「美印关系」牛震：冷战后美国政府对印政策变化探析

牛震：冷战后美国政府

作者：牛震，中国现代国际关系研究院博士研究生

来源：《国际研究参考》 2019年第7期；中国周边安全研究中心

冷战后特别是进入21世纪以来，美印关系发展变化迅猛，其重要性日益上升，对地区乃至世界格局影响深远。目前，国内外系统研究冷战后至今美印关系的著作不多。本文试从美国对印政策驱动力的角度，梳理分析冷战后美国对印政策的调整变化及美印关系的主要发展脉络、特点和趋势，为全面观察美印关系提供一些参考。

一、美国对印度政策变化轨迹及美印关系

克林顿总统执政后期美国对印政策实现了关键性转变，为美印关系步入快车道奠定了根基。小布什和奥巴马总统在各自的八年任期内，对印政策作出新的调整，但也保持了一定的延续性，使美印关系得以持续升级。特朗普总统的任期尚不足三年，其独特的个性给美对印政策带来很大的不确定性，美印关系出现一些波折，但总体上在高位运行，并有新的突破。总体而言，21世纪以来，不同时期的美国

克林顿时期：转变中的新伙伴。印度自独立后至冷战结束，与美国的关系一直处于时冷时热的疏离状态。“印度只有在发生重大国际危机的时刻才会引起美国的关注，但自1990年代末以来，美国对印度的注意力持续上升。”克林顿执政后，印度成为美国调整对外政策的主要对象国之一，在南亚地区，印度的独特价值日益受到重视，美国逐渐放弃了在印巴之间采取平衡的做法，开始大力加强与印度的关系，并在克林顿第二任期真正转化为行动。虽然1998年5月印度核试验使美印关系一度跌入低谷，但美国很快在1999年印巴之间发生卡吉尔冲突时抓住时机，罕见地公开支持印度，使两国关系迅速出现缓和。2000年3月克林顿历史性地访问印度，为美印关系的复苏掀起一个高潮。作为自1978年卡特总统访印以来首位对印度进行国事访问的美国总统，克林顿访印意义非同寻常。双方签署《印美关系：21世纪展望》联合声明，就21世纪的印美关系进行展望，强调“民主基因”，把关系定位为“天然盟友”，开始确立新型伙伴关系。同时，美印两国还签署了高达50亿美元的经济协议。可以说克林顿

小布什时期：特殊照顾的战略伙伴。“9·11 事件”为美印关系带来新的契机。上台伊始的小布什总统大力反恐，而印度明确表态支持美国，布什政府很快宣布全面解除对印度核试验采取的制裁措施，两国迅速加强在反恐领域的合作，并提升了在军事行动、联合军演、法律制度等领域的合作。两国高层互访不断，仅2001年第四季度，美国务卿鲍威尔、国防部长拉姆斯菲尔德、太平洋司令部司令布莱尔上将等高官相继访印，印度总理瓦杰帕伊、外长贾·辛格、国家安全顾问米什拉等也相继访美。伴随着美印关系的迅速升温，小布什政府第一任期内确立了与印度的战略伙伴关系。2004年1月，美印两国分别发表声明，宣布实施“战略伙伴关系后续步骤”，五年内四次升级美印关系，双边各领域合作进入快车道。2005年6月,美国副国务卿伯恩斯声称，“美印关系处于1947年现代印度建立以来的巅峰”。美国有意提升对印关系另一个重要标志是美印核协议的签署。2006年3月，布什总统在访印期间与印度签订《民用核协议》，这一史无前例的协议使印度在未加入《核武器不扩散条约》的情况下免受国际社会的核制裁，并在一定条件下可获得民用核技术和原料，美国的做法明显违反国际规则，对印度给予了特殊待遇，在实际承认印度核国家地位的问题上为印度开了后门。此外，两国还决定进一步加强在能源和科技领域里的合作，并就敏感的导弹防御条约进行了多次讨论，两国关系到达新的高度。

