海外华侨的国籍问题是清末侨政的焦点之一。从拒不承认海外华侨的侨民身份，到宣统元年（1909年）颁布成文国籍法——《大清国籍条例》，从而为保护海外华侨提供法律依据，清朝政府的侨务政策经历了长期转变过程。
1840年鸦片战争以前，历代清政府大都厉行海禁政策，严厉镇压私自出国的人民，“一经拿获，即行正法。”[1]并公开对外宣称：“人已出洋，已非我民，我亦不管。”[2]实际上剥夺了海外华人的中国国籍，自动放弃对他们的管辖权和保护权。
鸦片战争后，西方各国为尽快将中国纳入资本主义世界体系，以便进一步控制清政府，不断向清朝官吏灌输近代外交观念。但自1840年到1860年中叶的20多年间，清政府对海外侨民的处境仍然视若无睹，不愿因此引起更多的外交纠纷。特别是深受儒学传统影响的清朝官僚，有一种视海外华侨为“叛民”的强烈意识。况且，19世纪中叶，清王朝内忧外患纷至沓来，自顾不暇，更无力保护国外侨民。对此，英籍总税务司赫德在呈总理衙门文中说得十分清楚：“盖外国人在中国居住，其一切均归外国官员办理，中国毫无管理之权。而中国民人在外国居住，其一切均归该国管理，而中国于彼亦毫无管理之权。”[3]也就是说，尽管外国人在华可享有领事裁判权，而中国人一旦出国，清政府就无权过问。事实上，就国际法而言，一国对于侨居国外的本国国民有权予以保护，并非毫无权利。赫德这番话，是企图用西方殖民者的强盗逻辑，“开导”那些顽固不化的清朝官吏，使他们明白清政府同西方国家的关系并非平等国交，而是一种主仆关系。
清政府内部最先认识到海外华侨作用的，是一部分与“洋务”息息相关的沿海地方官员。同治五年（1866年）七月，广东巡抚蒋益澧上奏，提议派员保护新加坡、澳大利亚、美国、马来亚、印尼等地的闽粤籍华商。[4]次年，江苏布政使丁日昌更明确提出设置驻外领事以保护国外华商和华工。[5]这些提议，得到了洋务派首领曾国藩、李鸿章等人的支持，从而使清王朝华侨政策开始由放任自流走向积极保护。
1868年，中美批准天津续约即“蒲安臣条约”。其中，明文规定：“大清国大皇帝，可于大美国通商各口岸，任便派领事前往驻扎。”[6]清政府赴美使团成员之一的志刚就此解释道：因为“金山地方，中国人已有十数万众。中国若不设官，一恐其滋事，无人弹压；一恐其久无统属，悉变为外国下等之人”。[7]说明清政府的“国籍”意识已开始明确，尤其是“蒲安臣条约”第6款的规定，首次明确了中国血统主义国籍法原则，为日后对外交涉提供了有力的依据。[8]
清朝驻外使节对推动侨务政策的转变起了重大作用。光绪初年，清政府开始对外派驻使领，这些驻外使节由于有亲身经历，对各地华人社会有相当的了解，因此敦促清朝最高统治者保护华侨。这其中，郭嵩焘是一个有代表性的人物。1876年，他即将出使英国时还认为，派遣驻外使领不必操之过急，“将来海道开通，中国商人能赴各国设立行栈，有可经理之事，渐次选派大员，充当公使驻扎，自不可少。”[9]但当他在赴英途中，路经东南亚，才发现华侨在当地经商和做工的很多，与他原来的想象完全不同。于是，郭氏很快建议在南洋设领保护华侨，并付诸实施。此后，清政府逐步在国外开设使领馆，着手保护海外侨民，表明其对海外华侨的国籍已无异议，但尚未打算加以立法，也没有预料到还会因此产生一系列外交冲突。
1882〜1886年间，中国与荷兰政府就印尼华侨的国籍归属问题展开激烈交锋。虽然清政府取得了这次交涉的成功，[10]但随之而来的问题越来越多，使清朝官僚们日益重视华侨国籍问题，并要求中央政府加以解决。
