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“核”局（一） ｜ 1980s，核电为何先由水电部管，后转为核工业部管？
“核”局（二） ｜ 1990s，十年里核电主管部门3次变化
南方能源观察
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eo记者 刘文慧
2016年后
核电投资
在中国核电发展的前二十年，资金一直是一个棘手的问题。但进入二十一世纪后，随着电力需求猛增，二代核电电站建设经验丰富及设备规模化生产后，核电经济性已受到业内广泛认可。
2002年国务院五号文出台，取消了国家电力公司，重组成立两大电网公司、五大发电集团和四大辅业集团公司。五大发电集团继承了电力部门曾组织普查和保护的大部分核电厂址，均有意向投资核电。
其中，中国电力投资集团更是继承了原国家电力公司全部的核电资产，在成立之初就拥有权益装机135万千瓦，更于2007年率先获得核电业主资质。但大唐、华能、华电、国电四大发电集团只能通过提供厂址、参股的方式参与核电投资，而无法控股核电站。
四大发电无法控股核电站，跟其议价能力有关，尽管手握厂址，但其无核电技术、建设管理经验和运营经验，跟国家未明确出台政策也有关系。
2016年9月，《核电管理条例（送审稿）》发布并公开征求意见。送审稿明确国家对核电项目控股股东或者实际控制人实行准入制度。核电项目控股股东或者实际控制人应当具备5个条件，其中两项最为关键：（一）持有其他核电项目25％以上股份，并具有作为参股股东至少8年的参与核电项目建设、运行的经验，其中至少包括1个机组的完整建设周期及其3年运行的经验；（二）具有数量不少于300人、符合核电相关资质要求的人才队伍，其中具有5年以上核电相关经验的员工数量不得低于50%, 且专业配置应当满足核电项目管理的需要。
根据eo记者此前梳理，华能参股49%昌江核电站以及5%海阳核电站；大唐参股44%宁德核电站；华电参股39%福清核电站、10%三门核电站；国电参股5%海阳核电站，持股49％的漳州项目仍处筹建阶段。从参股比例来看，华能、大唐、华电已经达到《核电管理条例》“持有其他核电项目25%以上的股份”条件。
业界人士表示，根据《核电管理条例（送审稿）》，一旦明确国家对核电项目控股股东或者实际控制人实行准入制度后，大唐集团实际上已经达到具备核电业主资质门槛。
不过，在发布送审稿后，《核电管理条例》暂无新的进展。
2017年，《核安全法》发布，并于2018年1月1日起施行。《核安全法》第五条规定，核设施营运单位对核安全负全面责任。第十五条则明确核设施运营单位应当具备保障核设施安全运行的能力，其中一条便是具备必要的核安全技术支撑和持续改进能力。这意味着，核设施营运单位必须具备核电技术相关研发能力，而具体核电站运营公司或者具体核电站业主公司并不具备这一能力，必须到核电集团公司层面才具备。
熟悉《核安全法》的业内人士告诉eo记者，核安全监管部门在执行相关监管工作时，对核设施营运单位实行运行公司与控股方集团公司同时监管的方法，原因在于在核电站的具体管理中，运营公司的权限往往不够，更多责任只有集团公司才能承担。
从现实层面看，关于核电站运行，目前也只有中核、中广核和国家电投符合“核设施营运单位”定义。
但对其他电力公司而言，他们更希望控股核电，而不仅仅参股。其中一个原因在于，目前对央企母公司的效益考核上，控股下属公司才能将子公司收入计入母公司收入，实现“财务并表”。表现在核电投资上，便是几大电力公司更追求控股核电，而不是资本参股。只是，让几大电力公司都去成立核电技术支撑单位，显然并不现实。
市场与规划
与核电投资形成鲜明对比的是，风电、光伏等新能源项目在政策鼓励下，吸引了几大电力公司的投资。目前，中国风电、光伏装机量跃居世界第一，几大电力公司正是最大投资者。