奥巴马时期：日益亲密的伙伴关系。奥巴马政府上台后提出“亚太再平衡”战略，更加重视印度在地区战略格局中的地位。奥巴马称印度是美国“不可或缺的伙伴”，将美印关系定义为“21世纪的决定性伙伴关系”。2010年6月，两国在华盛顿举行首次战略对话，并在联合声明中承诺寻求在美印间建立全球战略伙伴关系。同年底，奥巴马在访问印度时强调，欢迎印度崛起为地区和全球主要力量，重申美国对印度的崛起、经济繁荣和安全有极大兴趣。在奥巴马第二任期内，美国对印政策更加积极，美印高层交往频繁，双边合作日益密切。特别是印度总理莫迪 2014 年执政后，两国首脑多次会面，双边关系进一步拓展。最具标志意义的是，2015年1月，奥巴马不惜推迟年度国情咨文演讲前往新德里以首席嘉宾的身份观摩印度庆祝共和国日的大游行，这是美国领导人首次享受这一殊荣，在印度刮起了“奥巴马旋风”。此次访问期间，美印民用核协议合作取得重大进展，被印度媒体称为美国送给印度的一份大礼。2016年6月莫迪访美，美国在联合声明中明确承认印度为“非北约盟友主要防务伙伴”，将促进与印度的技术分享，达到等同于最亲密盟友和伙伴的程度。根据双方签署的国防合作协议，美印军工贸易迅猛发展。更为重要的是，美国明确表示要帮助印度成为 21世纪主要国家，奥巴马多次表态美国支持印度争取成为联合国安理会常任理事国的努力。

特朗普时期：印太战略下的关键变量。特朗普执政以来，美国对外战略再次大幅调整，印太地区受到前所未有的重视，印度的地位进一步上升，拉印抑中是美印太战略重要目标，美印关系出现新动向。一方面，美印在联合打击恐怖主义、维护印太地区安全、加强经济合作等方面延续了良好发展势头。特朗普就任后不久，美国防部长马蒂斯即与印度国防部长帕里卡尔通话，就不断推进两国在包括《国防科技与贸易倡议》在内的关键国防领域的合作达成共识。美国国防部多次强调印度是美国防务伙伴的优先选择，是美国维护其亚太利益的战略支轴国家。2017 年 12 月，白宫发布的《美国国家安全战略》报告指出，支持印度成为印太地区的领导者，称美印关系对这一地区的繁荣和稳定具有十分重要的作用。2018年1月，美国新任驻印度大使贾斯特明确表示，美印安全关系的升级是保证印太地区安全的首要支柱。同年9月，美印举行首次外交与防务“2+2”部长级会谈，双方签署了《通信兼容与安全协议》，为印度购买美国敏感军事装备提供更多便利。此外，特朗普政府对莫迪政府上台后相继提出的“数字印度”“清洁印度” “智慧城市”理念颇感兴趣，支持美国利用先进技术与印度在相关领域开展合作。2017年，美国开始向印度运送原油，并表示愿为印度提升能源安全提供服务保障、基础设施建设和技术支持等。另一方面，随着印度的经济崛起和追求战略自主性，美印之间的矛盾和分歧依然存在。特朗普奉行“美国第一”，对外采取单边主义和贸易保护主义行动，危害到印度的利益。2018年6月以来，莫迪

二、美国对印政策变化的动因

纵观近20年来美国对印政策的演变过程，其动因比较复杂。概括而言，美国对印政策既是基于外部国际形势的变化，也受到国内政治的影响；既有维护国家利益的现实考虑，也有对印度形象认知的建构以及与印度外交政策的互动；同时，还有美国对外战略中的中国因素。

第一，冷战后美国全球战略的不断调整。冷战结束至今， “一超多强”成为世界基本格局，大国关系不断呈现新的变化。在此过程中，南亚地区在美国全球战略中地位逐步上升。而自 20 世纪末以来，美国全球战略重心从欧洲向亚太转移的态势明显，印度作为南亚实力最强的国家，日益受到美国的青睐。从克林顿政府到特朗普政府，美对印政策保持了较强的延续性，推动双边关系整体不断提升。

克林顿作为冷战后上台的首位美国总统，挟冷战胜利之余威，极力在全世界范围推广自由民主制度。克林顿政府的所谓“扩展战略”包含安全、繁荣与民主三大支柱，既继承了威尔逊自由国际主义思想，又摒弃了其中过分道德主义和乌托邦的成分，更加重视目标与手段的平衡。克林顿的国家安全顾问莱克称：“这一战略必须把我们培育民主与市场的广泛目标与我们传统的地缘政治目标结合起来。”在这一背景下，美国的南亚政策开始调整。冷战的大部分年代里，印度在美国亚洲政策中只不过扮演一个局外人角色，如今无论是民主制度、经济潜力、政治价值还是地区影响，其战略地位对于美国而言均明显高于巴基斯坦。正是在克林顿时代，美国国务院负责印度事务的南亚司才从近东司分离开来，而摆脱冷战思维模式的克林顿总统，最终在21世纪初的访印之旅中完成了美国对印政策的第一次大调整。

