美國國會在1976年5月和1977年7月分別創建的參議院情報特別委員會和眾議院常設情報特別委員會合稱為美國國會情報委員會。該委員會是一種兼具常設委員會和特別委員會雙重特徵的新型委員會,也因此成為美國國會委員會中唯一擁有立法倡議權的特別委員會。事實上，從二戰結束初期中央情報局的創建直到1970年代中期，不斷有議員在國會提出過上百個議案，要求參眾兩院各自建立專門負責情報監督的常設委員會，或者建議組建一個參眾兩院情報聯合委員會。但美國國會最終選擇建立一種新型的常設特別委員會。那麼，這一新型委員會的組織結構都有哪些特點？又具有怎樣的職責權限和運作方式？

美國國會委員會是“國會權力的重鎮”，被美國政治學者伍德羅·威爾遜稱為“行動中的國會，在美國內政外交決策中居於十分重要的地位，發揮著巨大的作用。本文選擇20世紀70年代建立的美國國會情報委員會進行案例研究，在國內外學術界已有研究成果的基礎上，利用廣泛蒐集到的相關檔案文獻，包括組建委員會的一系列提案和決議案、國會相關委員會的聽證會記錄和辯論記錄、情報委員會通過的年度情報授權法和相關情報立法，委員會的調查報告和年度報告以及美國新聞媒體的報道，等等，細緻分析國會情報委員會的特殊組織結構，深入探討國會情報委員會在美國情報決策領域中的職責權限及運作方式，透視其對美國國會與總統權力爭奪的影響。

美國國會

一、美國國會情報委員會的組織結構

(一)美國國會現代情報監督體制的確立：美國國會情報委員會的創建

現代委員會制度是美國國會運作的核心。20世紀40年代和70年代，美國國會先後進行了兩次重大改革，以專門法律推進國會委員會及其小組委員會的制度和功能建設。首先，1946年國會重組，對許多功能相似和不重要的委員會進行合併或裁撤，使參議院中的委員會數目由33個減至15個，眾議院的委員會由48個縮減至19個。此後，國會參眾兩院的委員會數目基本維持在這一水平上。其次，此次改革還明確賦予國會委員會以監督權，“國會正式承擔起監督政府的憲政職責，國會的憲政權力從此不再僅僅是立法，而是立法與監督並重”。而70年代的改革，則進一步規定“小組委員會享有監督權”，將國會監督權具體落實到每一個小組委員會。國會委員會及其下設的小組委員會作為“國會權力的重鎮”，繼續扮演著“行動中的國會”的關鍵角色。國會現代委員會制度的演進表明，在政府的每一政策領域有針對性地設立相應的國會委員會，是現代國會委員會體制完善與成熟的重要標誌。20世紀70年代中期美國國會情報委員會的創立，是美國國會現代委員會體制走向完善的重要一環。

美國情報官員出席國會聽證

20世紀70年代中期，美國國會情報委員會的建立，表明國會終於決心針對美國情報領域設置專門的委員會進行監督，標誌著美國國會現代情報監督體制的正式確立。冷戰初期，由於受到“冷戰一致”“國家安全第一”以及“情報例外論” 的影響，美國國會總體上非常信任總統及其領導的情報機構，國會情報監督是非正式的、鬆散的，被稱之為“相互信任的時期(1947—1974)”。但即便如此，國會內部要求加強情報監督的呼聲也一直不斷。事實上，自《1947年國家安全法》建立起國家安全委員會和中央情報局，國會就開始通過各種方式試圖建立國會對美國政府情報活動的密切監督。1948年，眾議院就曾提出創建一個情報聯合委員會的提案，這是美國國會關於加強情報監督的最早提案。此後，在國會參眾兩院接連不斷地提出了100多個要求加強國會情報監督的議案。但這些議案當中沒有任何一個被通過而成為法律。直到1976年5月和1977年7月，國會參眾兩院才先後通過參議院第400號決議案(以下簡稱S. Res. 400)和眾議院第658號決議案(以下簡稱H. Res. 658)，分別創立了參議院情報特別委員會(SSCI)和眾議院常設情報特別委員會(HPSCI)，合稱為美國國會情報委員會。從此，美國國會便擁有了對美國整個“情報"(Intelligence Community，IC )負有直接立法和監督責任的專門委員會，這是美國國會情報監督發展史上的創舉。而且，正如它們的英文名稱所顯示的，美國國會情報委員會具有常設委員會和特別委員會的雙重特徵，是一種新型的委員會，是美國迄今為止唯一的國會常設特別委員會。

