前言
近日，國家發展改革委會同有關部門對《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》進行修訂，併發布了《產業結構調整指導目錄（2019年本）》（以下簡稱《目錄（2019年本）》），明確了新時期優化調整產業結構的目標和導向。
改革開放以來，我國充分發揮比較優勢嵌入全球產業鏈，經濟活力充分釋放，快速從農業國躍升為全球製造業第一大國，建立了門類齊全、體系完整、規模龐大和具有較高技術水平的產業體系，產業結構不斷優化升級。三次產業結構從1978年的27.7：47.7：24.6調整至7.2：40.7：52.2，服務業佔比超過“半壁江山”，製造業和服務業融合程度不斷加深。
我國三大產業結構變化一覽表
雖然我國產業結構調整取得突出成績，但仍存在產業結構高度化不足，與高質量發展要求差距較大等問題，主要表現為：產業結構以勞動密集型、重化工型產業為主，技術密集型和知識密集型產業發展不足，高技術製造業增加值佔規模以上工業比重僅為13.9%，服務業結構虛高，主要以傳統服務業為主，生產性服務業發展不足，金融和房地產佔比過高，對實體經濟的支撐不足。
《目錄（2019年本）》對加強和改善宏觀調控，引導社會投資方向，優化資源配置，促進產業結構調整和優化升級發揮了重要作用。中國產業發展研究院深耕我國產業發展研究，計劃從2019年11月起針對《目錄（2019年本）》中鼓勵的、限制的、淘汰的產業逐一分析，對我國產業結構調整轉型升級提供積極的政策紅利解讀和重大支撐。
《目錄（2019年本）》中鼓勵的水利產業目錄由31條縮減至25條，直接刪掉了《產業結構調整指導目錄（2011年本）》2013年修正版的海堤建設、牧區水利工程、防洪抗旱應急設施建設、水情水質自動監測及防洪調度自動化系統開發、水文應急測報、旱情監測基礎設施建設、農田水利設施建設工程（灌排渠道、涵閘、泵站建設等）、防汛抗旱新技術新產品開發與應用共七條目錄。同時一些方向性工程類的條目具體細則被“砍掉”，；例如水利血吸蟲病防治工程中，“砍掉”了一些採用護坡、吹填、隔離溝、涵閘改造、設置沉螺池、抬洲降灘等防螺滅螺工程措施和疫情監測、防治宣教等措施的規定；水土流失監測預報自動化系統開發與應用中，“砍掉”了一些水土流失數據採集存儲、智能傳輸、數據分析處理、科學預測預報、數據庫管理一體化的規定；水資源管理信息系統建設中，“砍掉了”一些以水源、取水、輸水、供水、用水、耗水和排水等水資源開發利用主要環節的監測及大江大河行政邊界控制斷面、地下水超採區監測為基礎，以國家電子政務外網和國家防汛指揮系統骨幹網為依託，以水資源業務應用系統為核心的綜合管理信息系統的規定。
《目錄（2019年本）》中鼓勵的新增水利產業目錄重點只有非常規水源開發利用一條，緣何非常規水源開發利用在2019年被提出在鼓勵的水利產業目錄中呢？
中國產業發展研究院整理一些資料發現，我國水資源總量多年平均約為2.8萬億m³，居世界第六位，人均水資源量約為2 100 m3，僅為世界人均水平的28%,居世界第125位。水資源供需矛盾突出，全國2/3的城市存在用水短缺的深層次問題。汙水、雨水、苦鹹水、礦井水、海水——這些人們眼中的“廢水”被稱作非常規水資源，其特點是經過處理後可以再生利用。各種非常規水資源的開發利用具有各自的特點和優勢，可以在一定程度上替代常規水資源，加速和改善天然水資源的循環過程，使有限的水資源發揮出更大的效用。非常規水資源的開發利用方式主要有再生水利用、雨水利用、海水淡化和海水直接利用、礦井水利用、苦鹹水利用等。非常規水資源具有增加供水、減少排汙、提高用水效率等重要作用，加強非常規水資源的開發利用是水資源短缺現狀下的必然之舉。
