浙江平湖市（縣級）新埭鎮社會治理中心設有綜合治理、信訪、人民調解、法律諮詢等7個窗口，另設有鎮“息事無訟”工作室。 （受訪者供圖/圖）
（本文首發於2019年11月14日《南方週末》）
“‘無訟’並不是沒有訴訟，而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面，減少普通民訴案件數量。”
在行政考核指標的高壓下，如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明指出，要避免簡單地以無訟或者法院收案數作為衡量治理成效的最高尺度。
浙江大學公共管理學院院長鬱建興：要強化引領性指標，弱化績效性目標，也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛，而不是規定每天必須要化解的糾紛數量。
胡付生是浙江平湖市（縣級）新埭鎮星光村的“老書記”，在當地素有聲望。2019年，68歲的他有了一個身份——無訟調解員。
過去當村幹部時，遇到村民之間發生矛盾糾紛，勸說無果，胡付生一般會扔下“你們去打官司”這句話，但現在，這樣的話不能隨便說了。只要村裡出現了矛盾糾紛，胡付生就會和其他幾位無訟調解員趕赴現場，“苦”勸當事人，化解矛盾，以達到“息事無訟”的效果。
平湖“息事無訟”的工作機制始於2017年底，在平湖市委政法委的推動下，各鎮、村開始建設息事無訟調解室，化解村內的矛盾糾紛，調解室構成人員包括村幹部、當地鄉賢、律師、法官等。
“‘無訟’並不是沒有訴訟，而是讓非訴訟糾紛解決機制挺在前面，減少普通民訴案件數量。”2019年11月3日，平湖市委副書記、政法委書記王道平告訴南方週末記者。
“萬人成訟率”十年首降
新埭鎮位於平湖市北端，距平湖市區15公里，毗鄰上海，常住人口9.18萬，流動人口4.24萬，是清代理學家陸稼書的故里。陸稼書被譽為“天下第一清廉”，任嘉定、靈壽知縣期間，極力推行“止訟息爭”。
由於歷史淵源，新埭鎮成了平湖“息事無訟”機制的重點試點鎮，2017年下半年，陸稼書歸田新埭鎮後著書的爾安書院也開始重修，作為“無訟”文化的傳播陣地。
星光村是新埭鎮較早搭建起“無訟“工作隊伍的村莊，既有由村幹部擔任的兼職調解員，也有像胡付生這樣的專職調解員。2019年，胡付生成功調解了一起因墳地引發的鄰里糾紛。
2019年上半年，星光村老黃的兒子因車禍死亡。火化後，老黃將兒子的骨灰埋在了鄰居胡春（化名）的老宅基地上。此後，胡春的兒子時常出現頭痛發熱，多次就醫也找不出病因。
胡春覺得，就是因為老黃把兒子安葬在自家老宅基地上，破壞了風水。但老黃不這麼認為，兩人甚至為此動了手。新埭派出所處警後，聯繫了村裡的無訟工作站。
無訟調解員胡付生很快趕到了現場。老黃認為，安葬兒子的那塊地並不屬於胡家，而是自家的老宅基地，他家幾個老墳也安葬在此處。
調解雙方矛盾，得從宅基地曾經的歸屬著手。但時過境遷，老宅基地周圍已發生了很大變化，黃、胡兩家的記憶也有些模糊。
想來想去，胡付生想到了鄉賢參事會，邀請當地年長、有威望、居住時間長的6名“鄉賢”仔細回憶及辨認，6人均認為墳墓所在地是胡春家的老宅基地。原來是老黃記錯了，過去修那幾座老墳時，胡春也沒有提出來，這次因兒子生病，胡春才提了出來。
自覺理虧，再加上有鄉賢這樣的道德團體加以勸說、製造輿論壓力，老黃決定遷墳。在星光村的村幹部看來，這就是自治、法治和德治“三治”合一的有效案例。
老黃兒子的墳遷走後，胡付生得到了一筆200元的獎勵。和兼職調解員不同，每成功調解一次糾紛，像胡付生這樣的專職調解員可獲得50-300元不等的獎勵。此外，他每年還有3萬元的固定收入。
“現在很多糾紛可以通過無訟工作室來調解。”星光村村支書許強告訴南方週末記者，息事無訟有一整套工作機制，除了無訟工作室，也有鄉賢參事會這樣的議事平臺。同時，為了避免村“兩委”人員既是運動員又是裁判員，村裡還設立了百事服務團、法律服務團對涉及的政策、法律的適用情況進行監督，組織道德評議團對無訟工作開展情況進行評議。前者多由律師、法官等專業人士組成，而後者依靠當地有名望的人。