(二)美國國會情報委員會的特殊組織結構

按照美國現行的委員會體制，國會里的委員會主要分為四種類型：常設委員會、特別委員會、聯合委員會和會議委員會。其中常設委員會是美國國會委員會體制的核心和主體，在委員會中佔絕對多數，一般是按照功能和領域進行劃分的，在每個對應的行政政策領域都會設立相應的常設委員會；特別委員會的設立通常是為了補充常設委員會的不足，特別委員會基本都是為了對特定急需處理的事項進行研究和提出建議而設立，在任務完成後就自動取消，具有臨時性。美國國會情報委員會是常設委員會和特別委員會的“孿生兒”，同時兼具常設委員會和特別委員會這兩種委員會的某些屬性，因而具有了相異於國會常設委員會和特別委員會的特殊組織結構和功能。

一方面，由於參議院情報特別委員會(SSCI)和眾議院常設情報特別委員會(HPSCI)都是永久性特別委員會(Peeanent Select Committee)，因而國會情報委員會實際上跟常設委員會一樣都是永久性的(Permanent)，具有常設委員會的一般特徵。但另一方面，從委員會組織結構來看，由於SSCI和HPSCI又都是特別委員會(Select Committee)，因而其委員會成員的組成和任命方式不同於普通的常設委員會。

首先，美國國會常設委員會的成員主要由國會兩黨黨團小組會議選舉產生；而國會情報委員會的特別委員會性質賦予了政黨領袖在直接挑選委員會成員方面的特權，委員會所有成員均由政黨領袖挑選，包括主席和副主席經由委員會多數黨和少數黨領袖推選後，最終由兩院議長任命。此外，政黨領袖還有權設定委員會多數黨與少數黨的席位比率，從參眾兩院情報委員會兩黨議員組成情況看，HPSCI兩黨成員的比率通常根據眾議院兩黨議員比例分配確定；相比之下，參議院更加註重尋求情報監督中的兩黨合作，努力體現情報監督委員會的超黨派立場，避免委員會以黨派劃線甚至分裂，因此SSCI兩黨成員的分配，始終堅持多數黨比少數黨多一個議員席位。可見，正是由於SSCI的特別委員會的性質賦予政黨領袖在挑選委員會成員以及設置委員會兩黨席位分配比例時的靈活性，使其更符合對國家安全至關重要的情報領域的監督需求，體現了一種情報監督“例外論”的觀念，即認為情報工作因其眾所周知的秘密性和敏感性，使議會無法像監督其他行政機構那樣對情報機構及其活動進行監督，因此，美國國會在情報監督方面應更慎重，“情報對於美國政府的正常規則和問責準則是一個例外；秘密行動太脆弱，太依賴於保密，無法進行正常的嚴格監督”。

美國國會眾議院開會現場

而根據參眾兩院情報委員會(SSCI and HPSCI)的各自規則，其小組委員會的設置需要委員會成員通過多數投票來確定，每個小組委員會的主席和副主席由本委員會的主席和副主席分別挑選出來。與此不同，常設委員會下設小組委員會的成員，是由所在委員會內兩黨黨團會議根據各自委員本人的申請而投票決定；小組委員會主席和副主席分別由所在委員會多數黨黨團和少數黨黨團選舉產生 。

其次，與常設委員會的成員一般沒有任期限制不同，國會情報委員會成員則設置了任期限制，其中SSCI成員任職期限設為8年，HPSCI的成員任職期限為6年，而且由於SSCI和HPSCI的特別委員會性質，國會情報委員會成員的任職不會影響其在國會其他常設委員會的任職，以提高SSCI和HPSCI對國會議員的吸引力。