小布什政府时期美国外交新保守主义盛行，对外战略重心因“9·11事件”转向反恐和打击伊斯兰极端势力，先后发动了阿富汗和伊拉克两场战争，在中东和南亚地区投入大量精力和资源。虽然巴基斯坦作为反恐一线国家受到重视，但印度作为拥有全球第三大穆斯林人口且饱受恐怖主义袭击伤痛的国家，与美国有广泛的共同利益并积极支持美国政策，自然受到“牛仔总统”布什的欢迎。作为回报，美国打破常规给印度送上核协议大礼，而加强与印度在反恐和军事安全领域的合作则是更重要的内容。随着美印军事部门高层对话的骤然紧密，海上务实合作逐渐被纳入其中。2001年5月，美国副国务卿阿米蒂奇与印度官员探讨在印度洋遏制海盗活动、打击全球恐怖主义，以及拓展军事交流等方面安全合作问题，这是两国首次在部长级层面探讨海上合作议题。同年11月9日，两国元首会晤决定通过新战略框架对话将美印战略对话制度化。2002年12月，美海军“卡尔文森”号核动力航母停靠孟买港。2005 年，美印签署《防务关系框架》，并建立防务政策小组指导两国防务合作，该小组下设五个具体事务小组。2007年7月，美国“尼米兹”号核动力航母访问印度钦奈港，成为美印关系升温的又一标志性事件。

奥巴马政府时期美国全球战略受2008年金融危机影响逐步收缩，重心进一步从欧洲转向亚太，防范中国的崛起日益成为美国战略的重点。而与中国有着边界争议的印度同样对中国存在强烈的戒备心理。这使美国在战略上更加重视拉印制华，军事和安全合作成为美印合作的关键支柱。在奥巴马时代，美国对印军售连续几年超越俄罗斯成为印度第一大军备供应商。2011年，美国海军洛杉矶级攻击潜艇“拉霍亚”号访问印度果阿，这是美军核动力潜艇为数不多的访印活动之一，进一步密切了两国海上军事交流。

特朗普执政以来，美国政府对国际形势的判断趋于负面，认为大国竞争和地缘博弈全面回归，世界正面临愈发激烈的政治、经济和军事竞争，其外交理念的核心是“有原则的现实主义”。特朗普政府先后出台的《美国国家安全战略》和《国防战略报告》都将中国、俄罗斯列为“修正主义国家”和“战略竞争对手”。在此背景下，特朗普政府高调炒作印太战略，企图拉拢印度平衡、牵制中国的战略意图非常明显，并逐渐付诸行动。2018年3月，印度海军司令苏尼尔·兰巴上将访美，与特朗普

第二，印度自身崛起影响美国对印认知。过去20年来，印度经济出现了持续高速的增长，综合国力不断提升，虽然没有中国的成就那么耀眼，但也足以吸引世界的目光，国际货币基金组织总裁拉加德曾盛赞在阴云密布的全球经济版图上，印度经济是一块亮点。印度日益上升的大国地位，不仅受到美国政府的关注，美国国会、智库、媒体都在推波助澜，整体上更加重视印度，美国对印度形象的认知愈发积极。

在克林顿时代，印度的战略价值被重估，其正面形象逐渐显现。几乎与冷战结束同期，印度拉奥

小布什政府对印度的印象更加正面，2002年9月的《美国国家安全战略》对美印关系赋予新的含义,认为“印度有潜力成为21世纪最伟大的民主国家之一”,美国应“尽一切可能与印度建立强有力的双边关系,努力使我们的关系有相应的改变”。在布什政府

