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引言
城市，與自然生命體一樣，有其產生、成長、壯大乃至衰退的自然規律及生命週期，如果說，自然生命體的生機和活力來源於其自身細胞的更新及新陳代謝，那麼，城市的生機和活力便來源於這座城市中人類的生產和生活活動，即產業和人口的新陳代謝。在我國自改革開放以來的城鎮化進程中，很多農村、城郊逐漸變為小城鎮、衛星城和開發區，第二、第三產業的引入及產業人口的聚集使得這些區域的畝均經濟貢獻和土地價值得到大幅提升，區域環境面貌和經濟水平都發生了翻天覆地的改變。而歷史上早已成規模的大城市，特別是中心城區、老城區，卻因人口長期聚集、產業形態老舊、基礎設施老化等原因而日益顯現出“大城市病”，人居環境亟待改善，產業形態亟待升級。但與新城鎮可以動輒幾百上千畝連片開發不同的是，因老城區歷史遺留問題多、社會環境複雜、開發區域面積難以擴容等原因，老城區的更新改造往往以點狀開發為主，且面臨更高的改造成本及改造難度。為解決老舊城區的更新改造問題，近年來，“城市更新”的概念成為業內重點關注的對象。本文擬從XOD理念出發，解讀PPP+XOD在城市更新項目中的應用問題。
城市更新項目需要在一個較小的區域內，通過將產業策劃及產業規劃與空間規劃、土地利用規劃、城市建設規劃等以“多規合一”的方式提供一次性綜合解決方案，實現政府需要的社會效益與企業投資人需要的經濟效益之間的平衡。如何卓有成效地實現項目快速落地，有效協調政府與投資人的利益訴求，並實現社會效益和經濟效益的“雙贏”，“PPP+XOD”的合作思路為此類項目提供了較好的合作框架思路。
PPP模式是近年來在我國基礎設施投融資領域的熱門投融資模式。特別是在財政實力有限但基礎設施狀況亟待改善的地方，PPP模式甚至被視為政府在發行債券路徑之外，唯一合規的投融資方式。但實質上，我國推廣PPP模式的意圖，除可以在短期內緩解政府在基礎設施投入方面的資金壓力以外，更重要的是希望通過社會資本的參與，能夠提高公共基礎設施的供給效率和全生命週期的管理效率。PPP模式強調從運營端及市場需求的角度指導項目初期的設計、建造方案，使得建成的公共基礎設施和公共服務能夠更經濟、高效地滿足使用者（社會公眾）的需求。因社會資本方除比政府具有更強的經濟活力、更多元化的融資手段外，也比政府更貼近市場，更懂得如何運用市場化的手段調配相關資源，分配建造及運營成本，以獲得更高的綜合收益。政府僅代表社會公眾監督項目實施，確保項目的預期社會效益及公共利益實現即可。因此，PPP模式無疑也是政府供給側改革的重要方式之一。
XOD模式起源於TOD(Transportation Orient Development，交通導向開發)模式，即以交通設施（如公路、地鐵、高鐵、機場等）為導向的綜合開發。但隨著城市發展的需要及城市規劃、管理水平的提高，政府及社會公眾發現，除了交通設施可以帶來周邊土地的溢價升值之外，其他能夠滿足社會公共需求的設施或服務（如優質的教育、醫療、體育、生態環境等，用X表示）同樣可以帶來區域經濟的提升及土地的溢價。XOD模式所強調的不再是單純以交通基礎設施為導向的綜合開發，而是擴展至以滿足多元化公共需求的設施為導向的城市空間開發模式。它“遵循以人為本、效益統一、多規合一、優化佈局、綠色發展等城市規劃、建設的理念，通過規劃引領，以空間規劃為龍頭，堅持實現與經濟社會發展規劃、土地利用規劃、基礎設施建設規劃和環境保護規劃的‘五規合一’，統籌生產、生活、生態三大布局，堅持集約發展，貫徹‘精明增長’‘緊湊城市’理念，能夠切實提高城市發展的宜居性，從而推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。”[1]