1887年，两广总督张之洞上奏，称：“粤民侨寓澳门人数众多，良莠互异。南、番、香、顺等县，商民往来省、澳者，何止数万。……西例，凡生长于某国之地，即以隶籍为某国之民，领取属民票据，恃为护身之符。遇有犯事，地方官不能以华法治之。”[11]作为沿海地方官，张之洞对华侨国籍问题有较深入的了解，除了荷属印尼群岛外，他注意到英属、葡属殖民地的华侨加入外国国籍的情形，提醒清朝廷加以解决。这时，其所忧虑的仍是华侨一旦入外籍，其回国内后会引发中外纠纷。由于不平等条约中关于领事裁判权的规定，一旦海外华人加入外籍，即使他们重返中国，清朝官吏也不能对之实施有效管理。所以，清朝官员对此颇为敏感。早在1880年，李鸿章就说：“华民愿隶俄籍，中国待如俄人一节，漫无限制，其弊不可胜言。来示谓如香港、新加坡、旧金山等埠，隶英、美籍者援以为请，无以处之，洵为确论。此属必宜酌改，断难含混。”[12]这在当时是有相当代表性的看法。
1890〜1891年间，中英两国之间也曾就华侨国籍归属问题展开争论。事情起因是祖籍福建的商人蔡得喜从国外返回海澄县老家定居，英国领事令其按英国商人身份向英政府纳税，理由是蔡某出生于新加坡，应属英国国籍。对此，厦门地方官员严词拒绝，认为蔡某“未经出籍”，故仍为中国国籍。英国驻华公使华尔身闻讯后，前往清朝总理衙门要求与中国政府谈判有关华人入英籍的章程。总理衙门推说历次中英条约无此规定，拒绝加以讨论。[13]与此同时，清朝驻英公使薛福成也派参赞与英国外交部交涉，了结此事。这方面，薛福成的眼光相当敏锐。1891年初，他在日记中写道：“英使华尔身，前到总理衙门求定华民入英籍章程。谓须分三等：一、生长中华，寄居英境，呈请入英籍者；二、生长英国，呈请入英籍者；三、其祖父即住英境年久，其子孙呈请入英籍者。此三等人如来中国，必先在英请领执照，到口岸呈英领事请验，知照关道，便同英民一样看待。但其住华，却分三样：第一等，须立在华限期，逾限则仍为华民，归华管束；第二等，年限可稍宽，逾限不回英，亦仍归华管束；第三等，居英已一、二代；则不能立限期，缘此等与英民一样也。告以昔年与英前使阿礼国，曾定华民入英籍章程，迄今英未照行。至华人入英籍，其父兄仍系华籍，应如何办法；或华人有罪逃入英籍，或华人已入英籍，其原有之中国田产，不得争论；此数层皆须想到。此事为条约所无，仍须抱定前议章程，斟酌办理。”[14]在这种想法支配下，他建议中央政府对英方的提议不予理会。其致总理衙门的信说：“窃谓华使此说，直可置之不理，彼亦无从置喙。今日海外各国属地，寄寓华民不下三百万，其坟墓眷口均在中国，不愿竟化为异类，亦正斯民不忘本之意，万无拒之之理。倘一国强令入籍，则各国必相仿效。英属地之待华民，除新金山外，均尚不至十分苛刻。若法属之西贡、日斯巴尼亚之小吕宋，其虐待华人情状，殆不可言。如悉令就地入籍，则绝百万华人喁喁内向之心，恐各国闻之，益滋轻侮，不独以后保护二字无可复言，且非吾民所愿，办理必多窒碍。”[15]
实际上，英方建议的对华人入籍的分类，分别是继有国籍（归化民）、由出生地主义而获得的原始国籍、由血统主义（兼采出生地主义原则）而取得的原始国籍，而以最后一类作为当然英籍，不能更改。奇怪的是，在英方建议中，第一类和第二类入籍者，在回华一定期限后可自动出籍而恢复中国国籍。这个建议成为日后中荷国籍谈判的一个思路。
