驗做法的基礎上，提出從理念層面敢用善用、從制度層面建立健全、從監督層面嚴防密防、從效果層面求實求深等對策建議。

關鍵詞 ：不起訴權 案件質量 公開公正 綜合效果

正文

不起訴權作為刑事訴訟法賦予檢察機關的重要權力，是公訴權的重要組成部分。能否用好不起訴權，是衡量檢察機關履行職責是否到位、檢察權行使正確與否的重要方面。近年來，張家港市人民檢察院不起訴工作呈現“雙增長”（不起訴人數和不起訴率持續增長）和“五個零”（所有不起訴的案件均實現了零複議、零複核、零申訴、零自訴、零再犯）的總體態勢，對依法規範運用不起訴權作出了基層探索和實踐。

一、依法規範運用不起訴權的重要意義

不起訴權是保障無罪的人不受刑事追究的重要制度保障，是貫徹寬嚴相濟刑事政策的重要制度設計，是節約司法資源的重要程序設計，在保障人權、減少訟累、教育和感化犯罪嫌疑人、緩解社會矛盾等方面都發揮著積極的作用。

（一）依法運用不起訴權是聚焦主責主業的必然要求

檢察機關的角色定位不應當僅為起訴者、司法監督者，還應當是一個程序調節者，為刑事案件程序分流作出選擇。檢察機關作為“國家公共利益的代表”，應該履行好守護法律、維護公正的職責。不可否認的是，受“重打擊、輕保護”刑事理念的影響，檢察機關過去一段時間注重追訴和打擊犯罪，而對非犯罪化、非刑罰化措施在預防犯罪和修復社會關係中的積極功能認識不足。公訴包含著審查起訴、出庭支持公訴，審查起訴必然就包含著決定起訴和決定不起訴。如果說起訴權是一種積極的公訴權，不起訴權可以理解為一種消極的公訴權，這兩方面都是公訴權的重要組成部分。但在具體實踐過程中，檢察官存在著不會用、不想用、不敢用的傾向。依法運用不起訴權就是勇於擔責擔險，就是聚焦法律監督主責主業。

（二）大膽運用不起訴權是深化改革效果的必然要求

司法責任制改革、訴訟制度改革、認罪認罰從寬等改革項目都要求大膽運用不起訴權。比如檢察機關通過酌定不起訴工作，充分發揮庭前把關、分流作用，對不需要進入審判程序的案件及時終結，保證案件質量，提高訴訟效率，助推真正實現庭審實質化，正是落實以審判為中心的訴訟制度改革的應有之義。改革所設想的“認罪認罰從寬”制度，不僅運用在審判程序中，還應在審前程序中加以貫徹。從刑事訴訟全流程的角度進行程序簡化探索的同時，應充分發揮檢察機關的職能，在審判程序之前實現不起訴的程序價值，使滿足條件的案件在移交法院審理之前結束訴訟進程，也在量上保證進入審判程序的案件能夠得到高質量的審理。對於犯罪嫌疑人來說，也能夠吸引其儘快自願認罪，儘早脫離刑事訴訟程序的負擔，實現其認罪認罰帶來的直接利益。

（三）規範運用不起訴權是提供優質檢察產品的必然要求

法律制度是社會的反光鏡，刑罰的謙抑性，折射出社會的文明程度和刑事法律的人文情懷。現行的《刑事訴訟法》對不起訴裁量權的適用條件規定的較為簡單、抽象，因此，在辦案過程中難免會出現部分不起訴案件存在司法標準不統一、適用程序不規範等問題。這就需要針對個案，檢察官不僅要進行“是否符合起訴條件”的合法性審查，更要進行“是否具有起訴必要”的合理性判斷，不僅要順利辦結一個案件，更要通過辦案起到彰顯公平正義、引領法治進步的作用，體現檢察價值、貢獻檢察智慧。

