來源 | 人民論壇雜誌及人民論壇網（rmltwz）
年關將至，基層幹部們忙得焦頭爛額，壓力山大。2019年作為“基層減負年”已經收尾，各地出臺的一系列的措施為基層鬆綁減負助力不少，但在一些單位中卻依然存在這樣的現象：
事無鉅細都開會，頻次越來越多，會議越開越長；一樣內容的材料，來回折騰，數次填寫；還有些村黨總支書記單是微信群就有十幾個，工作群中“滴滴通知聲”成為基層頭上的“緊箍咒”。
文山會海、形式主義、過度留痕等使基層幹部身負“壓力鍋”，苦不堪言。
那麼，基層幹部超負荷運轉的背後究竟有哪些原因？如何從根源上給基層幹部減負？思響哥有話說！
原 因
一、壓力型體制
壓力型體制是指中國政府科層內部壓力層層傳導的機制。
壓力層層傳導，最終落實主體是基層政府，基層幹部權少責多。與此同時，基層幹部需要直接與民眾打交道，少數民眾的不滿也對基層幹部造成巨大的壓力。因此，基層幹部不僅面臨壓力型體制的科層壓力，而且面臨來自社會的壓力，處於上壓下擠的困境之下。
在這種困境中，基層幹部如何完成上級政府交代的任務呢？他們至少有兩種解決方式。
一種是逃避責任，出現避責、選擇性執行、應付、政策變通等意料之外的行為。另一種是增加人力以應付不斷增加的行政事務。
這又包括兩種方式：
一是通過擴編增加人手，由於機構改革限制編制的擴張，經濟條件較好的基層政府通過招聘編外人員解決人手不足的問題。 但是，如何管理日益擴大的編外人員隊伍，這本身就是一個更大的難題。
二是經濟條件一般的基層政府囿於財力，無法通過擴編解決人手不夠的問題。只能加大每個幹部的工作任務量，造成基層幹部經常加班。
二、基層人員配備不足
從人員配備來說，基層政府人手不夠，基層幹部普遍身兼數職。中國政府的機構設置採取職責同構原則，上級有什麼部門，下級就有對應的部門，實行政府部門的歸口管理。可從人員配備來說，中國五個層級的政府體制又呈現倒三角形，越到基層，工作人員越少。
不斷增加的行政壓力要求更多的行政人員與此匹配，但是，基層政府普遍缺人。
一方面，經濟發達地區大多是人口流入地，人口倒掛嚴重。基層政府需要處理的公共事務繁多，政府的編制卻是以戶籍人口為標準進行配備，經濟發達地區的政府普遍面臨缺少編制、人手不夠的問題。
另一方面，經濟欠發達地區的基層政府，財力不夠，吸引不到人才，出現“有編制無人員”的情況。例如中部地區的鄉鎮實行“鄉財縣管”，只能實現兩保，對人才沒有吸引力。基層政府甚至沒有辦法運用財政自主權激勵基層幹部，連幹部的加班工資都難以保障。基層幹部流動較快，很多幹部幹了幾年，積累了資歷，就會向上流動。
因此，無論地方財力如何，基層政府都面臨人手不夠的問題，導致基層幹部普遍身兼數職。日益增長的公共事務與基層政府的人手不夠形成激烈的衝突，基層幹部只能通過加班加點完成任務，超負荷運轉成為常態。
三、考核頻繁導致基層幹部疲憊
黨的十八屆三中全會之後，中央政府加大對地方政府的考核。考核有利於降低基層政府的政策變通，糾正政策偏離。但是，頻繁的考核可能導致基層幹部疲於奔命。考核有明確的指標，基層幹部需要做幾套材料，應付各種突發情形。
在考核的過程中，基層政府甚至打破四套班子的設置，一切工作重心都圍繞考核進行。頻繁的考核攪亂了基層幹部的注意力，使得基層幹部不得不把精力分配到各項考核任務上來，這使人手不夠的基層政府雪上加霜，基層幹部只能加班加點、延長勞動時間“迎檢”。
四、過度留痕管理加重基層幹部負擔
近年來，黨中央先後制定或修改了廉潔自律準則、問責條例、黨內監督條例、巡視工作條例、紀律處分條例等一系列重要黨內法規，出現強監督。強監督有利於保障政府紀律嚴明，對公務員形成強大的約束力，逐步糾正基層幹部的偏離行為。
但是，從現實實踐來看，強監督帶來了一個意想不到的結果：基層政府為了降低公共管理中的風險和責任，出現過度留痕管理。基層幹部處處都要做臺賬，時時都要拍視頻，以備監督與檢查。過度留痕浪費基層幹部大量的時間與精力，加重基層政府的負擔。這就是為何最近一段時間基層幹部超負荷運轉表現得尤為明顯的重要影響因素。
基層政府陷入了運作的困境：
一是層層加碼的公共事務，二是難以擴充的人員隊伍，三是不斷加大的檢查和監督，這三個方面互相影響，形成一個封閉的循環，讓基層幹部陷入超負荷運轉的死循環。
對 策
2019年3月，中共中央辦公廳印發《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，明確將2019年作為“基層減負年”。面對當前艱鉅繁重的改革發展穩定任務，關愛基層幹部，就是要既為其鬆綁減負，又為其營造寬鬆的幹事創業環境。壓力型體制是基層幹部超負荷運轉的重要原因，要想超越壓力型體制，推動基層政府從無限責任轉變為有限責任，可以採取以下三個對策著手應對：
01
推動央地財權和事權的匹配改革
首先，下一步需要繼續推進中央、省、市、縣區、鎮街之間的權責劃分，可以適當考慮職責異構原則，突出基層政府的公共服務職能。
其次，推動中央和地方之間財權和事權的匹配改革，適當增加中央政府、省級政府在基本公共服務支出中的責任，降低基層政府的支出責任。
最後，應繼續加強財政轉移支付建設，提高經濟欠發達地區的基層政府的財政能力，保障其正常運轉。
02
解決基層政府人手不足的問題
要解決基層政府人手不夠的問題，需要按照實際居住人口配備政府編制，但是，這需要進一步推進戶籍制度改革，是一個較為漫長的過程。
就目前而言，一方面，經濟發達地區可以繼續探索和完善僱員制，通過僱員擴充政府工作人員 。同時，也需要警惕一些經濟發達地區借購買服務的名義，變相擴充政府工作人員。
另一方面，對於經濟欠發達地區，政府需要建立激勵機制，鼓勵人才向基層政府流動。
03
避免過多檢查和過度留痕管理
一方面，減少檢查和督查的次數。在委託—代理關係中，檢查和督查有利於減少代理人困境，但是，過於頻繁的檢查和督查會打亂基層幹部的日常行政，建議減少檢查和督查的頻次。
另一方面，避免過度留痕管理。檢查工作既要看文檔、臺賬，也要注意工作給人民群眾帶來了什麼實際效益，要圍繞“以人民為中心”這個標準，評價基層幹部的工作，避免過度依賴文檔、臺賬，引起過度留痕管理。
基層幹部超負荷運轉既不是某個人造成的，也不是某個地區獨有的，而是一個全國性的普遍現象。這一看似微觀的問題，卻折射出我國壓力型體制的發展困境。
解決這一問題，還需迴歸到治理體系上去，逐步超越壓力型體制，改革財權與事權不匹配的現象，夯實基層政府的人員配備，避免過度檢查與考核，讓基層政府迴歸“以人民為中心”的初心，通過優化治理體系提升地方治理能力。選自 | 人民論壇雜誌12月上
原標題 | 基層幹部負荷沉重的治理機制
原文美編 | 王夢雅
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