薛福成在交涉英国殖民地的华侨国籍问题时，提醒中枢显要防止出现连锁反应，以致各国群起效尤，使数百万海外华侨通过转成外籍。如果那样，各国将更加欺凌华人，而中国则无法加以保护。鉴于后果严重，总理衙门自然寸步不让。同时，与荷兰不同，由于英国政府并不打算“令英属地华民悉入英籍”，所以一经中方反对，很快便将此事束之高阁。
1890年底，薛福成也上疏指出：荷兰与西班牙当局，在印尼、菲律宾等地“侵侮华民，或迫之入籍”。[16]并要求清政府尽快在上述地方开设领事馆以保护华侨。
光绪末年，海外华人入外籍者日益增多，使越来越多的清朝官员感到忧虑。1901年，驻荷公使吕海寰报告：“和（荷)兰南洋各局开埠最早，华工之往彼谋生者亦最多。而噶罗巴一岛，尤为荟萃之区，其属有三十余府，寄居之华民，不下六十万人。”“据和(荷)外部大臣照复声称……‘现藩部所查该处寓居华人共47万余人，且大半已入和(荷)籍。查雅瓦地方所有华民入和（荷）籍者，较之不如和（入荷）籍者，多至十倍’。”[17]这种情形使清朝官员忧心忡忡。巡视南洋的刘士骥向驻德公使报告中说：“窃维有国之大患，一曰失土地，二曰失人民。有土而归他人之领据，则土非其土；有民而入异国之属籍，则民非其民。二者之患，尤以失民为甚。”[18]把华人入外籍与丧失领土相提并论，而且认为后者危害大于前者。
当然，加入外籍的华人并不都是象荷属印尼、西属菲律宾那样出自当地官员强迫，不少人是为了提防回国时遇到麻烦，尤其担心回华后受当地清朝官吏敲诈勒索，而加入外籍，借助西方人的“保护”。
1904年，驻日公使杨枢报告外务部说：“外洋各埠华商，近年改入洋籍者逐渐增多。访查其故，或因积有资财，恐被本籍绅民寻事勒索；或因往来货物，恐被各处关卡籍端留难，遂改入洋籍以冀外人保护。此等风气实于国体、民情、商务均有关碍。”[19]与此相呼应，1907年底，闽浙总督松寿上奏说，福建漳州、泉州一带出现大批加入日本、英国、法国、西班牙籍的华人，且多是本地居民。[20]1906年9月，驻德公使杨晟致函外务部云：“华人侨居荷领者，殆不下百万，皆闽粤两省人。”“闽人因内地官绅欺压洋客，积学习俗，类多轻去其乡，掉头不顾，相率而入荷籍。……惟在外埠受荷官之苛虐，类于法之安南，而甚于美之旧金山等埠，华人处水深火热之中，无所控告，前此已有迫而入英籍者。”“自日战胜俄后，荷官畏日如虎，华商欲托庇其宇下恃作护符者，竟纷纷入日籍。”[21]内地官员的报告与驻外使节所见相印证，可见确有其事。虽然针对这种现象，外务部、商部，以及驻外使领人员、沿海地方官吏不断呼吁并采取一些行动保护华侨、特别是内地归侨侨眷，但多治标不治本，尤其是荷属印尼、法属越南等地的华侨，受到当局日益增长的强迫入籍的压力，更迫切要求清政府迅速采取有效对策。
值得注意的是，制定成文法以管理华人国籍的想法有来自西方国家的影响。1906年8月，中美之间围绕着美籍华人黄庆的财产案发生争执。美国驻华公使柔克义向清外务部询问，中国法律中有没有关于华人出入国籍的条文。外务部立即转询修订法律大臣沈家本，后者答称：“中国数千年来闭关自守，从未与外国交通，故向无国籍之说。即海通以后，凡民户之移徙外洋者，其如何管理，亦并未辑有专条。现在民法尚未成立，一切咸无依据。”[22]这个答复使清朝官员甚感狼狈。沈家本补充道：“本大臣以国籍出入，中国律例既无明文，当即饬令馆员调査东西各国成法，妥为议订。唯事关重要，非旦夕所能定议。”[23]