二、依法規範運用不起訴權的基層探索

近年來，張家港市人民檢察院不斷優化司法理念，以追求被不起訴人、被害人、偵查機關、社會評價四個滿意為導向，以實現司法辦案政治效果、法律效果和社會效果相統一為目標，嚴格依法規範運用不起訴權，充分發揮審前主導作用，依法保障不起訴權正確行使。2017、2018年度不起訴人數分別為106人、270人，不起訴率分別為 4.0%、10.8%，2019 年 1 - 4 月份不起訴 70 人，接近 2016 年全年總數，不起訴率為 11.6%。所有不起訴的案件均實現了零複議、零複核、零申訴、零自訴、零再犯。具體做法可以用“三個強化、三個確保”來概括：

（一）強化司法責任，確保案件質量

突出司法辦案親歷性審查要求，積極轉變“重入罪輕出罪”的思維，樹牢“少捕慎訴”理念，堅決預防和杜絕“帶病起訴”，充分發揮審前過濾功能。

1. 推行證據親歷複核。積極推動從“坐堂式問案”到“調查式辦案”的轉變，堅持引導偵查機關偵查與自行調查並重，重視全面審查複核所有在案證據，重視客觀證據收集，核實有疑點的言辭證據，直接解決問題、夯實證據，減少不必要的退回補充偵查。在將從重處罰、從輕減輕處罰情節等證據全面調查清楚的基礎上，嚴格依法作出不起訴決定。2018 年，共獨立自行補充證據 256 份 ；有被害人的不起訴案件做到了100% 複核證據，其他不起訴案件親歷複核證據比例達到 52%。如，王某某故意傷害案中，偵查機關認定犯罪嫌疑人王某某與被害人陳某因瑣事發生糾紛，互相毆打造成被害人輕傷一級。在審查過程中，承辦檢察官發現現場已被清理、事發地無監控視頻，為了真實還原案發時的場景，先後兩次對當事人進行了訊問詢問，多方尋找證人瞭解情況，審查認為本案是被害人先動手，但言辭證據不能形成犯罪嫌疑人行為構成正當防衛的證據鏈條，也無法排除被害人倒地後被地上碎酒瓶劃傷的可能，依法作出存疑不起訴的處理決定。

2. 嚴格執行辦案流程。制定《不起訴工作標準化手冊》，形成包含公開審查、不起訴決定、宣告送達以及複議複核申訴等 4 大塊內容 26 項具體要求的操作規程，並配以直觀簡潔的工作流程圖。不起訴案件由承辦檢察官提出實體審查處理意見，每案均需經過檢察官聯席會議討論，聯席會議意見供參考。如，朱某、洪某詐騙案中，偵查機關認定某輪船船員朱某夥同某港務公司計量員洪某，在發貨過程中，利用無人監管之機，採用隱瞞、篡改發貨測量數據的手段騙取價值1萬多元的脫膠毛豆油。承辦人在審查案件中，發現對案件定性有爭議，遂立即提交檢察官聯席會討論，確定了補充調查崗位職責的重點方向。後經調查，發現洪某的崗位職責共有 13 項，其中就包括計量、登記、計算裝載噸位等，具有一定的管理權限，符合職務侵佔罪的職務特徵，而朱某屬於共犯，二人職務侵佔的數額均未達到追訴標準，最終作出法定不起訴的決定。在辦案流程中，突出檢察官辦案主體地位，檢察官對事實認定、證據審查、提出處理意見等負責。注重不起訴後解除強制措施、涉案財物處理等工作，發揮法律監督職能，督促偵查機關及時辦理。2016 年以來，對被不起訴人需要給予行政處罰的，依法提出檢察意見 227 份。落實向上級院報備審查制度，危險駕駛案件擬不起訴的，作出決定前 2 日內報上一級檢察院備案審查，其他案件一律在作出不起訴決定後 5 日內報送備案審查。