奥巴马时代，印度在政治、经济和军事上的崛起更加迅猛，追求大国地位的雄心更加强烈。在地区事务上，印度在南亚的主导地位日益巩固；在国际舞台上，印度成为金砖四国成员，加入亚投行，支持全球气候变化协定，在阿富汗重建、防核扩散、维护印度洋安全等方面发挥愈加重要的作用。面对印度与中国在亚洲同时崛起的态势，奥巴马政府在处理对印关系上更加谨慎，注重长远，特别是莫迪上台后，两国元首的亲密交往进一步放大了印度在美外交中的特殊地位，美印关系愈加成熟，开启了新的蜜月期。2014年 10月莫迪访问美国，双方发表了《美印联合声明》，为莫迪执政后的美印关系打基定调，强调在防务关系中要以“最亲密伙伴的同等标准”相互看待，在技术转让、军贸、研发、共同生产等方面加强合作，并特别重申加强海上安全方面的合作，以确保航行自由。双方还商定，将美印防务合作框架协议延长十年。2015年6月，美国国防部长卡特访印，双方签署新的十年期《美印防务合作框架协议》，明确发展两国防务合作中的“联合研制关系”，同意加强在航空母舰以及喷气发动机技术方面的合作，2016年开始，美印

特朗普政府对印度的态度总体上比较积极。特朗普执政时期，恰逢莫迪政府第一任期各项改革措施发力，印度经济增速连续超越中国，军事科技现代化加速提升，“莫迪经济学”和“印度奇迹”备受瞩目，特朗普对印度的好感溢于言表，其在竞选总统期间多次赞扬印度和美国印度裔，称莫迪是“伟大人物”，自己是“印度人的粉丝”。刚刚就任总统，特朗普就在与莫迪的通话中强调印度是美国“真正的朋友”。2017年6月，莫迪访美前夕，美国国务卿蒂勒森专门发表演讲，称美国愿与印度发展“持续百年的更紧密的军事、经贸和外交伙伴关系”。2017年8月，特朗普公布阿富汗战略，向外界明确发出美国在南亚“亲印弃巴”的信号。

第三，美国对外战略中的中国因素不断发酵。冷战结束后，特别是进入21世纪以来，中国综合国力的爆发式增长日益引起美国的警惕和恐慌，美国担心中国崛起会破坏地区国际秩序，威胁其国际地位与国家利益。在美国

三、美国对印政策趋势

伴随着美国对印政策近20年的调整变化，印度的地位从美国的印巴战略、南亚战略的框架下逐渐上升到亚太和全球战略的高度，美印关系经历了前所未有的快速升温阶段，内涵不断扩大。

美国对印政策的未来走向，存在一定的不确定性。首先，美印之间深层次的矛盾难以回避。印度作为东方文明古国与美国存在异质性，且印度有根深蒂固的不结盟思想和战略文化，经济实力日益壮大的印度更加重视外交独立性，美国能否始终掌控双边关系存在疑问。莫迪执政以来，印度在国际舞台上异常活跃，国际影响力日益提升。面对雄心勃勃的印度，美国既想支持印度发展，帮助其提升国际地位，又希望把印度纳入自己的战略轨道，服从美国的利益。如果印度不能随美起舞，甚至严重违背美国利益，今后不排除美对印政策出现摇摆。

其次，两国关系存在一些短板。一是政治互信有待检验，双方达成的很多共识和协议因工作层面存在官僚作风难以落实，如美印民用核协议的全面履行。二是经贸投资领域的合作潜力仍未完全开发，例如在双边贸易投资协定谈判、知识产品保护以及美方收紧印方人员赴美高科技签证发放等方面，美印之间仍有较大分歧。三是两国在科技、能源、环境和地区合作等领域的交流仍有待提升。此外，在人员交往方面，印度高科技人才对美流失严重的局面没有明显改观。总体来说，印度对美国的依赖仍远大于美国对印度依赖，美国在两国关系发展中占有更多的政策主动权, 而美印关系未来发展主要取决于美国对印度战略地位的认可，以及美国是否满意印度对美国利益追求的屈从。

最后，美印两国对于印太战略的内涵和实质存在不同解读。美国欲借助印度构筑印太安全体系并遏制中国的战略意图不可能不被印度识破，在特朗普奉行“美国第一”、在全球进行战略收缩、要求盟友分担更多责任和义务的情形下，美国对印太战略投入口惠而实不至，很难吸引印度真心合唱。实际上，特朗普政府的印太战略也有为印度的崛起未雨绸缪的考虑，加强美国对印度洋的控制或主导，防止印度成为对美国新的挑战。如果不出意外，到21世纪中叶，中美印位列世界经济体前三甲的局面将会出现并持续相当长的时期，如果中印携手迎接“亚洲世纪”，美国对印政策面临的挑战将更加复杂。