除此之外，考慮到國會軍事、外交(眾議院稱為國際關係委員會，參議院稱為對外關係委員會)、司法和撥款委員會同樣都擁有對部分美國情報活動的管轄權，因此，組建參眾兩院情報委員會的S. Ret. 400和H. Res.658都體現了這四大常設委員會的利益。而S. Ret. 400也規定，SSCI的15名成員中，必須有8名是分別來自撥款、軍事、對外關係和司法委員會的各2名成員。這種安排有助於國會情報委員會與撥款、軍事、外交和司法委員會之間，協調有關美國情報立法和監督方面的活動。

儘管經歷了 40多年的發展沿革，時至今日，美國國會情報委員會在組織結構與功能等方面均未發生實質性的變化。目前，第116屆國會的參議院情報委員會擁有15位成員，其中多數黨共和黨擁有8個席位，少數黨民主黨佔據7個席位，委員會主席和副主席分別是來自北卡羅來納州的共和黨參議員理查德·波爾(Richard Burr)和弗吉尼亞州的民主黨參議員馬克·沃納(Mark Warner)。此外參議院多數黨領袖米奇•麥康奈爾(Mitch McConnell)、少數黨領袖查爾斯·舒默(Charles Schumer)、軍事委員會主席詹姆斯•英霍夫(James tnhofe)、軍事委員會高級成員傑克•裡德(Jack Reed)也成為委員會的當然成員。第116屆國會的眾議院情報委員會總計擁有22位成員，其中多數黨民主黨佔13個席位，少數黨共和黨擁有9個席位，現任委員會主席是加利福尼亞州民主黨人亞當•希夫(Adam Schiff)。

總之，隨著《1947年國家安全法》的頒佈和中央情報局的建立，美國逐漸建立起龐大而複雜的現代情報體系，要求美國國會加強情報監督的呼聲也越來越高。美國國會在多次拒絕成立一個負責情報監督的常設委員會或聯合委員會的動議後，最終選擇組建參議院情報特別委員會和眾議院常設情報特別委員會這種兼具常設委員會和特別委員會屬性的新型委員會。美國國會情報委員會由此成為美國國會史上迄今為止唯一的國會常設特別委員會，也是美國情報發展史上唯一專門針對政府情報領域設立的、對整個美國情報界負有直接立法和監督責任的委員會。美國國會情報委員會的創建標誌著美國現代情報監督體制的建立。美國國會情報委員會自建立伊始，便根據參議院所授予的各項權力和功能運作，逐漸發展成為美國國會與總統爭奪情報決策權的得力助手和工具。

二、美國國會情報委員會的職責權限

創建美國國會情報委員會的S. Re. 400和H. Res. 658，開篇就明確規定了委員會的目的和任務：對美國政府的情報活動和計劃進行監督和持續的研究；向各自上級議院提交適當的立法建議，並就這類情報活動與計劃向參議院提交報告；對美國的情報活動提供警覺性立法監督(vigilant tegislative oversight) ,以確保這些活動遵守美國的憲法和法律。為了保障兩個情報委員會能夠順利完成使命，S.Res. 400和H. Res. 658還賦予委員會以相應的權力。從權力的視角看，國會情報委員會在情報決策領域中的作用源於國會的兩大功能一一立法功能和監督功能。根據S. Re. 400和H. Re. 658，美國國會情報委員會的主要功能和權力包括：享有情報領域的立法倡議權、情報預算審查權、情報機構人事任命的“諮詢權”、對美國整個情報界及其情報活動的例行監督權、調查權和傳訊權。

(一) 情報領域的立法倡議權

美國國會情報委員會創立伊始便努力為美國各情報機構確立情報章程，為情報活動的限制與許可提供法律依據；委員會也會定期考慮單獨的立法；委員會還負責起草年度情報授權法案；有時SSCI還會在參議院請求下，對需要由參議院批准的美國與外國訂立的條約中的情報部分進行審查。