修订法律馆的清朝大员们虽然开始着手制订国籍法，但由于缺乏经验，又无先例，此事迟迟没有进展。到了1907年底，闽浙总督松寿索性直接向皇帝呼吁，要求尽快立法。他在奏折中说：“中国自立约互市以来，华民间入外籍，类皆侨寓他国，安家立业，借入籍以求特权。”但是现在发展到不仅海外华人，连内地人也纷纷加入外籍。他们平时居住在中国内地城乡，一旦有事则托外国驻华领事保护，把内政事务变成对外交涉。“若不早筹限制，实属大碍国权。”因此他请求光绪帝下令外务部和内政部“参考中西法律，明定国籍条例，迅速通行遵守。务期严出籍之限制，重管辖之全权”。[24]显而易见，其着眼点不是海外侨民的保护，而是防止内地人民任意脱离中国国籍，托庇于西方殖民者。
光绪三十三年（1907年）十二月，驻华公使刘士训也上奏光绪皇帝，要求尽早制定国籍法。他历数原因四条：一是制止各地租界中，华人居民投靠外国领事“保护”，侵害主权的行为；二是防范已入外籍的华人在中国内地拥有不动产，从而破坏中外条约中禁止外国人在华拥有产业的规定；三是借以防止内地人冒充外籍逃避兵役，并使海外华侨得以参与预备立宪后的选举；四是避免海外华侨被当地政府强迫入籍。刘士训特别提到荷属印尼，说荷兰曾以出生地主义作为当地华人原始国籍的依据，并以此拒绝中国在荷辱殖民地设置领事馆。他认为，这是立法最重要和最迫切的原因，因为关系到逾百万华侨的归属问题。[25]由此可见，刘士训的观点更全面，而且主要从护侨角度出发思考问题。1908年起，围绕着荷属印尼华侨国籍问题，中荷之间展开了新一轮的外交斗争，与前次不同，这一回双方均试图以国内立法作为谈判基础，因此对颁布成文法的国籍条例非常关注。是年10月，巴达维亚（今雅加达）中华商会致函清农工商部，告知荷兰当局准备颁布条例，以出生地为原则，划定华入原始国籍，要求清政府速筹对策。[26]11月，驻荷公使陆征祥在致泗水中华总商会函中，给予答复，说：“一国国民，必有一国之国籍。国籍之出入，必有法律以规定之。故各国国民，虽迁徙自由，亦恒不愿轻弃其乡，与轻弃其籍。”“近闻彼国令中欲定新律，拟将南洋各侨久居彼岛不归本国者，分别收入殖地民籍。此虽不专指华侨而言，而我侨实居多数，即与我有密切关系。我国宪政编查馆暨修律大臣，本在商订国籍法，谅不日必可颁行。”[27]
尽管接此答复，但当地华人仍十分不安，于12月8日召开大会商讨对策，同时分别致电清农工商部、外务部、驻荷公使、南洋大臣和两广总督等：“侨情惶恐，集泗（水）会议。除遵札开导大众，并遵王参赞谕办国籍调查事外，吁请速设领事，速颁国籍法，并采血统主义，并拒绝和（荷）人运动，设法制之于先，保侨局、全国体。”[28]荷属印尼各地华人商务总会又联名致函外务部、农工商部、以及驻荷公使，要求“速设领事以资保护也”。还说：“国籍法必请采取血统主义者，盖以血统为重，无论去国几百年，距国几万里，凡为其国人之血系，即皆永为本国之民。此尤不但关系和属华侨，即统世界人口计，华人最占多数；统中华全国计，外人之侨居中间者，万万不能当中国人侨居他国之数，且入我籍者尤少其人。采此主义，则所有本国人皆受范围于其内，此外绝少不利益之处，实于国家大有关系。故请速颁国籍法，而国籍法必采血统主义也。”[29]各地商会代表还议决10项对策，其中包括“临时和平抵制”及“暂停贸易”等。[30]当时，清驻荷使馆参赞王广圻正在南洋一带调查侨情，也参加了这些集会，并在今后报告国内，敦促清政府加快立法及设领行动。[31]