3. 發揮捕訴一體優勢。將審判階段證明標準向前延伸，構建大控方工作格局，有效改變以往批捕階段只注重定罪證據、忽視量刑證據、偵查機關消極補偵的工作局面。檢察官在審查逮捕階段全面考慮案件證據，促進偵查機關切實感受到以審判為中心的證據標準，增強了調查證據的及時性。自 2018 年 6 月份實行捕訴一體機制以來，不起訴率達到 13.2%，同比上升98%。如，王某某故意傷害案中，犯罪嫌疑人王某某故意傷害致被害人範某某輕傷二級，在偵查階段嫌疑人即積極和被害人溝通協商，願意賠償被害人 8 萬元，但被害人要求 21 萬，相差懸殊未達成協議。在審查逮捕過程中，承辦檢察官認為犯罪嫌疑人提出的賠償金在合情合理範圍內，被害人有利用逮捕環節提出過高賠償數額的傾向。遂從提起公訴的角度加強雙方釋法說理，依法作出定罪不捕的決定。後來，雙方以 7.7萬元賠償達成和解協議，張家港市人民檢察院也對王某某依法作出了酌定不起訴處理。此外，為解決內設機構整合後不同部門、不同檢察官掌握標準不統一的問題，制定危險駕駛、盜竊、故意傷害、虛開增值稅專用發票、詐騙、故意毀壞財物、交通肇事等 7 個常見罪名的不起訴標準，保障不起訴權的規範行使。在2018 年度的不起訴案件中，這 7 類案件佔比達 71.9%，2019 年以來佔比達 85.7%。

（二）強化監督制約，確保公開公正

把辦理的每一起不起訴案件都經得起公眾質疑和歷史檢驗作為追求，加強內部監督和外部制約，堅決不讓一起“帶病”案件進入下個環節。

1. 全面聽取律師意見。加強律師接待窗口建設 , 聯合司法局、律師協會出臺《保障律師執業權利、規範律師執業行為工作意見》，實行律師接待“E 站通”工作法，全面聽取辯護人、訴訟代理人的意見。2018 年以來，共主動聽取律師意見 352 人次，提供閱卷、諮詢服務等 776 人次。高度重視律師提出的建議不起訴意見，按照庭審答辯標準審查答覆，充分藉助“第三隻眼”促進全面審查案件。迅速落實認罪認罰從寬制度，值班律師機制常態化、正規化運轉，自 2018 年 10月該機制施行半年來，共為 402 起刑事案件的 596 名犯罪嫌疑人簽署認罪認罰具結書，對符合不起訴條件的 13 件認罪認罰案件依法從快作出不起訴決定。

2. 加大檢務公開力度。嚴格執行不起訴公開宣告的規定，及時將不起訴決定告知被害人，將不起訴決定書通過《人民檢察院案件信息公開網》向社會公開。明確對於聽取意見時被害人表示不同意擬不起訴的，以及對破壞環境資源罪、生產銷售偽劣商品罪等四類罪名案件擬作不起訴處理的，組織人民監督員開展公開審查，接受監督評議，並適時邀請被害人、代表委員、律師、村（社區）負責人等參加，主動接受外部監督。2016 年以來，共開展公開審查 21 件，其中 20 件得到人民監督評議團的一致同意，對 1 件評議團提出不同意見的案件，經再次審查後予以採納，依法提起公訴。這是一起妨害公務案，王某某因對交警作出違章處罰的決定不服，通過嘴咬方式致民警輕微傷，因王某某認罪悔罪、被害人接受嫌疑人賠償並予以諒解，張家港市檢察院擬作酌定不起訴處理，並開展了公開審查，邀請辦案民警、被害人、犯罪嫌疑人參加。最後評議團 2 票不同意、1 票同意，綜合評議意見為“如果不起訴將有傷執法權威和所有執法者的心，建議予以起訴，但應充分考慮王某的從輕情節，寬大處理爭取緩刑”。最終張家港市人民檢察院採納了評議團的意見提起公訴，法院判處王某某有期徒刑 7 個月，緩刑 1 年。在收到對該案最終處理結果的反饋後，被告人認罪服判、被害人表示滿意、人民監督員更予以了高度評價。

3. 構建內部監督屏障。2018 年 10 月，江蘇省人民檢察院統一推行了異地評查機制，將不起訴案件納入必查範圍，由案管大數據平臺自動隨機分配給異地檢察院進行評查，有效解決同體監督難的問題，促進案件承辦人的自我約束管理。張家港市人民檢察院在異地評查工作中，堅持真評實評敢評善評，定期對異地評查結果分析，查找產生問題的原因，反向督促檢察官規範辦案，有效減少瑕疵問題產生。自開始實行異地評查以來，張家港市人民檢察院被評查案件發現的個案平均問題數，在所有蘇州基層檢察院中最少，經驗做法在全省檢察機關案件管理工作推進會暨案件質量異地評查工作推廣動員現場會上進行了演示彙報。