立法權是美國國會最基本的權力。美國國會情報委員會自建立伊始就注重以倡議立法的方式，就國家情報體制和各情報機構法定職責權限、情報活動的範圍與責任以及國家情報法律監督制度等方面積極推動國會立法。美國參眾兩院情報委員會建立以後，一直致力於為整個美國情報界制定一部綜合性的情報立法章程，以明確美國各情報機構的組織程序、職責權限及其情報活動的範圍，等等。然而，由於總統及各情報機構首腦的抵制以及國會內部委員會之間的矛盾等原因，國會情報委員會最終放棄為整個情報界制定一部綜合性情報立法章程的努力，轉而試圖從具體的情報活動立法規範方面取得突破，並取得了一系列單獨立法的成就。主要包括：《1978年對外情報監視法》《1980年情報監督法》、1982年制定通過的《情報人員人身保護法》、1984年的《信息自由法》以及《2004年情報改革與預防恐怖主義法》，等等。而在整個立法領域，情報委員會最常規性的立法活動就是幫助國會起草年度情報授權法案，這與委員會的情報預算審查權密不可分。

美國中央情報部門

(二) 情報預算審查權

美國憲法明確賦予國會“掌握錢袋的權力”(Power of the Purse)，通過撥款和預算審查來影響和監管行政部門，一直都是美國國會所掌握的最有效的監督工具。正如丘奇委員會在其最終報告中所強調的：“國會掌握錢袋子的權力能成為國會監督最有效的工具，只要它有勇氣並且願意使用這個權力。” 美國國會自創立之初就確立了“先授權後撥款”兩步走的立法程序，並在國會內部相應地組建一系列的授權委員會，形成了與國會預算撥款制度相互平行的國會授權制度。美國國會情報委員會屬於國會的授權委員會，負責對行政部門制定與實施國家情報政策與情報活動的程序和預算舉行聽證會，進行調查、審核與評估。雖然參眾兩院情報委員會都被授予廣泛的預算審查職責，但二者在具體的情報授權範圍上並不完全一致：SSCI僅對國家對外情報活動擁有授權，而參議院軍事委員會保留了對聯合軍事情報計劃和戰術情報及其相關活動的授權。換句話說，SSCI只能對中央情報局、國防情報局、國家安全局等情報機構所從事的國家對外情報項目及其預算進行監督和審查。相比之下，HPSCI有權為“政府所有部門和機構的情報及其與情報相關的活動，包括國防部戰術情報及其相關的活動” 進行預算審查和授權。

S. Res. 400和H. Res. 658都明確規定，除非經過參議院或眾議院“在同一財政年度或前一財政年度為本財政年度執行這些活動而制定法案或聯合決議案予以授權”，否則不得為中央情報局、國防情報局、國家安全局等情報機構及其情報活動提供任何資金。此後，美國情報活動的授權一直是通過國會情報委員會審查和批准獨立的情報授權法案的方式進行，委員會負責起草年度情報授權法案，並最終為情報活動確定資金授權的水平，即為情報機構資金使用設置上限。1978年9月，由卡特(James Eari Carter) 總統簽署的《1979財年情報授權法》(P.L. 95 -370)是美國國會發展史上首個情報授權法。此後，除了在2006—2009財年，因總統與國會以及國會內部各委員會的矛盾，導致情報授權法案未能被批准通過成為法律，國會每年都照例通過這樣一項情報授權法 。

此外，美國國會還經常利用批准年度情報授權法案之機，通過要求相關情報機構提交報告的方式來強化情報界對美國國會的責任。

(三) 情報機構人事任命的“諮詢權”

參議院情報特別委員會(SSCI)就總統提名的、需要參議院批准的情報官員提供意見和建議。根據美國憲法，參議院對總統任命的高級政府官員擁有“建議與同意”的人事批准權。參議院有權批准總統對美國各情報機構主要領導人的任命，如中央情報局局長、副局長、法律總顧問和總檢察長等。SSCI經常召開聽證會，對總統提名的人選進行審議，而情報委員會的態度往往能夠影響到參議院的最後表決結果。如，在中央情報局第13任局長羅伯特•蓋茨(Robert Gates)的任命過程中，SSCI發揮了重要作用。1987年，里根(Ronald Wilson Reagan)總統提名蓋茨接任病故的威廉-凱西(William Casey)擔任中央情報局局長，但由於SSCI懷疑蓋茨與伊朗門事件有牽連，並以蓋茨在“伊朗門事件中嚴重失職”為由提出質詢，迫使他不得不要求白宮撤回對自己的提名。1991年5月，當布什(George Herbert Walkes Bush)總統再次提名蓋茨擔任中央情報局局長時，引起國會和公眾的普遍關注。在經過國會長達半年之久的馬拉松式的聽證會後，參議院才於1991年11月5日以64票贊成、31票反對批准了對他的任命。蓋茨由此成為美國情報史上唯一通過兩次提名、任職審查聽證時間最長以及反對票最多的中央情報局局長。

