大規模產業政策干預也出現一些始料未及的問題，在客觀上對生豬產能和豬肉產量產生了抑制作用

文 | 盧鋒

近年豬肉行業基本數據顯示目前市場波動“問題出在供給側”。那麼什麼因素使中國豬肉供給線近期發生異動？

除了豬週期因素外，主要有兩點特殊原因。其一是前幾年有關部門對生豬行業加大環保整治力度，推進“南豬北養”生豬區域佈局調整，這些政策有其合理性考量和必要性依據。然而政策執行中局部偏頗，一定程度影響到生豬產能階段性下降。其二是非洲豬瘟疫情衝擊。去年8月初遼寧報告首例非洲豬瘟疫情，不到一年內非洲豬瘟擴散到全國31個省區市以及香港。

環保風暴與“南豬北養”

中國經濟增長伴隨生態環境壓力趨勢性增加，推動環保監管政策優先度持續提升。生豬產業是中國居民肉食最重要來源，然而隨著產業發展汙染排放帶來環境壓力也越來越突出。2007年底第一次全國汙染源普查結果顯示，畜禽養殖業COD、總氮、總磷排放量分別佔全國總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，佔農業源排放量的96%、38%、65%，此後畜禽養殖汙染物排放量佔比仍在上升。生豬業汙染排放在畜禽養殖業佔突出地位，社會上加強環保監管訴求隨之增加。

2014年1月1日，國務院《畜禽規模養殖汙染防治條例》實施，標誌新環境下畜禽業特別是生豬產業環保風暴開始發力。2015年國家施行新《環保法》，推動生豬等畜禽養殖業進入環保監管增壓期。2015年4月，國務院印發《水汙染的防治行動計劃》（“水十條”），“防治畜禽養殖汙染”成為“推進農業農村汙染防治”首要內容。2015年11月，有關部門出臺“關於促進南方水網地區生豬養殖佈局調整優化的指導意見”文件，對南方五個水網區130多個縣提出調整生豬生產政策要求。尤其2016年4月發佈的《全國生豬生產發展規劃（2016－2020年）》，系統提出了後來被業內稱作“南豬北養”區域佈局政策的基本方針。

2014年－2018年生豬生產政策一直包含加強環保監管和區域佈局調整兩方面重點內容。“南豬北養”政策包含三點相互聯繫內容。

一是對生豬生產進行全國性區域分類規劃。2015年《指導意見》就對南方水網區生豬養殖提出調整要求。2016年規劃進一步把全國生豬發展劃分為四類區域（見下表）。其中約束髮展區包括京津滬和南方八省水網地區，未來養殖總量保持穩定。潛力增長區生豬生產“預計年均增長1%－2%”。適度發展區面臨“生豬養殖基礎薄弱，部分省區水資源短缺”制約，重點在結構提升。重點發展區是豬肉供給的核心區域，預計在規劃期年均增長1%左右。

二是重點鼓勵潛力增長區特別是東北四省區（含內蒙古自治區）生豬產業發展。《規劃》要求東北等潛力增長區年均增長1個－2個百分點，五年規劃期規劃約增長5個－10個百分點。2017年8月有關部門發佈《關於加快東北糧食主產區現代畜牧業發展的指導意見》，要求到2020年四省區實現肉類佔全國總產量15%以上目標；到2025年東北畜牧業基本實現現代化，成為國家肉蛋奶供給保障基地。

三是各地尤其是位於南方和東部省區的“約束髮展區”和“適度發展區”規定了禁養區限制生豬和其他畜禽養殖。2014年《條例》提出禁止在幾類特別區域內建設畜禽養殖場和養殖小區。2015年“水十條”要求“科學劃定畜禽養殖禁養區，2017年底前，依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場（小區）和養殖專業戶，京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成”。

“南豬北養”利與弊

就環保而言，隨著收入提高，公眾對環境質量改進要求和潛在支付意願相應提升。

生豬產業發展成為農業部門最重要的汙染源之一，這時政府加強環保監管顯然是必要的。就區域佈局而言，東北等省區在生豬生產方面也確有某些地緣優勢。例如生豬生產成本大半是飼料，飼料一半以上是玉米，東北作為玉米主產區具有區域優勢。又如東北整體人口和經濟活動密度較小，生態環境對生豬產業汙染排放的承載能力較大。基於這些考量，有關部門鼓勵生豬產業更好發揮區域比較優勢佈局可以理解。

然而本身具有經濟合理性的產業演變趨勢，在轉變為全國性大規模產業政策過程中，仍會面臨事前難以預料與事中不便掌控的困難和挑戰。對此可就以下幾點加以初步探討。

第一，“南豬北養”重視東北區域優勢確有依據，然而對東北大規模擴大生豬養殖的客觀不利因素估計不足。如水資源問題。“每頭豬的用水量在4噸－9噸”，年出欄50萬－100萬頭生豬養殖耗水量相當於小城市人口生活用水量，東北一些地區水資源不足制約了生豬養殖發展。又如嚴寒氣候條件，生豬生長要求較高環境溫度，即使是保溫能力較好的育肥豬也需15℃以上環境溫度，在東北養豬生產設施和設備必須達到較高保溫要求因而成本較高。另外嚴寒區域近半年冷凍期不利於糞便發酵利用，一年一熟作物耕作制也不利於糞肥還田消納。再如東北一些地區也存在養殖場招工困難的問題。

第二，“南豬北養”設計側重考慮生豬養殖業生產環節成本，而對生產佈局轉變帶來流通領域交易成本上升的影響考慮不夠充分。與人口和經濟活動空間分佈相一致，中國豬肉消費大頭在東部、南部和中原地區，區域生產佈局改變意味著生豬生產與豬肉銷售之間空間距離拉長，因而“南豬北養”意味著“北豬南運”轉運壓力邊際增加。