近些年，我國積極開展再生水、海水淡化、雨水蓄積等非常規水資源的利用，但在非常規水資源利用方面還存在一些問題，從管理方面看，一是缺乏扶持政策。非常規水資源利用具有較強的公益性特點，相比常規水資源，非常規水資源的收集、儲存、輸送、處理需要基礎設施，其建設需要投入資金，而非常規水資源處理成本較高，在行業發展初期尤其需要政府大力扶持。然而目前，國家在財政、稅收、投融資、價格等方面，尚沒有實質性的扶持政策，經營單位多處於維持或虧損狀態，企業投資經營積極性不高，用戶用量增長緩慢，造成非常規水資源開發利用難以快速發展。二是缺乏統一規劃。由於非常規水資源開發利用涉及發改、水利、住建、海洋等多個職能部門，各部門編制的專項規劃雖不同程度地涵蓋非常規水資源利用，但多頭管理造成各類規劃不銜接、不協調，且未將非常規水資源真正納入水資源規劃配置體系。很多地方的非常規水資源規劃沒有納入城鄉建設規劃，造成配套設施建設嚴重滯後，造成生產出的水送不出去、有需求的用戶用不上水的尷尬局面，嚴重影響了非常規水資源的開發利用。三是水價與成本倒掛。再生水、海淡水等非常規水資源由於處理技術和工藝不同，其制水成本也不同，再生水一般在1.0~4.5元每立方米，海淡水在6.5~9.0元每立方米。目前，全國再生水水價一般在1.0元每立方米左右，進入市政管網的海淡水一般不高於當地自來水價格。非常規水資源水價普遍偏離制水成本，再加上財政補貼不到位，造成企業多處於虧損運營狀態。
從技術方面看，首先是技術標準不完善。標準體系的等級應包括國標、行標、地標，內容應涵蓋勘察設計、施工驗收、裝置設備、水質標準、檢測方法等。目前，涉及再生水、海淡水、雨洪水等非常規水資源的標準有60多項，主要集中於勘察設計、施工驗收、裝置設備等方面，缺少專門的檢測方法、標準，對水質標準多關注出水水質，較少考慮水源水質。在現行水質標準中，其指標和閾值多參考採用國外標準或飲用水指標，針對性不強，且現行標準中某些指標存在矛盾，標準與標準之間某些指標閾值差異較大。其次是技術驅動力不足。再生水、海淡水、雨洪水等非常規水資源在處理技術和工藝上與國外差距不大，但由於國內設備品種不全、結構不合理、產品質量不穩定等，其關鍵設備、關鍵部件主要依靠進口。市場需求弱、國家重視程度低、缺乏良好的發展機制和政策扶持，是造成設備國產化發展源動力不足的主要原因。再次是科研與市場脫節。由於非常規水資源開發利用在我國剛剛起步，相關科研成果缺乏充分的市場調研，難以滿足市場需求。主要表現在：一是有些科研成果成熟度低，大部分成果仍然停留在小試、中試規模，尚未推廣；二是有些科研成果超前，生產成本高，市場需求不旺盛，企業不願意轉化；三是有些科研成果偏重於單一技術的研發，對集成化、規模化技術缺乏研究，不能滿足企業兼備工藝、裝備、技術等工程研發可行性的要求。最後是管網建設滯後。再生水管網建設是再生水利用、規劃、發展過程中不可缺少的重要前提，但目前我國再生水管網鋪設總體水平較低，大部分集中在點對點管網或主幹管網，不能滿足水源對管網建設的要求，管網建設已經成為目前非常規水資源利用的制約因素。
此番非常規水源開發利用被列在產業結構調整指導目錄（2019 年本）後，國家將從水價、財政、金融、稅收等方面，研究出臺鼓勵非常規水資源利用的優惠政策，如對於使用非常規水資源的企業或個人免徵汙水處理費；對使用非常規水資源的企業實施稅費減免政策等。對於具有基礎性、公益性的再生水利用項目，政府資金的運用可以發揮啟動市場、降低投資風險的作用，可以扶持再生水廠的工程建設；在海島地區，把海水淡化作為區域政策重點，研究制定海水淡化開發和利用企業所得稅、增值稅等的相關優惠政策，最大限度地降低制水成本。對以市政供水為目的和電水聯產的海水淡化應用項目，符合國家規定的，應享受有關稅收優惠政策。同時，加大對海水淡化項目的價格扶持和土地保障力度。
未來，政府在建設期財政投入修建管網，運行期以免徵企業所得稅、財政補貼企業虧損的方式能夠維持企業良性循環。特別是一些省市在編制水資源規劃時，必將考慮將非常規水資源納入水資源配置體系，並注意與專項規劃的銜接。在建設項目水資源論證和取水許可審批時，優先考慮非常規水資源。在法規政策方面，將非常規水資源的綜合開發和利用納入城市規劃和建設體系中，政府出臺非常規水資源開發利用和管理的相關辦法或條例，修訂相關標準，改善出廠水水質。在管理方面，設立專門機構實施統一管理，並配備健全的監測體系，這一切都保證了水汙染治理方面強有力的管理。
目前我國城市汙水處理廠普遍採用的工藝為普通活性汙泥法、氧化溝法、間歇式活性汙泥法等，與美國、德國等發達國家所採用的技術與工藝幾乎處於同一水平，投資費用高昂，這與我們國家當前的經濟實力是不相稱的。一些與現階段國情相適應的、經濟實用的汙水處理技術將會被投資和推廣。