羅伯特·蓋茨

(四) 對美國情報界及其情報活動的例行監督權、調查權和傳訊權

美國國會情報委員會的創建，使國會首次擁有了對美國整個情報界進行監督的專門委員會。S.Re. 400第5條明確規定：委員會有權“ (1)對其管轄權範圍內的任何事項進行調查……(4)舉行聽證會……(6)通過傳訊或其他方式，傳喚證人出庭作證以及獲取其他通訊、書籍、文件和檔案資料等”。據此，美國國會情報委員會擁有明確的監督權、調查權和傳訊權，可以對國家情報項目或活動進行監督，範圍和方式非常廣泛，從例行監督(如要求情報機構負責人提交年度報告)到舉行調查聽證會，或者直接要求情報官員前來接受正式質詢，等等。同時為了保證這些權力有效的行使，SSCI和HPSCI的議事規則對其傳訊權做出具體規定：“委員會主席、副主席及其指定的委員會成員，都有權發出傳票，要求相關證人前來作證，或提供備忘錄、檔案、記錄及其他材料。”最新修訂的《1947年國家安全法》第五章“情報活動責任”的第502條明確規定：國家情報主任以及情報活動涉及的美國政府各部門、機構和其他實體的負責人有義務確保國會情報委員會完全、實時地知曉美國政府任何部門、機構或實體所從事的情報活動，包括重要的預期情報活動或情報工作的重大失誤；向國會情報委員會提供其履行監督職責所必需的任何與情報活動相關的信息或材料。

在具體的監督實踐中，每當美國發生重大的情報失誤或醜聞時，國會情報委員會便會積極敦促國會對情報機構及其活動進行調查，通過舉行聽證會等方式，對情報失誤或醜聞進行深入調查，並以提出研究報告或立法議案等方式，對現有的情報體制和各種弊病進行改革，以期能提高美國政府的情報效能。

三、餘論

在“機構分立、權力共享”的三權分立與制約平衡的政治體制下，美國總統和國會的權力長期處於一種“週期性”的“動態平衡”關係之中。隨著冷戰開始後美國總統權力的膨脹，直到越戰期間美國總統權力達到前所未有的高峰，甚至被稱之為“帝王般的總統”權力。20世紀70年代之後，在越戰失敗和水門事件的影響下，“帝王般的總統”權力由盛轉衰，國會權力開始一個新的復興期。正如國內研究美國政治與美國國會的著名學者孫哲所言：“國會與總統之間有一種週期性的關係，作風強悍的總統們都會碰到國會議員的抨擊和反彈。也就是說，總統佔了上風之後，國會便會重新復興。”

20世紀70年代，美國總統與國會這種權力制衡格局的轉變，集中體現在雙方關於美國情報決策權的爭奪上。實際上，自美國獨立戰爭至20世紀70年代初，美國情報決策主導權總體上是由以總統為首的行政部門掌控著。因此，當國會從70年代開始試圖擴張其對情報決策權的影響時，議員們不得不選擇以調查監督的方式滲透進來，以打破總統對美國情報決策權的壟斷。1976年和1977年美國國會先後創建SSCI和HPSCI，使國會首次擁有了負責監督美國整個“情報界”的專門委員會，也是美國迄今為止唯一的國會常設特別委員會。SSCI和HPSCI的建立和發展，表明國會對長期以來由總統行政部門主導美國情報領域的不滿，並開始積極利用參眾兩院情報委員會所享有的廣泛的情報監督和審查權，與總統展開情報決策權的爭奪，由此構成了後水門時代國會權力復興的重要途徑，並對未來美國立法部門和行政部門的權力發展起到“再平衡”的重要作用。

【摘自《西北大學學報(哲學社會科學版)》2019年第5期，發表時有刪節。作者劉磊系西北大學副教授】