從基本理念出發，“PPP+XOD”模式的結合，體現了以需求為導向、以人為本、綠色發展、可持續發展的理念，為政企長期合作、互利共贏打下了較好的合作基礎，有利於在這一模式下協調和解決城市更新項目中政府投入與企業投入、社會效益與經濟效益、空間限制與經濟增長之間的矛盾，因此，該模式在英國、新加坡、日本等多個國家的城市更新項目中得到廣泛且成功的應用。由於城市更新項目往往兼有城市公共基礎設施功能提升、人居環境改善、產業升級換代、商服水平提高等多個軟硬件升級單元，若要在“螺螄殼裡做道場”，無論作為城市的管理者，還是建設者、運營商，要做好這道綜合題，最需要解決的三個核心問題是，錢從哪裡來，到哪裡去？地從哪裡來，到哪裡去？人和產業從哪裡來，到哪裡去？
下面本文將以這三個問題入手，探討PPP+XOD模式如何破解城市更新項目策劃過程中的難點問題。
一、錢從哪裡來，到哪裡去？
老舊城區往往是一個城市人口最密集、城市功能最複合的地帶，因此，要釋放土地的經濟活力，實現產業升級轉型及人口和區域功能的疏解，更新改造原有基礎設施，擺在政府和社會資本面前的第一個難題便是資金籌措。在此問題中需關注的要點包括：政府和社會資本的投資資金來源、資金投入方式、投資回報機制三方面。
（一）政府和社會資本的資金來源
政府資金來源主要是政府財政資金投入，且主要為一般公共預算資金、政府性基金預算資金。除政府通過稅收及非稅收入、土地出讓金收入等獲得的預算收入資金外，目前我國預算管理法律法規允許政府合法融資的渠道僅為發行政府債券（含項目債和專項債等）。對應城市更新項目的可發行的政府債券除無特殊用途要求的一般債之外，還包括土地儲備專項債、棚改債等專項債券。發行專項債券的收入可用於符合規定用途的特定項目支出，並做到專款專用。此外，屬於政府可支配、且城市更新項目中必需的要素性資產（如可再利用的國有基礎設施資產所有權或使用權等）也可通過評估作價而作為政府投入項目的“資金”來源。但在目前國家嚴格限制政府過度及違規舉債、大力管控金融風險和考核財政資金使用效率的宏觀形勢下，要地方政府特別是基層地方政府在本就因老舊產業逐漸衰退而導致財政收入增長率放緩，甚至負增長的情況下，還要在短期內拿出大量財政資金（指現金方式）解決老舊城區的更新改造問題，顯然是不現實的。因此PPP模式成為地方政府解決項目投入資金缺口的首選方式。
通過PPP模式引入社會資本投資，可充分解決城市更新項目中政府負有提供義務的公共基礎設施的建設資金短缺問題。社會資本方除可將其自有資金作為項目資本金投入項目之外，還可以通過市場化融資方式，解決項目債務性資金的落實。即在政府融資途徑受限的情況下，通過PPP模式，實現擴寬項目融資渠道、平滑財政支出等問題。
（二）資金投入方式
對於城市更新項目，應區分項目中不同子項目的性質，對政府資金及企業資金的使用採用組合投入的方式進行。特別是，因《預算法》及國家對財政資金的使用管理有嚴格限制性要求，因此在設計項目資金投入方式時，應重點關注政府有限財政資金的投入方式及其應發揮的槓桿作用。
（1）對於城市更新項目中可通過改造方式加以利用的老舊設施，可主要考慮通過資產劃撥、出租、合作開發、特許經營等方式加以盤活。此舉一方面可以節約因動拆遷、設施新建等而增加的項目投資成本，另一方面通過以實物資產為紐帶的投資合作，也可減少項目前期所需的鉅額現金投入，降低現金流壓力。
（2）在必須以現金方式支出的投資成本中，對於國家有明確規定只能使用政府財政資金投入，而不允許變相違規舉債或不允許企業參與的項目模塊，或政府已發行專項債券，完成資金募集的子項目，如區域內建設用地（特別是經營性用地）的收儲資金，棚改保障房建設資金等，應優先安排以政府性基金預算資金或債券募集基金等進行投入。
（3）對於區域內在XOD模式下核心導向性公共基礎設施及其他公建配套設施，特別是適合以市場化方式運作，具備一定經營條件的經營性、準經營性項目的投資建設成本，可發揮財政資金的撬動作用，以企業資金及項目融資募集資金投入為主，政府財政資金投入為輔，主要以PPP模式加以實施，在項目運營期內，視項目收益平衡需要，政府可按運營績效考核結果安排相應比例的政府付費或其他補貼。
（4）對於企業因策劃城市更新項目，完成區域更新改造規劃設計方案等發生的前期投入費用，則可納入PPP項目範圍，並與後續產業導入績效結果掛鉤，以企業投資為主，政府依據區域開發效果支付相應服務費。