值得注意的是，海外华侨提出的血统主义国籍法原则与清政府的观点不谋而合，反映出海内外华人的普遍心态以及海外华侨对祖国的强烈的认同意识。传统的宗法观念，在国籍归属上表现得极为明显，而且为大多数海外华人所接受。20世纪初，中国人固有的宗族和乡土观念，并未因移居国外而淡薄。因此，荷兰当局强迫印尼华人入籍的措施，受到当地华人的激烈反对，其抵制措施尚有1905年抵制美货运动的余波影响。
在驻外使领人员、地方封疆大吏、特别是南洋华侨的积极推动下，清朝中央各部如外务部、农工商部，以及主持修订法律的宪政编查馆逐渐改变过去被动应付的习惯，主动陈奏清帝，要求迅速颁布国籍法。
宣统元年（1909)二月八日，农工商部大臣上奏说：“（荷兰）初由国会议准华侨入籍之案，近复拟订新律，凡久居彼属者，皆收入殖地民籍。华侨自闻此议，函电纷驰，互相奔告，联络各埠商民，开会集议，共筹对待之策。现据呈称，请速定国籍法，以资抵制等情到部。臣等伏思，一国之国民，必有一国之国籍。国籍之出入，必有法律以定之。中国户籍之法，历代具有成规，今制尤为完善。徒以时处闭关，条文未备，祗详此省与彼省界限之攸分，未计我国与他国范围之各异。臣部前据侨商电禀，业经咨商修订法律大臣从速厘订。本月，该大臣具奏筹办事宜清单，内载已拟订国籍条例，并译各国国籍法、入籍法异同考等语。第虑告成尚需时日，万一和（荷）国拟订新律，克期实行，是时华侨虽群起力争，无国力以为后援，则众情易涣。部臣驻使虽多方磋议，无法律以为依据，则胜算难操。臣等深维职守，目击时艰，若坐视海外百万侨民，转瞬即隶他邦版籍，上何以副朝廷委任之重，下何以免商民责望之严？……拟请旨饬下修订法律大臣，将国籍法一门，迅速提前拟订，克期奏请钦定颁行，以利外交，而维国势。”[32]由于荷兰当局加快了立法行动，清朝官员们感到必须赶在前面以争取主动。就这样，国籍法在拖延数年之后，突然间以异乎寻常的迅速颁布实行。
宣统元年闰二月七日，清政府正式颁布《大清国籍条例》，这是中国历史上第一部成文的国籍法。从这时开始，海外华侨的国籍归属有了法律依据。
从《大清国籍条例》条文来看，它是典型的血统主义原则国籍法，并且是以父系血统主义为赋予原始国籍、继有国籍的基本原则，这是清政府历来的主张。至于出籍，则加以严格限制，并采取偏利内国一方的父系血统主义和妻从夫籍原则。负责制定法律的宪政编査馆在奏折中解释道：“国以得民为本，民以著籍为本。自来言户籍者，不过稽其众寡，辨其老幼，以令贡赋，以起职复而已。国籍之法则操纵出入之间，上系国权之得失，下关民众之从违。方今列国并争，日以辟土殖民互相雄长，而中国独以人民繁庶，贸迁耕垦遍于重滇，衡量彼我之情，扬轻重之际，固不必以招徕归附为先，而要当以怀保流移为贵，此则今日立法之本义也。”又说：“各国通例，必先定一法律以保护己国人民与限制他国人民，此但准乎本国情势之所宜，而固不能期他国之尽相合也。今原奏拟订国籍条例四章，以固有籍：入籍、出籍、复籍为纲，而独采折衷主义中注重血脉系之办法，条理分明，取裁允当，所拟施行细则亦系参照历年交涉情形，藉免抵牾起见。”[33]清政府的目的，在于控制出籍即脱离中国国籍，所以对出籍限制极严，而对归化入籍也规定极多的资格限制，包括资产、年龄、在华居住年限等等。依据这部法律，清政府力图使海外华侨世代保持中国国籍，同时又能控制国内沿海地区及通商口岸租界内的中国居民不随意加入外籍，托庇于外国的领事裁判权之下。