（三）強化配套措施，確保綜合效果

充分發揮不起訴在化解矛盾、維護穩定、服務發展等方面的積極作用，打造“楓橋經驗”的張家港司法實踐，努力提供優質檢察產品。

1. 增強釋法說理能力。深入開展不起訴案件釋法說理工作，將詳細闡述不起訴理由作為不起訴決定書的重要內容，並同步製作《不起訴理由說明書》。未成年人附條件不起訴案件實行積分考評制度，對常見的盜竊、聚眾鬥毆、故意傷害等罪名，設定不同的附帶條件，每個附帶條件設定一個基準分，從 10 分、15 分到 30 分不等，共計 100 分，考評得分達到 90 分以上者，最終可以作出不起訴決定。如，在校學生郭某盜竊案中，考慮到郭某具有坦白、賠償損失等情節，張家港市人民檢察院依法對郭某某作出附條件不起訴決定，確定 6個月考察期限。在考察期間內，按照盜竊類案件積分考評辦法對郭某進行考察。在考察期間發現郭某父親服毒自殺，郭某某因經濟壓力過大而有退學打算，遂為其申請 6000 元的司法救助金，鼓勵其繼續學業。在考察屆滿時，郭某某積分考評達 95 分，張家港市人民檢察院依法對其作出不起訴決定。目前郭某某已經順利畢業並就業。

2. 積極化解社會矛盾。建立檢調對接機制，修復被破壞的社會關係。與人民調解、行政調解等有機銜接，發揮辯護律師、人民調解員的作用，促進達成和解。2016 年以來共開展刑事和解 116 件。加大司法救助力度，對嫌疑人無能力賠償、符合救助條件的積極救助，體現人文關懷，減少對立情緒，為不起訴創造條件。如，毛某某故意傷害案中，犯罪嫌疑人因鄰里糾紛致被害人輕傷，當事人雙方均家庭困難，偵查機關經多次調解未達成協議，承辦檢察官3次到被害人家中調解，最終促成雙方握手言和，張家港市人民檢察院依法對犯罪嫌疑人作酌定不起訴處理，對被害人給予了司法救助。

3. 落實平等保護理念。在張家港市人民檢察院辦理的案件中，外地犯罪嫌疑人佔 70% 左右，民營企業相關人員包括一般員工佔 20% 左右，張家港市人民檢察院將外地人平等保護、非公有制與公有制平等保護理念體現在司法辦案中。2016 年以來，被不起訴人中外地人佔比在 55% 左右，2019 年 1 至 4 月達 70%。2019 年年初，張家港市人民檢察院制定了服務保障民營經濟高質量發展的意見，提出了從嚴把握涉企案件入罪標準、不斷改進司法辦案方式等 10 條具體舉措。在辦案過程中，充分考慮企業發展、社會危害性等各種因素，防止辦案簡單化影響企業發展。2018 年共對84 名民營企業相關人員作出不起訴處理，佔不起訴總數的 31%。如，某公司法定代表人吳某某涉嫌挪用資金 1100 餘萬元案中，承辦檢察官審查後認為公司股東關係、經營情況等方面的事實直接關係到罪與非罪的認定，但在案證據只有犯罪嫌疑人的供述，遂自行調查補充了 3 卷 86 份證據，認定該案不存在逃避財務監管的情況，也沒有損害其他股東的權益，應將其中的挪用 1120 萬元事實認定為公司拆借，不應當承擔刑事責任，將其中吳某某侵吞的公司投資款分紅 9 萬元的事實認定為職務侵佔，據此最終以該筆犯罪事實對吳某某作出酌定不起訴決定。吳某某的公司恢復經營後，當年繳稅從 200 餘萬元增加至 800 餘萬元，新吸納就業人員 75 人。