從數據來看，通過“息事無訟”的方式來化解矛盾糾紛是有效的。據新埭鎮黨委副書記馬根良介紹，2018年，全鎮“萬人成訟率”近十年首次呈下降態勢，降幅達15%。
此前平湖市法院對轄區內“萬人成訟率”的調查結果是，2018年以前，新埭鎮連續多年以6%的幅度上升。
員額法官年人均結案316件
平湖“無訟”試驗的起因，與當地法院“案多人少”有關。
2011年，趙陽就任平湖法院院長後，訴訟量成為他關注的焦點問題之一。隨著平湖經濟的發展，民訴案件的數量快速增加。據趙陽統計，2011年，平湖法院收案數是七千多起，到了2017年，就翻了一番達到了一萬四千多起。
“長此以往，當地案多人少的矛盾只會越來越突出，甚至可能會影響結案質量。”趙陽說，平湖的司法資源十分有限，員額法官只有43名，2018年人均結案數已經是316件。
從書記員、助理審判員，到審判員，再到庭長，趙陽任院長前在法院系統有13年基層工作經驗。他覺得實踐中存在一些訴訟誤區，有些群眾遇到矛盾糾紛，正常的反映訴求、調解協調的渠道不走，就直接去法院。
每年市人代會召開期間，趙陽作年度工作報告時，都會提到“案多人少”的矛盾。2017年年初，有市人大代表找到他說，“這個問題每年都會提，我們也知道是件麻煩事，能不能想辦法解決？”
“這個問題單靠法院是解決不了的。”趙陽開始琢磨，能否藉助鄉鎮的力量，把家事、鄰里糾紛、小額債務、交通事故等適宜調解的案件的調解程序前置。他先在法院內部班子會上提了這一想法，有人認為，這件事如果由法院來提，可能會讓人產生誤會，認為法院是推卸責任，不想辦事。
這也是趙陽所擔憂的，但他覺得，加強立案前的調解不僅可以緩解法院壓力，減少對抗性訴訟，也有利於基層的和諧穩定。他還是決定，寫個報告給平湖市委政法委。
剛轉任市委政法委書記不久的王道平，與他的想法不謀而合。王道平此前任平湖市常務副市長，分管城鄉建設、綜合執法等工作。2019年11月3日，王道平對南方週末記者說，如今社會矛盾糾紛處於易發、多發期，信訪案件中有70%都涉及城鄉建設、執法等，都是他分管的領域，他在當時感到壓力很大，但政府的資源和力量又很有限，“管不過來”。
用王道平的話來說，既通過基層善治從根本上避免和減少矛盾糾紛的產生，又通過非訴訟的方式使矛盾糾紛少流入訴訟和信訪渠道，是平湖一直在探究的問題。
王道平把法院和自己的初步想法，向平湖市委書記祁海龍作了彙報，祁海龍很重視，表示可以加緊研究。當時，距平湖五十多公里的海寧市已經開始行動，平湖和海寧都是嘉興下屬的縣級市。2017年6月，嘉興首個“無訟村（社區）示範點”落戶海寧市斜橋鎮華豐村，試驗如何把矛盾化解在訴前。
帶著追趕的心態，陸稼書故里平湖也啟動了“無訟村”創建工作。
“有些問題調解不了”
“無訟工作室可以集合人力和組織資源，化解一些原有解決途徑無法化解的問題。”沈曉斌是平湖新埭鎮星光村治保主任。作為當地人，他考上“大學生村官”後就回村協助村支書搞建設，一個很深的感受是，在農村化解矛盾糾紛很不容易，一些途徑在風俗習慣、宗教儀式面前，發揮不了作用。
體會更深的是馬根良，擔任新埭鎮黨委副書記之前，他在派出所工作過幾年。在他印象中，基層有兩個明顯特徵。一是矛盾突出，一些糾紛若無法化解容易升級演變為暴力行為；二是基層自治組織未能充分發揮作用，沒有形成有效的化解糾紛的途徑。結果要麼是糾紛日積月累，最終引發群體性事件，要麼直接訴諸法律，浪費司法資源。
經過一年多探索，新埭鎮逐漸總結出了“發現問題-協商討論-調解處置-監督指導-評議評價”的工作路徑。
發現問題是“息事無訟”的第一步。“你都沒發現問題，怎麼實現‘小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交’呢？”沈曉斌說。