同時一些非常規水資源的開發利用的典型示範也將崛起，通過典型示範對海水淡化產業的發展進行引導，示範工程實際的建設成本、淡化水的水質、運行成本以及對當地經濟社會的推動作用可解除人們的疑惑，使海水淡化產業快速發展。同時也應根據非常規水資源的特點，因地制宜，區分輕重緩急，針對不同區域、不同形式、不同用途，通過供求平衡進行相應的非常規水資源開發利用，最大程度發揮非常規水資源利用效率，全面加強節水型社會建設。
根據水利部確定的2020年用水總量紅線不超過6700億立方米的目標，各省（市、區）未來水資源約束條件將更為明顯，用水矛盾將更為突出。預計到2020年，非常規水源可為經濟社會發展提供148億立方米左右的水源。未來，隨著技術進步和科技發展，非常規水源開發利用潛力將更加巨大。
<table> <tbody>《產業結構調整指導目錄（2011年本）》
2013年修正版
產業結構調整指導目錄（2019 年本）
第一類鼓勵類
一、水利
一、水利
1、江河堤防建設及河道、水庫 治理工程
1、江河湖海堤防建設及河道治理工程
2、跨流域調水工程
2、跨流域調水工程
3、城鄉供水水源工程
3、城鄉供水水源工程
4、農村飲水安全工程
4、農村飲水安全工程
5、蓄滯洪區建設
5、蓄滯洪區建設
6、海堤建設
7、江河湖庫清淤疏浚工程
6、江河湖庫清淤疏浚工程
8、病險水庫、水閘除險加固工程
7、病險水庫、水閘除險加固工程
9、堤壩隱患監測與修復技術開發與應用
8、堤壩隱患監測與修復技術開發與應用
10、城市積澇預警和防洪工程
9、城市積澇預警和防洪工程
11、出海口門整治工程
10、出海口門整治工程
12、綜合利用水利樞紐工程
11、綜合利用水利樞紐工程
13、牧區水利工程
14、淤地壩工程
12、淤地壩工程
15、水利工程用土工合成材料及新型材料開發製造
13、水利工程用土工合成材料及新型材料開發製造
16、灌區改造及配套設施建設
14、灌區及配套設施建設、改造
17、防洪抗旱應急設施建設
18、高效輸配水、節水灌溉技術推廣應用
15、高效輸配水、節水灌溉技術推廣應用
19、水情水質自動監測及防洪調度自動化系統開發
20、水文應急測報、旱情監測基礎設施建設
21、灌溉排水泵站更新改造工程
16、灌溉排水泵站更新改造工程
22、水利血吸蟲病防治工程（採用護坡、吹填、隔離溝、涵閘改造、設置沉螺池、抬洲降灘等防螺滅螺工程措施和疫情監測、防治宣教等措施）
17、水利血吸蟲病防治工程
23、農田水利設施建設工程（灌排渠道、涵閘、泵站建設等）
24、防汛抗旱新技術新產品開發與應用
25、山洪地質災害防治工程（山洪地質災害防治區監測預報預警體系建設及山洪溝、泥石流溝和滑坡治理等）
18、山洪地質災害防治工程（山洪地質災害防治區監測預報預警體系建設及山洪溝、泥石流溝和滑坡治理等）
26、水生態系統及地下水保護與修復工程
19、水生態系統及地下水保護與修復工程
27、水源地保護工程（水源地保護區劃分、隔離防護、水土保持、水資源保護、水生態環境修復及有關技術開發推廣）
20、水源地保護工程（水源地保護區劃分、隔離防護、水土保持、水資源保護、水生態環境修復及有關技術開發推廣）
28、水土流失監測預報自動化系統（水土流失數據採集存儲、智能傳輸、數據分析處理、科學預測預報、數據庫管理一體化）開發與應用
21、水土流失監測預報自動化系統開發與應用
29、洪水風險圖編制技術及應用（大江大河中下游及重點防洪區、防洪保護區等特定地區洪澇災害信息專題地圖）
22、防洪調動自動化系統開發、洪水風險圖編制技術及應用（大江大河中下游及重點防洪區、防洪保護區等特定地區洪澇災害信息專題地圖）
30、水資源管理信息系統建設（以水源、取水、輸水、供水、用水、耗水和排水等水資源開發利用主要環節的監測及大江大河行政邊界控制斷面、地下水超採區監測為基礎，以國家電子政務外網和國家防汛指揮系統骨幹網為依託，以水資源業務應用系統為核心的綜合管理信息系統）
23、水資源管理信息系統建設
31、水文站網基礎設施建設及其儀器設備開發與應用
24、水文站網基礎設施以及水文水資源監測能力建設
25、非常規水源開發利用
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