（5）對於區域內配套開發的商業性項目（如商業性寫字樓、酒店、商品房等）不屬於政府負有提供義務的設施，根據財政部辦公廳《關於規範政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文件要求，不得以PPP模式實施。因此作為提高社會資本方投資回報及意願，用於整體項目投資平衡的商業設施部分應採用市場化方式，由社會資本按市場化運作方式負責全部投資，並自負盈虧。
（三）投資回報機制
作為以PPP+XOD模式實施的城市更新項目，在投資回報機制設計方面需重點解決的問題是，如何將投資開發公共基礎社會項目帶來的周邊其他綜合用地的增值溢價反哺基礎設施項目的建造及運營成本。以PPP+XOD模式實施城市更新項目，將給政府財政收入帶來兩部分增值效果，即通過產業升級、環境優化帶來的畝均稅收貢獻增加以及周邊經營性用地的溢價增值。但在目前我國PPP項目中，往往僅以稅收收入為主的政府一般公共預算收入作為PPP項目的主要支付來源，土地出讓金增加部分因其在預算支出用途上受到政府基金性預算收支管理政策的限制，直接與特定PPP項目的建設或運營支出掛鉤存在一定政策風險。為解決土地增值收入反哺基礎設施投資的問題，目前大多數地方政府採用制定單行法律法規的方式予以解決。例如：《廣州市城市更新辦法》規定，城市更新項目的資金來源可包括市、區土地出讓收入和財政一般公共預算，及市場主體投入的資金等多渠道籌集的資金。城市更新資金使用用途可包括項目投資建設、土地徵收及整備、經濟難以自身平衡項目的扶持專項補助以及啟動等與城市更新項目相關的用途，但以土地出讓金作為資金來源進行投入的，應當符合土地出讓收入使用範圍。因此，將土地增值溢價反哺城市更新項目的，按照政府性基金預算資金支出科目，土地出讓金收入可用於“徵地和拆遷補償支出、土地開發支出、城市建設支出、農村基礎設施建設支出、補助被徵地農民支出、土地出讓業務支出、廉租住房支出、支付破產或改制企業職工安置費、棚戶區改造支出”等在內的，與城市更新項目資金用途相關的支出內容。在安排使用時，建議以資本性支出用途為主，若需安排經常性支出，則建議應優先考慮將盈餘的土地出讓金收入先通過財政資金科目調整，調入一般公共預算收入後，再安排相應支出。為使PPP+XOD模式下的城市更新項目實現收支平衡，激勵社會資本對城市更新項目中公共基礎設施部分的投資熱情，政府應結合此類項目運作的需要，制定地區性城市更新政策，其中應包括此類項目資金的籌措方式和用途管理規定，財政資金的使用管理要求等。為實現資金歸集管理及專款專用，還可以通過設立城市更新專項基金或專項資金的方式，提升財政資金的使用和管理效率，將一般公共預算收入及土地出讓金收入等可按規定用途使用的財政資金按一定比例及程序納入專項基金或專項資金管理，並制定相應的管理辦法，以實現區域經濟增長、增值收入對城市更新項目建設及運營資金投入的補給。
二、地從哪裡來，到哪裡去？
以PPP+XOD模式實施城市更新項目的核心目的在於解決城市土地集中、集約利用問題。因此，土地的獲取是此類項目必須重點解決的問題。
城市更新項目所需的土地，在功能用途上分為公共基礎設施用地與經營性用地兩部分，受財辦金〔2017〕92號文的影響，目前將商業項目（如商業寫字樓、商場、商品房等）納入PPP項目具有較大合規性風險。而城市更新項目要實現區域產業規劃落地及項目投入產出自平衡，且能吸引社會資本的投資意願，同時解決產業經營及人口生活的實際需要，配置部分經營性用地並由公共基礎設施投資人負責開發適量的商業項目又是必不可少的內容。在我國目前的經營性用地供應政策中，經營性用地必須通過招拍掛等競爭性方式供應，定向配置經營性用地具有較大操作難度。因此，以PPP+XOD模式實施城市更新時，必須解決經營性用地的配置及供應問題。根據《國土資源部辦公廳關於印發的通知》（國土資廳發〔2016〕38號）規定：“採用政府和社會資本合作方式實施項目建設時，相關用地需要有償使用的”，“可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合併實施”。因此，若城市更新項目佔地面積較小，且主要盈利模式是通過對原有公共基礎設施的更新改造，挖掘其市場商業價值，通過增配附屬商業設施的方式完成城市更新的，則對該項目自身佔用的建設用地的供應程序可與PPP項目投資人招選過程合併，無需另行進行土地招拍掛。