2018年全国电力工业统计数据显示，全口径发电设备容量为189967万千瓦，其中水电35226万千瓦，火电114367万千瓦，并网风电18426万千瓦，并网太阳能发电174 63万千瓦，核电4466万千瓦。
核电控股资质准入门槛高，也意味着与核电利益相关的企业数量少。当行业直面电力市场冲击和各类能源品种政策博弈时，为行业发声的人就少了。而核电在未来电力市场上有多大的发展空间，也受制于其参与者的体量。
“我国核电发展还存在一些问题。从发展规模看，2020年在运机组达到5800万千瓦的预期规模完成难度较大，开工建设3000万千瓦的目标也需付出更大努力，规模发展核电的社会效益、生态效益、经济效益等，以及在保障我国能源安全和提升国家综合竞争力中的战略作用尚未充分体现。从发展质量看，三代核电建设还处于积累成熟期，批量化规模效应和产业竞争力有待提升。科技创新能力与核电强国相比还有差距，原始性、前瞻性创新少，核电科研资源和研发力量相对分散，一些核心技术仍在一定程度上受制于人，高端装备产业国际竞争力不强。从发展环境看，核电法律法规和标准体系建设还不完善，治理体系和治理能力现代化水平有待提升，核电发展的政策环境有待进一步健全；市场的决定性作用和政府的保障性作用发挥还不充分，核电发展的市场环境有待进一步规范；核电社会公众接受水平也亟待提高，核电发展的社会环境有待进一步改善的这些问题都需要采取措施认真解决。”2018年，国家能源局监管总监李冶在中国能源研究会核能专委会成立大会上致辞时指出。
针对中国核电行业存在的问题，主管部门也在积极寻求解决方法。
2016年年中，国家能源局下属的正局级事业单位中国核电发展中心成立。2017年4月21日，国家能源局中国核电发展中心正式挂牌运行。中心定位为围绕国家能源局核电管理职能，全面配合核电行业管理工作，承担国家能源局委派的有关工作，具体工作接受国家能源局核电司的指导。
中心主要职责是承担核电法规、规划、政策、标准等研究任务；承担核电项目建设运行及安全状况监测及分析等相关工作；承担核电科技重大专项实施管理的相关工作；建立核电行业公共平台，开展核电研发、培训、宣传和科普等相关工作；承担核电厂事故应急、消防设计审查、核电站操作人员资质管理等相关工作；开展核电开发、技术和装备自主化等方面的咨询、评估等相关工作；开展核电领域国际交流与合作的相关工作。
核电行业寻求机制变革的同时，整个电力行业都经历着翻天覆地的变化。
在能源转型的大背景下，清洁低碳的电力品种成为投资方向主流。而能源品种价格也引起
关注。2015年3月，国务院发布9号文，启动新一轮电力市场化改革，改革的重点是为电力批发引入市场机制，为电力零售引入竞争机制。已建成投产的核电站在各地区市场政策影响下，都以不同形式、不同深度地参与到电力市场中。纯粹从能源品种上看，作为清洁能源的核电，本应有较强的市场竞争力。国家电网能源研究院承担了核电发展相关课题研究，其战略与规划研究所所长鲁刚在介绍课题研究发现时表示：“总的来说，核电能助推能源高质量发展。立足能源电力发展全局看核电，根据测算，如果不再发展核电，核电所提供的清洁能源电力由风光新能源大规模装机进行替代的话，电力系统运作总成本将显著增加。”
2019年4月1日，中国核能可持续发展论坛上，国家能源局副局长刘宝华指出，核电要坚持协调发展。“核电是能源和电力的重要组成部分，虽然体量小，但影响很大。要统筹考虑未来电力市场、区域电源结构和电网布局等因素，实现核电与经济社会、生态环境、能源电力等协调发展。要统筹考虑核电全产业链协调平衡，在研发设计、装备制造、燃料保障、核废物处理处置等各个环节，形成与核电发展相适应的能力结构和布局。”
刘宝华透露，新一轮核电中长期发展规划正在研究制定中。而对于核电未来发展空间，他指出，今后核电发展的市场空间将很大程度上取决于核电的经济竞争力。“核电行业要增强成本意识和市场意识，主动适应电力市场化改革要求，降成本、补短板，提高发展质量和效益，在市场竞争中发展壮大。”
未完待续
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