從功能上來看近代意義上的警察與中國古代維護治安的政治機構並無差別，他們都是維護社會治安以穩定社會秩序的存在。在中國傳統社會中，舜設置司徒防止民眾“仇和爭鈞”，而自秦以後後中央有中尉（秦朝）、執金吾（漢朝）、五城兵馬指揮司（明朝），而地方上陸續出現里正、團練、保甲等維護地方治安。隨著清末中國逐漸開始近代化，內政方面臨各種全新挑戰。乘著學習西方制度的浪潮，中國開始學習引進西方警察制度。
清朝犯人
一.近代化過程中清政府對警政觀念的變化
中國首次接觸西方近代意義上的警察要從19世紀中後期租界說起，上海工部局為了維持租界的治安設立了會捕局和巡捕房。“衣有中西號碼，使人易識。晝則分段查街，夜則腰懸暗燈。”此時國人對於警察瞭解只認為服飾上整齊，出勤頻率高，並未發現其制度上的特殊性，只覺得其“與捕快無異”。
到了十九世紀末期，隨著西方政治文化的傳入，改良主義的思想家們將目光投向了西方的警察制度。鄭觀應認為：“考西法，通都大邑俱設巡捕房，分別日班、夜班，派巡捕站立街道……實於地方大有裨益，誠泰西善政之一端也”。
《盛世危言》鄭觀應
而陳熾也對西方警察制度多有讚譽：“泰西巡捕雖略如同古之虞衡，今之快役，而御災捍患，意美法良……徒以事無瞻庇，俸有盈餘；賞罰之法行，身家之念重，貪饕之性悉化廉能”。
改良學習們對西方警察制度的推崇是有原因的。清末人口的飛速增加使得一些地方傳統的自然經濟難以跟上，再加上中國開國門以來通商口岸城市的發展使得人口流動大大增加。當時中國各個城市裡常常有“青皮”、“光棍”出沒。他們沒有固定的產業，不事生產。常常通過灰色地帶甚至違反亂紀來謀取利益，為城市治安狀況帶來巨大的挑戰。
惡化的治安情況極大的暴露清朝治安制度的混亂與腐敗，在基層治安多靠地方衙役、保甲和地方團練。但是這種設置使得基層治安職能交叉，軍警不分，而西方地方到中央獨立完整的警察體系，可以更高效的維護社會秩序。加之乾隆嘉慶以後吏治持續惡化，“差役之積重難返，民受其害，官被所蒙……所以地反不靖；敗類日多”。
與此同時，明治六年（1870年）日本派人前往歐洲考察學習警察制度。1884年，清政府派傅雲龍前往各國學習，將日語中的警察譯成中文，這也是中國第一次以制度的目光看待現代警察制度。
二．清政府對警政的嘗試與探索
中日甲午戰爭後，維新派掀起要求憲政的思潮，而警政作為憲政的重要一部分也引起維新派們的注意。黃遵憲說：“警察一局，為萬政萬事根本。”此時的中國除了逐漸發現了近代警察制度中有別於傳統治安制度中保障民權、獨立、專業的重要因素，同時提出官民合辦警察有助於“民智從此而開，民權從此而伸”。
經過維新派一年多的籌備，終於在1898年六月成立了中國近代第一個警察機構：湖南保衛局。然而保衛局成立以後就遭到守舊派的強烈反對，他們一邊上奏中央謠言中傷，又派地痞流氓攻擊巡視的警察，甚至搗毀地方分局。僅僅五個月湖南保衛局就遭到裁撤，被迫更名為保甲。
此時的中國守舊勢力仍居上風，隨著維新派政權爭奪上的失敗，警政更是難以實施。不過清末日益惡化的局面使得政府不得不進行改變，庚子之變後社會秩序的破壞使得國人要求改革治安制度的情緒高漲。1902年川島浪速上書言明近代警察制度作用及本質。他認為當下清朝內外動盪，如果內部不進行防備，如果“內亂激發，外寇必然趁機而來，實關存亡，此非佈設警察，密用訪察之法，預防於未然，則亦甚為可虞。”這番話進一步堅定了清政府對於警察制度建設的決心命令各省督辦警政。然而因為中央政府沒有高級部門統籌謀劃再加上各地方對於警政理解程度的淺顯，使得很多地方的警察如同變相的衙役。這眾多四不像中，只有袁世凱在直隸的施政可圈可點。
1901年袁世凱擔任直隸總督兼北洋大臣，對直隸基層吏員倚仗權力，違法亂紀的行為頗為痛恨。於是於“省城保定創設警務總局一所，分局五所，遴委幹員籌辦，挑選巡兵五百人，分佈城廂內外”，並開辦警務學堂，聘請日本警視廳三浦喜作為警務顧問。值得注意的是袁世凱注意到了警察功能的劃分，開始有了捐務警、工程警、消防警、和馬隊巡警等。
袁世凱
袁世凱還通過“以村計戶，保舉警員，官督紳辦，自籌經費”的方式利用地方勢力使直隸地方都成立分局，很快袁氏作為卓有成效，警政已成蔚然之勢。僅獲鹿一地“共籌經費制錢一萬五千餘吊，軍械展飾一律整齊，操法步武亦極嫻熟” 。
老北京城
直隸的社會秩序也因此得到極大的改善，“袁宮保選派巡警營兵丁在城廂內外晝夜逡巡，清理街道，盤詰妊宄，夜間按時換班，尤為慎重，宵小為之斂跡，百姓稱誦，有夜不閉戶之風。”
北洋警察
同時袁世凱警政的成功使得中國社會各屆為之側目，《大公報》評價：“中國之警察，以北洋為第一，此天下公言，非阿論也。”清廷看此成效，採納袁世凱的建議在1905年9月成立巡警部。在巡警部之下又設置：警法司、警保司、警務司、機務所、警政司、警學司等部門單位。並在1906年7月的官制議定項目中普設巡警。這些措施都為近代的警察制度建設打下了堅實的基礎。
文史君說：
清末對警察制度的觀察開始的動機在於思想家們對於西方憲政的思考，但警察制度的實行的內因是由於二十世紀初清政府擔心滅亡維護統治的手段。近代警政建立的土壤是民主憲政，核心在於法治，因此就算是警政方面卓有成效的袁世凱也只是學了皮毛，這是其不可避免的侷限性。
參考文獻：
1. 陳鴻彝：《中國治安史》 中國人民公安大學出版社 2002年出版。
2. 《袁世凱奏議》 天津古籍出版社 1982年出版。
3、何洪濤：《直隸時期袁世凱警政建設的路徑與成就探析》，《社科縱橫》2011年第4期。
（作者：浩然文史·河南師大春秋學社）
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