一是跨區域轉運意味著運輸成本增加，一定程度抵消“南豬北養”可能節省生產成本利益。二為滿足居民普遍偏好食用新鮮豬肉消費習慣，生豬屠宰能力需較多配置在區位接近最終消費市場的端點，因而“北豬南運”主要採取跨區域活豬轉運方式。這個產業鏈配置方式問題在於，萬一發生豬瘟疫情時將對有效防控疫情跨區域傳播擴散帶來額外困難。這一點在2018年非洲豬瘟疫情爆發後現實凸顯出來。

第三，相關經驗數據提示，東北生豬生產環節某些優勢條件可能已在更早時期被市場自發套利活動發掘利用，產業規劃制定實施滯後於東北和外地農戶及養殖企業的市場行動，使得實現 “北養”生豬產能目標面臨困難。

下面兩幅圖形報告進入新世紀以來東北四省區肉類和豬肉產量及其佔全國比例變動情況，顯示東北肉類和豬肉全國佔比提升最快時期可能早已過去。例如四省區肉類全國佔比在新世紀初年增長最快。從2001年11.3%增長到2007年13.8%，過去十餘年大體平穩，近年峰值2016年13.8%與2007年指標值持平，然而近兩年該指標反而明顯回落。東北豬肉產量佔全國比重從2001年8.2%持續上升到2013年10.8%，然而該指標值2014年－2018年在波動中有所回落，雖然2017年重返2013年10.8%峰值，2018年則下降到10.3%。

東北肉類和豬肉產量總體呈現上升趨勢，在世紀初年增長速度較高，近年增速趨緩甚至有所下降。如肉類產量從2001年715萬噸增長到2006年1061萬噸，2007年顯著回落到950萬噸後接續十年趨勢性溫和增長，達到2016年1181萬噸歷史峰值。然而該指標2017年和2018年連續兩年下降，去年回落到1146萬噸。豬肉產量變動呈現類似軌跡：從2001年345萬噸增長到2006年507萬噸，2007年大幅回落到440萬噸後，此後豬肉產量再次經歷多年趨勢性增長，達到2014年597萬噸峰值。然而過去五年該指標在波動中明顯下降，雖然2017年反彈到590萬噸，仍略低於2014年紀錄，2018年回落到559萬噸。

第四，大規模實施產業政策的自我強化傾向，導致“禁養區”管制措施在局部地區用力過猛並帶來不利影響。早先國家有關法規對“禁養區”規定比較審慎嚴謹。如2014年《條例》規定“禁養區”對象是規模性“畜禽養殖場”以及畜禽生產相對集中或相對封閉的“養殖小區”，另外對“禁養區”空間範圍也做了比較明確限定。然而在禁養區管制政策實施過程中，出現局部地區禁養區範圍劃定過寬或過窄、執行力度過頭與不足兩方面情況。

有的地區出現“一禁了之，一拆了之”的簡單化做法，或者推行“無畜禽區”和“一頭不準養”的過激措施。例如沿海某城市邊緣地區有一個年出欄量4萬多頭的大型養豬場，實施環保標準較高成為全國標準化生豬養殖基地，然而也因為所在行政區被規劃為所屬城市“後花園”而被強行關閉。

第五，政策實施面臨“南豬”減少較快而“北養”擴能不給力的困境，伴隨全國範圍生豬產能過量減少。

“南豬北養”設計意圖是要通過擴大“北養”來補充“南豬”調減，從而使全國生豬產能及供求關係保持動態平衡。然而高強度禁養區政策推進使得“南豬”產能較快減少，擴大“北養”則要包含豬場設計融資、獲得建設用地、開工建設、能繁母豬生育、仔豬生長到肥豬出欄等諸多環節，從投資到形成豬肉供給能力決策和操作鏈條較長，二者達成動態平衡面臨困難。加上上述制約因素及去年8月後非洲豬瘟疫情影響，近年“北養”擴大產能規模與節奏更不如人意，使得全國生豬產能下降幅度過大。

據統計局數據，2013年底生豬存欄為4.74億頭，到2018年6月底下降到4.09億頭，減少了6500萬頭，降幅為13.7%。據農業農村部增速數據推算，同期生豬存欄量從4.51億頭下降到3.22億頭，減少1.29億頭，降幅為28.6%。上述數據變動部分受到2017年二季度後市場低迷的豬週期因素作用，

然而“南豬北養”加減不匹配困難也明顯產生影響。從1985年以來數據看，上述減少幅度已超過1997年和2005年－2006年兩次較大歷史降幅，某種程度為後來較大市場波動埋下伏筆。

以加強生豬行業汙染治理的環保風暴為切入點，以推動“南豬北養”區域佈局調整為重要內容，以南方生豬約束髮展區實施“禁養區”管制與鼓勵潛力增長區特別是東北四省區生豬養殖作為政策抓手，2014年－2018年前後中國生豬行業經歷了一次罕見規模和力度的產業政策歷練。

在新環境下提升生豬產業環保監管水平和調整生豬養殖區域佈局具有現實合理性與必要性，政策實施也帶來了多方面積極成效。然而大規模產業政策干預實施也出現一些始料未及的問題與機制性矛盾，在客觀上對生豬產能和豬肉產量產生某種抑制作用，構成本文開頭提到的生豬供應線向左上方移動的現實背景因素之一。

（作者為北京大學國家發展研究院教授；編輯：王延春）

（本文首刊於2019年10月21日出版的《財經》雜誌）