至于外国人加入中国籍，则明显呈不欢迎态度，而且规定归化入籍者不得充任军职、高级官吏、议员等。[34]在《大清国籍条例施行细则》中还规定：“本条例施行以前，中国人有因生长久居外国者，如其人仍愿属中国国籍，一体视为仍属中国国籍。”[35]这显然是针对荷、英等国采取出生地主义决定原始国籍做法的，意在追溯既往，为解决历史遗留问题提供法律依据。另外又规定，“凡照本条例出籍者，不得仍在内地居住，违者驱逐出境”。[36]对照前引松寿、刘士训等人的奏折，其用意十分明显。
清政府公布国籍法，原先设想是在外交上争取主动，以解决东南亚特别是荷属印尼的华侨国籍问题。但是，荷兰政府并不接受，反而于1910年颁布《关于荷兰属民地位的法令》，以出生地主义为原则赋予原始国籍，使荷属印尼出生的华人一律成为荷兰属民。[37]由于该法令与清政府国籍法互相抵触，从而导致荷属印尼华侨的双重国籍现象的出现。
针对荷兰的法令，清外务部提出抗议，说：“各国通例，除人民自愿入籍外，断无以法制强迫入籍之事。华侨在和（荷）属相安已久，和（荷）亦久已认为中国人民，乃今忽颁新律，勒限入籍，实违公理。”[38]荷兰政府则寸步不让。
依照国际法原则，一个国家所准许的入籍效果，不仅应由该国政府予以承认，而且也应由有关国家的司法和行政当局予以承认。荷属殖民地都是人口移入国，为使外来移民尽可能成为其国民，其立法除原始国籍的赋予上采取出生地主义外，还引入了强制入籍的方法。其法令规定，凡生于荷属印尼以外，其父母为荷兰国籍，于成婚或满18岁后在荷属殖民地居住，便为荷兰国籍。[39]这种方法历来为国际法所反对，清政府当然也不接受。
1909〜1911年间，中荷之间就中国在印尼设领问题谈判时，由于双方在华侨国籍归属上坚持各自的立场，最终双方达成一个独特的协议：华人在荷属地，依荷兰法律决定其国籍，即为荷籍，华人一旦回中国，则可以恢复中国国籍。至此，中荷关于印尼华侨国籍的交涉，以荷方获胜而告终。
从法的角度上说，国籍随着国家的产生而产生，其存在与国家的存在一样长久。但是，国籍作为比较详细的立法的客体，出现在18世纪末19世纪初的西方国家，它与封建制度的消亡、资产阶级国家的产生和资本主义世界秩序的建立同步出现。一般来说，落后、闭塞的封建国家在国籍上的立法，是在先进的资本主义工业国影响下作出的。尤其象近代中国这样落后保守的东方封建大国，历史上长期对海外侨民状况不闻不问，既无管理，更无保护，也就根本谈不上国籍法。只是在西方殖民者侵入中国后，近代法律观念及其国际法观念才逐渐为人们所了解。从而使清政府改变对海外华侨的政策，从放弃转向保护，并最终颁布中国历史上第一部国籍法——《大清国籍条例》，试图以血统主义原则的国籍，使海外华侨世世代代保持中国国籍。清政府坚持血统主义的国籍原则，在当时符合大多数海外华侨的愿望，成为他们联系祖国的纽带。而清政府通过立法，取得代表海外华侨的权利，从而为华侨在海外受迫害和虐待时寻求中国政府的保护提供了法律依据。
然而，近代中国是半封建半殖民地的弱国，无力对其海外侨民实施真正的保护，在外交上也始终处于软弱的地位，中荷之间关于国籍法的冲突便清楚地说明了这一点。
作者袁丁，中山大学教授、博士生导师，中山大学亚太研究院东南亚研究所所长。原文载《八桂侨史》1992年第4期。
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