三、依法規範運用不起訴權的思考建議

儘管不起訴權是檢察機關一項重要的法定權力，但在具體辦案中，檢察機關基於理念、制度等層面上的問題，對該權力的行使不充分不規範。

（一）從理念層面要敢用善用

檢察機關在行使不起訴裁量權過程中，一定程度上仍然存在“可訴可不訴以訴為原則”“可輕可重的以重為原則”的陳舊辦案思維，導致不起訴適用範圍的不當限縮。需要進一步解放思想，積極回應社會對公正、寬容、謙抑司法環境的期許，理直氣壯的運用不起訴權，克服求穩怕錯、不敢運用等錯誤傾向。只要案件的事實證據符合法律規定，檢察機關就應該大膽充分地運用不起訴權。在運用過程中要基於對原則、精神和政策的理解合理運用，充分認識到法律不可能把所有的社會現象、行為活動、現實情形都加以窮盡。要結合法律修訂後的新程序、新制度綜合運用不起訴權，進一步理清法律賦予的法定不起訴、酌定不起訴、存疑不起訴、附條件不起訴等不起訴權各自的運用範圍和條件，根據其各自特點和具體案情，有針對性地用對用好不起訴權，實現不同類型的不起訴權之間的協調運用。

（二）從制度層面要建立健全

檢察機關對於酌定不起訴的運用頗有些“小心翼翼”的味道，具體表現就是普遍設定了嚴格的審批程序。在司法責任制改革大背景下，需要改進不起訴決定的審批程序，區分不同情況、因案制宜，將部分情節簡單、無爭議案件的不起訴決定權逐步授予檢察官行使；對擬作不起訴的重大、疑難案件，由檢察長或檢委會審議決定。早在 2007 年，最高人民檢察院原公訴廳就印發了《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》，對基層辦案有了一個明確的指引，建議可以在進一步完善的基礎上正式發文，同時鼓勵在省級或地市級層面，制定不起訴特別是酌定不起訴的標準，避免現在規定籠統、各地把握不一等問題。同時，在檢察官業績考核、案件評查等方面也進行完善，營造有利於不起訴權運用的機制和環境。

（三）從監督層面要嚴防密防

現行刑事訴訟法對檢察機關的不起訴權規定了三種監督制約機制，包括偵查機關的複議複核機制、被害人和被不起訴人的申訴機制以及被害人的自訴機制，另外還有聽取律師意見等，這些都是很有力的外部監督措施，檢察機關應當主動接受、積極配合。要發揮好公開聽證制度的保障作用，對符合不起訴條件的部分案件專門召開聽證會，召集案件當事人，邀請人大代表、政協委員、偵查人員、基層組織代表、司法所社區矯正工作人員等參加，積極聽取各方意見，增強不起訴活動的透明度，確保不起訴案件公正、準確的處理，但應注重公開聽證案件範圍的選擇，不能逢案必開，要選擇確實有爭議、有社會影響、容易引發不同意見的案件。同時，內部監督也要改進和完善，做到既加強監督制約，又解放辦案檢察官手腳，激發他們辦理不起訴案件的信心和動力。

（四）從效果層面要求實求深

檢察工作創新發展必須服從服務順應大局，要聚焦大局、保障大局，依法規範運用不起訴權就是其中應有之義。比如在服務企業發展方面，檢察機關在具體辦案過程中，就應該從嚴把握涉企案件入罪標準，嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪的界限，企業正當融資與非法集資的界限，民營企業參與國有企業兼併重組中涉及的產權糾紛與惡意侵佔國有資產的界限，執行和利用國家政策謀發展中的偏差與鑽改革空子實施犯罪的界限，改革創新與違法犯罪的界限等 ；堅持“法無明文規定不為罪”，對於創新企業發展中出現的新問題、新罪名，罪與非罪之間存在爭議的案件，認真研究，主動聽取行業主管、監管部門意見，慎重妥善處理；建立保護企業創新發展容錯機制，在法律政策允許範圍內，盡最大可能提供寬鬆的發展環境，保護創新發展積極性。

原文載於《中國檢察官》2019年第6期經典案例版

監製 | 姜昕

審核 | 吳平