如何發現？平湖的基層幹部通常依靠四種方式：一是村民反映，二是無訟調解員走訪，三是上級部門交辦，四是網格員下沉。
“村裡現在構造了三道防線，我和胡付生是第一道，其他村幹部是第二道。此外，10名由法官、律師等組成的兼職調解員成了第三道。”沈曉斌說，但有時候也會防不勝防，反映到上面了，他們才知道。
“上面”是指村以上還有鎮（街道）和市級“無訟”中心，再往上就是法院訴前調解。一般情況下，法院認為可以在村級調解的糾紛，會直接通報給村一級，讓他們介入。
“我們實在解決不了的，也只有向上彙報。”胡付生說，特別是涉及多部門的或者需要執法力量來解決的。
平湖市委政法委書記王道平也坦承有些村裡的矛盾糾紛，諸如退役軍人的安置、企業遭遇的產業政策等問題，還是需要市一級領導重視和市、鎮級“無訟”中心直接介入。
謹防“無訟”變“壓訟”
“應該認識到，‘無訟’建設是一項複雜的社會系統工程，並不是一蹴而就的。”王道平認為，“息事無訟”是深化自治、法治、德治“三治融合”的新實踐。
自治、法治、德治“三治合一”作為社會建設領域的一項改革，被十九大報告予以確認後，已在全國多地推廣開來，例如江蘇豐縣的“鄉賢調解室”，浙江桐鄉的“烏鎮管家”。
長期關注“三治”改革的浙江大學公共管理學院院長鬱建興，在考察多地社會基層治理後覺得平湖的做法是個不錯的嘗試，既節省了訴訟成本，也緩和了社會矛盾和對抗，緩解了法院案多人少的困境。
2007年中國各級人民法院受理的案件總數為550多萬起，到2017年，這個數字上升到了1290多萬起。在鬱建興看來，訴訟是社會矛盾的集中反映，要化解以訴訟方式表現出來的社會矛盾，必須採取社會化的對策措施，而“無訟”文化催生的民間調解制度把國家權力與社會力量結合起來，通過綜合運用理、法、情等手段和村規民約來調和矛盾。
從平湖兩年多取得的成績來看，“無訟”是有效的。2019年前9個月，平湖市法院收案總數為9381件，同比下降8.2%，民商事案件同比下降13.9%。2018年，平湖市信訪事項縣級走訪比為90.8%，列全省縣（市、區）第一位。
收案總數下降的背後是萬人訴訟率的降低。作為村裡的兼職無訟調解員，沈曉斌感覺工作壓力變大了，村裡一旦出現糾紛，他就會和無訟調解員第一時間趕到現場，若遇到想通過打官司解決問題的，他們會邀請當事人在線和法律顧問聯繫，爭取訴前化解。對未成功解決的問題，他們要進行評議討論，形成新的解決方案。儘管如此，他還是擔心村裡的萬人訴訟率會提高，影響考核。
根據平湖市“無訟”村（社區）創建指標體系（試行）要求，村(社區)萬人成訟率凡是高於所屬鎮（街道）平均數的，考核要被扣分，發生以本村（社區）居民為原告，以本鎮街道為被告的行政案件也要被扣分。
在行政考核指標的高壓下，如何避免基層把“無訟”變“壓訟”是道難題。浙江省社科院院長何顯明到平湖調研後就指出，要避免簡單地以無訟或者法院收案數作為衡量治理成效的最高尺度，更要避免把訴訟案件的發生率作為考核指標，因為在執行過程中，很可能產生威逼利誘。
2019年11月3日，當記者追問王道平有什麼具體措施來避免上述問題時，旁邊一位政法委的工作人員連忙解釋，根據規定，凡是侵犯、剝奪當事人依法訴訟權的，一律實行一票否決，“無訟不是為了‘壓住’問題，而是通過‘三治合一’的方式，通過調解解決問題。”
當天，在平湖召開的息事無訟文化高峰論壇上，也有專家提到這個問題。王道平關注到了學者的擔憂，他表示在將來的工作中，會注意這塊工作，強化和完善包括加強司法調解在內的多元化解機制，引導、指導當事人在多元化解平臺上進行矛盾糾紛的調處。
鬱建興給當地政府的建議是，要強化引領性指標，弱化績效性目標。也就是說管理者要多注意每天可以化解多少矛盾糾紛，而不是規定每天必須要化解的糾紛數量。用何顯明的話來說，“不能像有些幹部看GDP數字一樣，為了追求無訟的政績效果，只盯著無訟案件的發生率來看。”
南方週末記者 杜茂林
閱讀更多 南方週末 的文章