若部分城市更新項目無法通過項目自身經營達到收支平衡，而必須劃定一定比例的周邊經營性土地作為獨立商業開發用途，以平衡項目收益的，則對於該等開發商業設施所佔用的經營性用地，在現行土地管理政策下，必須以招拍掛方式供應。但參考上海市等省、市對經營性用地開發管理的辦法規定，對於經營性用地的供應，可設定符合區域規劃要求的摘牌條件，例如除可提出容積率、建築限高、套數要求等規劃管理條件及開發時序、綠色環保、特殊建築保護等建築管理要求外，還可結合地塊功能性質，提出地塊業態准入條件等功能管理要求、商業運營或物業持有等運營管理要求等條件，以確保所配套土地的開發能夠實現預期產業規劃及城市規劃要求。必要時，還可通過將公共基礎設施的建設投資作為相鄰商業地塊經營性用地摘牌的“配建”條件，要求摘地主體在簽訂土地出讓合同的同時與相應政府簽訂公共基礎設施的建設投資合同。以此保證商業開發部分與公共基礎設施部分實現有條件捆綁開發，且商業地塊開發結果符合預期城市更新規劃定位。
三、人和產業從哪裡來，到哪裡去
在城市更新項目採用的更新方式上，過去很多項目往往以大拆大建為主，但這種更新思路一來將面臨更高的更新成本，二來對城市原有文化、建築、歷史的傳承也存在較大的破壞。因此，近年來，更多的城市更新項目開始轉變思路，從“拆改留”變為“留改拆”。“留”即在滿足城市更新後的產業定位及規劃要求的基礎上，留下部分原有居民及歷史風貌建築，以實現既改善居民生活條件，又能使原有居民繼續融入更新後的新產業，從而降低居民對城市更新項目實施提出反對的可能性，減小動拆遷成本及難度。例如，上海近年來部分老城廂、老小區的城市更新項目，面對人口眾多、人均居住面積小、公共基礎設施落後的情況，採用了“抽戶”改造的方案，即僅將一部分居民搬遷至新建的動遷安置房，而另一部分居民通過改造原有居住設施條件，增加居民獨立廚、衛等生活基礎設施及原有小區（里弄）的公共活動空間面積（如走道、公共活動室等），從而達到改善人居環境的目的，同時也能較好地保留原來富有特色和文化底蘊的歷史建築風貌，提升整個區域的城市面貌。
對於城市更新項目的產業而言，需著力解決的是產業更新迭代，及滿足產業發展需求的問題。因此，以PPP+XOD模式實施城市更新項目，非常重要的環節即在於充分藉助社會資本對市場需求的把握及招商引資、運營管理能力，將已落後的產業進行轉型提升，釋放區域內的產業活力。因此，與傳統以政府主導城市規劃設計不同的是，PPP+XOD模式實施城市更新項目必須強調社會資本在項目產業、空間、建設規模等方面的全方位規劃設計能力及對項目後續運營管理的能力。即政府應擇優選擇具有此類項目規劃及產業策劃、運營能力的投資人，並充分重視發揮社會資本在項目規劃設計階段的主觀能動性。政府在項目設計規劃及策劃環節，主要從區域間發展協調性、與城市總體規劃的符合性、項目產業定位及產業規劃方案的合規性（即是否為本區域限制或禁止引入的產業）等方面進行監督，對項目的投資建設進度及產出效果進行考核即可。因此，此類PPP+XOD項目在招選投資人時，應將項目產業、空間、建設等多項規劃設計及策劃服務作為投資人與政府合作的內容之一，並將規劃方案實現程度、區域改造效果、產業導入效果、公共運營服務效率等作為績效考核內容。對於區域內的老舊產業，若不能通過城市更新實現升級改造的，則應由政府採取關停、遷移等方式進行淘汰或另行選址安置，以實現產業更新及區域新增人口的聚集。
結語
城市有機更新，是使老城區煥發新生機的有效手段。它並非單純的“造城”運動或商業開發活動，而是在融入對產業需求的理解和人文關懷的基礎上實現城市可持續發展的創造性活動。在項目運作過程中需要產業戰略、規劃、金融、法律、工程、商業、公共管理等多專業人才團隊共同破解這道綜合題。以XOD理念為先導，以PPP模式為手段，有利於在城市更新項目中建立政企長效合作機制，發揮各自資源及能力優勢，相互配合解決項目實施過程中遇到的一系列難題。
文章來源：PPP知乎 周月萍 周蘭萍
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