不过，美国对印政策整体上会保持相对稳定和连续性，一段时期内出现全面倒退的可能性很小。首先，美印关系的基础日益牢固。就目前的发展态势而言，美印关系大局良好。在政治层面，美印关系从原来的非敌非友，逐步变成新型伙伴关系、战略伙伴关系和全球战略伙伴关系，定位逐步升级，内容不断增加。在经济关系层面，两国的商品和服务贸易总额从2000年的190亿美元增加到2017年的1260亿美元，增长近6倍，印度目前是美国第9大商品贸易伙伴，第11大进口商品来源国，两国还致力于不久将双边贸易扩大到5000亿美元的水平，并就美印自贸协定进行磋商。在防务安全和反恐合作领域，自2005年美印达成防务框架协议以来，双方联合军演次数大大增加，十年多来，美印军事技术合作从几乎为零增加到超过150亿美元，其中包括提供最先进的美国军事装备。两国还于2016年和 2017年分别签署了《后勤交换协议备忘录》和《通信、兼容与安全协议》，这是美国通常与军事盟国之间签署的三个基础性防务合作文件中的两项。2018年7月，美国商务部宣布放宽向印度出口高科技产品的限制，赋予印度战略贸易许可，使之享有与北约盟国同等的采购权，为印度引进最新军事装备和技术铺路。两国还就联合研发生产先进军备方面达成共识。此外，能源与环境、科技与医疗领域以及地区合作，也分别被美国列为美印伙伴关系的五大支柱之一。值得一提的是，数百万印度裔美国人群体是美国政治中不可忽视的力量，在影响美国对印政策方面发挥了重要作用。美国内现有400余万印度裔群体，在2016年的大选中，很多传统上支持民主党的印度裔选民最终投票选择了特朗普，成为特朗普的重要票仓。美国自1940年代开始放开印度裔入籍以来，在21世纪爆发大规模印度裔

其次，印度急速崛起的长期势头看好。印度作为印度洋地区最大国家，全球综合实力排名不断上升，无疑会受到美国的持续关注。美国高盛公司早在2005年12月的报告中就预测,如果不出意外,印度在 2035 年可能超过日本成为世界第三经济大国。而实际上，印度自2016年修改统计数据后，GDP 的增速已经连续两年超越中国，成为全球经济增长最快的主要经济体。根据最新公布的数据，印度2018年全年GDP增速达到7.4%，而中国只有6.6%。另据国际货币基金组织预测，2018年印度GDP约为2.69万亿美元，排名全球第七位。如果按照这一速度，印度经济总量跃升为世界第三的时间可能提前。印度近年快速崛起与印度教民主主义者莫迪总理的上台有很大关系，莫迪继承了人民党领袖前总理瓦杰帕伊的遗志，大力推动经济改革，重点开展土地、税务和劳工三大改革，提出“印度制造”“数字印度” “清洁印度”等一系列令人眼花缭乱的

最后，美国印太战略借重印度的需求旺盛。经过一年多的发展，特朗普政府印太战略的概念内涵日渐清晰，内容措施也更具体，整体有逐步做深、做实的趋势。印太战略与奥巴马的“亚太再平衡”战略一脉相承，实际上是美国在国际格局东升西降的大背景下实施战略收缩和重新聚焦的举措，可以预见，未来一段时期，印太战略作为美国全球战略的重要组成将逐步深化、细化，而印度在其中的地位和作用只会越来越重要。另一方面，印度的战略利益也有与美印太战略相契合的部分，印度在对美战略意图有所保留的同时，也希望从美国得到好处。因此，今后一段时期；美国在印太战略的框架下与印度保持接触、深化合作将是常态。

数字经济智库

政治学与国际关系论坛

为了更好的服务数字中国建设，服务“一带一路”建设，加强数字经济建设过程中的理论交流、实践交流。来自中国数字经济以及“一带一路”建设领域的专家学者们成立了数字经济智库，为数字中国的建设添砖加瓦。商务部原副部长魏建国担任名誉院长，知名青年学者黄日涵、储殷等领衔。政治学与国际关系论坛是数字经济智库旗下的专门平台。

閱讀更多 黃日涵副教授 的文章

關鍵字: 纳伦德拉·莫迪 牛震 探析